馬全中

[摘要]政治學(xué)的學(xué)者基于多元主義和社群主義視角，認為治理意味著主體的多元化與公共權(quán)力的分散化，意味著國家與社會的合作。新公共管理學(xué)者認為治理是指把市場的競爭激勵機制與商業(yè)部門的管理方法或手段引入政府行政和公共服務(wù)提供機制之中。在新政治經(jīng)濟學(xué)視角下，治理意味著打破政府社會事務(wù)中的壟斷，在制度安排上引入自主治理和多中心治理體制，實現(xiàn)公共決策的民主化和公共服務(wù)供給的多元化。在服務(wù)型政府理論視野下，治理在本質(zhì)上是合作治理，是指在后工業(yè)社會的背景下，多元治理主體在服務(wù)價值指引下，通過制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新而產(chǎn)生的合作行為。

[關(guān)鍵詞]合作治理；服務(wù)型政府；非政府組織；公共服務(wù)

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2014）05009907

在社會科學(xué)的學(xué)科概念體系中，治理概念被運用于全球治理、國家治理、地方治理、城市治理、公司治理乃至大學(xué)治理等諸多領(lǐng)域。治理概念的廣泛運用一方面說明治理理論具有極強的解釋力和科學(xué)價值，另一方面也說明治理概念理解的多樣化和模糊性，以至于尋找一個統(tǒng)一的“治理”概念具有一定的挑戰(zhàn)性。“治理只是晚近方才進入社會科學(xué)的標準英語詞匯之內(nèi)，并且在不同的外行圈子里成為‘時髦詞語的。即便現(xiàn)在，它在社會科學(xué)界的用法仍然常常是‘前理論式的，而且莫衷一是；外行的用法同樣是多種多樣，相互矛盾?！盵1]因此，對治理概念的澄清與定義既有利于治理理論的廣泛運用，也有利于政治學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等社會科學(xué)的進一步發(fā)展。特別是在我國進一步深化改革、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵時期，重新梳理治理概念的定義與內(nèi)涵具有一定的現(xiàn)實意義和學(xué)術(shù)價值?；诖?，本文在回顧不同理論視野下治理概念的基礎(chǔ)上，嘗試從服務(wù)型政府理論視角對治理概念進行新的認識和解讀。

一、經(jīng)典治理定義：

來自全球治理委員會的觀點治理概念的廣泛傳播與世界銀行等國際組織對治理的重視與運用有關(guān)，世界銀行提出的治理概念對治理理論的傳播和治理概念的形成有較大的影響。世界銀行的治理概念主要是針對發(fā)展中國家出現(xiàn)的“治理危機”而提出的，其核心內(nèi)容是實現(xiàn)良好治理，即達到自由、平等、尊重人權(quán)、司法獨立、政府清廉、自由市場、選舉民主、擴大和鼓勵私營經(jīng)濟的管理狀態(tài)。譬如，世界銀行在1989年《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)發(fā)展》的報告中用“治理危機”形容非洲政治經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，在此基礎(chǔ)上世界銀行提出了自己的治理框架以促進非洲等發(fā)展中國家政治和經(jīng)濟改革；同時，聯(lián)合國等國際組織也對欠發(fā)達國家和地區(qū)提出了發(fā)展市場經(jīng)濟、實行自由貿(mào)易、推行經(jīng)濟社會改革等“善治”的標準，作為國際援助和債務(wù)減免的前提條件。顯然，世界銀行等機構(gòu)所謂的“治理”實質(zhì)是推行西方發(fā)達國家的價值觀和政治制度，將資本主義的政治、經(jīng)濟和社會制度移植到發(fā)展中國家，使發(fā)展中國家實行經(jīng)濟的自由化和市場化、政治的民主化和社會的自治化。通過“治理”這樣一個中性的詞匯，世界銀行等國際組織能夠?qū)崿F(xiàn)治理理論的傳播和實施，同時也促使治理概念內(nèi)涵進一步拓展和深化。

在各種關(guān)于治理的概念定義中，聯(lián)合國下屬機構(gòu)成立的“全球治理委員會”對治理的界定較為經(jīng)典和權(quán)威。在《我們的全球伙伴關(guān)系》報告中，全球治理委員會認為治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它使相互沖突的、不同的利益得以調(diào)和同時采取共同行動的連續(xù)的過程[2]。顯然，全球治理委員會的治理概念不同于世界銀行的觀點。這個治理概念具有三個特點。一是制度設(shè)計的非規(guī)則導(dǎo)向。全球治理委員會認為治理并非強調(diào)制度約束，而是重視符合人們利益、基于公眾同意的各種正式或非正式的制度安排。二是治理的協(xié)調(diào)導(dǎo)向。治理不是強調(diào)一種控制導(dǎo)向，強制性的權(quán)力在治理中沒有發(fā)展的空間，治理更多的是參與主體協(xié)商的結(jié)果。三是治理的主體是由多元化的主體構(gòu)成。治理主體既可以是政府等公共部門，也包括非政府組織、私營組織。多元主體的共同參與是治理的重要特征。概言之，治理是一種不同于傳統(tǒng)統(tǒng)治型的管理方式，它追求在主體、制度、方式和過程等諸多方面實現(xiàn)管理的創(chuàng)新。正因如此，治理概念才為各學(xué)科所關(guān)注且不同學(xué)者對治理概念進行不同視角的分析。

二、治理概念的多重解讀治理概念自產(chǎn)生以來，不同學(xué)者從不同的視角對其進行了分析，其含義不僅突破了原初治理的含義，同時與經(jīng)典的治理含義有所不同。目前比較有影響的概念分析主要來自于政治學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科對治理概念的解讀。

（一）政治學(xué)視角下的治理概念：來自多元主義和社團主義的觀點

從政治學(xué)的視角出發(fā)，治理意味著治理主體的多元化與公共權(quán)力的分散化，它意味著國家與社會的合作，同時意味著不同治理主體圍繞共同目標要進行協(xié)商與合作。一方面，治理主體的多元化在本質(zhì)上是一種多元主義的觀點，多元主義著重強調(diào)多元主體間的競爭，主張通過政治結(jié)構(gòu)的分化實現(xiàn)政治權(quán)力的分散化，不同政治與社會團體在政治和社會領(lǐng)域進行競爭，從而防止國家權(quán)力的濫用和對社會權(quán)利的侵犯，達到國家與社會的均衡[3]（P261）。庫伊曼等人認為，治理概念所強調(diào)的是，存在這樣一個沒有外部強力支配的結(jié)構(gòu)和秩序，其功能的發(fā)揮有賴于多種彼此之間發(fā)生聯(lián)系的不同行為者之間的互動[4]（P64）。格里·斯托克則指出，治理就是挑戰(zhàn)按照正式制度與憲法去理解政治體制的傳統(tǒng)統(tǒng)治方式，治理實際上促使人們注意到志愿組織和私營部門日益卷入公共服務(wù)供給和參與戰(zhàn)略決策這一現(xiàn)實，治理強調(diào)來自于政府部門，但又不限于政府的多種行動者與社會公共部門[5]。另一方面，治理強調(diào)多元主體的合作，這實際上是一種基于社團主義的觀點。社團主義又名法團主義、統(tǒng)合主義等，它主要強調(diào)國家與社會的合作，通過公民社會組織與國家的合作把社會利益統(tǒng)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中來。合作主義能夠使分散的利益有序組織起來，參與到公共政策的制定過程中去，同時通過制度化的參與使國家權(quán)力獲得合法性和控制權(quán)[6]（P7）。治理是基于這樣一種共識：現(xiàn)代社會變得極其復(fù)雜，它是由各自獨立而又不同的子系統(tǒng)組成，這些社會部門組織起來，制定自己的標準，保護自己的資源[7]，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家與社會的合作。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治相比，現(xiàn)代治理則是一個權(quán)力雙向良性互動的過程，公共事務(wù)的有效管理更加需要公民社會與政府之間的有效合作與良性互動[8]。從以上分析可以看出，治理顯然試圖融合多元主義和社團主義的觀點，既突出公民社會對國家和政府的制約和競爭作用，同時更強調(diào)二者的合作，以解決純粹一元化治理所產(chǎn)生的治理失效。

從政治理論的視角理解治理，其內(nèi)涵包括四點。其一，治理突出民主和自治的價值。治理在一定意義上是對民主理論的揚棄，它強化了民主的價值，提倡公民及公民組織對政治生活的參與。治理在一定程度上擺脫了現(xiàn)代政治設(shè)計所造成的精英政治的弊端。治理興起的原因之一是公民社會的興起，治理的題中之義包括一個成熟的、自治的公民社會，公民社會的自治對于治理具有重要價值。所以羅茨認為，治理意味著統(tǒng)治過程、統(tǒng)治條件乃至統(tǒng)治的涵義業(yè)已發(fā)生了改變，在一定意義上，治理實際上是一種自主治理網(wǎng)絡(luò)和組織間的網(wǎng)絡(luò)[9]。其二，治理強調(diào)政治權(quán)力的下移和權(quán)力運行的雙向性。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治不同，政府不再是權(quán)力的唯一來源，非政府組織、私營組織同樣會成為權(quán)力的來源。無論是公共機構(gòu)還是非政府組織等社會組織，只要得到同一層面參與者的認可，都能成為這一網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力中心，因此，治理不但意味著權(quán)力的分散化，而且也表示權(quán)力自下而上運行的可能性。其三，治理突出制度的合法性。治理不但重視正式制度的安排，更注重那些基于參與者接受認可的非正式制度的安排。治理強調(diào)的是制度的合法性，只有制度建立在溝通協(xié)調(diào)與廣泛認可的基礎(chǔ)上，才能發(fā)揮它應(yīng)有的作用。其四，治理意味主體的多中心化。本茨認為，治理通常表示一種不存在權(quán)威決策的集體行動，它包含政策制定中的公共部門和私人部門廣泛的合作，也包括社會部門的自主管理[10]（P323）。簡言之，治理在本質(zhì)上是多中心主體的共同治理，它通過多元主體的優(yōu)勢互補，力圖最大限度地實現(xiàn)公共利益。

（二）新公共管理視角下的治理概念：來自管理主義的解讀

從新公共管理的視角出發(fā)，治理是指把市場的競爭激勵機制與商業(yè)部門的管理方法或手段引入政府行政和公共服務(wù)提供機制之中。一方面，新公共管理主張引入競爭機制，用市場的力量來改造政府。在公共服務(wù)的供給中，引入私營部門、非政府組織等主體，促使不同主體之間進行競爭以縮小政府規(guī)模和提高公共服務(wù)供給效率。另一方面，新公共管理信奉管理主義哲學(xué)，主張管理就是管理，它認為管理主義既適用于私營部門，同樣也能夠在公共部門發(fā)揮功效。波利特認為，新公共管理實際上是把古典泰勒主義所強調(diào)的管理原則運用到公共行政領(lǐng)域，即把商業(yè)部門的管理理念、方法和技術(shù)移植和應(yīng)用到公共部門之中，以實現(xiàn)公共部門的再造[11]（P57）。在奧斯本看來，治理就是使政府變得更加有效而對政府的重塑過程，是用企業(yè)家精神來改革或重新塑造政府，即把企業(yè)管理的精髓應(yīng)用到公共部門，通過改變政府部門的管理模式和機制，實現(xiàn)提高政府效能的目的[12]（P36）。

顯然，在新公共管理視野下，治理的內(nèi)涵迥異于政治學(xué)視角的解讀。其一，新公共管理視野下的治理具有鮮明的效率至上價值取向。這種效率取向體現(xiàn)在行政改革以經(jīng)濟、效率和效益為追求目標。無論是在公共服務(wù)上引入多元競爭主體，還是在管理手段上引入績效評估，新公共管理的主要目標是提高政府效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。其二，治理意味著打破公共官僚制對公共事務(wù)的壟斷。新公共管理主張在公私部門之間展開競爭，以提高公共服務(wù)的效率和縮小政府的規(guī)模[13]。因而，非政府組織和私營部門等非公共官僚制機構(gòu)也成為公共服務(wù)的提供主體之一，同時，改革中產(chǎn)生的執(zhí)行機構(gòu)和半自治機構(gòu)也突破了傳統(tǒng)官僚制的形態(tài)。概言之，治理包含著打破公共官僚體制，從而形成公共管理主體多元化格局的內(nèi)涵。其三，以“任務(wù)驅(qū)動”的政府代替“規(guī)章驅(qū)動”的政府。奧斯本認為政府部門往往被大量的規(guī)章制度和預(yù)算程序所束縛，企業(yè)家政府是有使命感的政府，應(yīng)該擺脫各種繁文縟節(jié)的束縛，授予管理者自主管理的權(quán)力，建立一種任務(wù)導(dǎo)向的政府[12]（P9099）。與政治學(xué)視角下強調(diào)制度的合法性不同，新公共管理更加強調(diào)去規(guī)則化取向。其四，注重管理手段的多樣化。與傳統(tǒng)官僚制使用行政手段和公權(quán)力提供公共服務(wù)不同，新公共管理更注重多種管理手段的運用。在公共服務(wù)提供方面，用合同競爭外包取代政府內(nèi)部壟斷供給行為；通過績效評估等管理手段實現(xiàn)對公共管理的結(jié)果管理，糾正傳統(tǒng)官僚制重投入而效率低下的弊端；在提供公共服務(wù)中引入“公民憲章”，注重消費者導(dǎo)向，給公民選擇公共服務(wù)提供者的權(quán)力，增加政府對公民的回應(yīng)性。

（三）經(jīng)濟學(xué)視角下的治理：來自新政治經(jīng)濟學(xué)的分析

經(jīng)濟學(xué)視角下，治理意味著打破政府在公共物品供給中的壟斷，在制度安排上引入自主治理和多中心治理體制，實現(xiàn)公共決策的民主化和公共服務(wù)供給的多元化。在羅茨看來，新政治經(jīng)濟學(xué)的治理是不同經(jīng)濟行為主體之間相互協(xié)同與連續(xù)互動的政治經(jīng)濟過程，它以批判的視角和工具論的方法來分析解決治理中的協(xié)調(diào)問題，檢驗與分析了政府經(jīng)濟管理中市民社會、政府、市場之間日益模糊的界限與關(guān)系[14]（P5490）。具體而言，治理主張在政府決策、公共服務(wù)和公共物品供給中引入競爭機制、自主治理和多中心治理體制。公共選擇理論學(xué)者認為，由于政府官僚制的壟斷地位、激勵機制的缺位、政府的自利傾向和監(jiān)督信息的不對稱等，往往存在政府失靈現(xiàn)象。而治理政府失靈的根本措施是打破公共部門的壟斷，以市場機制對政府進行改造，在政府中引入競爭機制進行公共服務(wù)的市場化改革等。同樣，有學(xué)者主張治理表示在公共物品供給與管理中采用自主治理和多中心治理等新的制度安排。奧斯特羅姆認為，對于公共池塘等公共物品，由于存在集體行動的困境、公地悲劇和囚徒困境等問題，所以，無論是私有化或國有化措施都不是理想的解決方案，在政府和市場之外實際上還存在著新的治理模式，即公共池塘資源的擁有者們能夠以一種自組織的形式進行自主治理。大量案例表明，在遵從清晰界定邊界、建立明確權(quán)利義務(wù)的規(guī)則、構(gòu)建科學(xué)的沖突解決機制、實行分級制裁、設(shè)立積極監(jiān)督制度等原則進行自主治理的情況下，公共池塘資源制度設(shè)計較為有效[15]（P108）。雖然這些原則并不能必然導(dǎo)致更加復(fù)雜問題的有效解決，但的確能使集體行動和監(jiān)督問題將更加容易和有效[16]（P267）。對于基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品，奧斯特羅姆認為，集權(quán)體制和分權(quán)體制這兩種單中心制度安排都有其無法克服的弊端，因而應(yīng)該采用一種多中心的制度安排。多中心治理主張在公共管理中使用分層次、分級別、多步驟的多元制度安排，倡導(dǎo)國家、市場和非政府組織等社會組織在公共事務(wù)的管理上實現(xiàn)溝通與合作。多中心治理以社群組織自發(fā)秩序形成的自主治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，形成多中心的、多層級政府的權(quán)力安排制度體系，從而最大限度地克服集體行動的機會主義行為，實現(xiàn)公共事務(wù)的可持續(xù)發(fā)展和公共利益的實現(xiàn)[17]。從以上分析可以看出，自主治理的社群組織、多中心的治理主體、競爭機制的引入等是新政治經(jīng)濟學(xué)視野下治理的主要構(gòu)成元素。概言之，新政治經(jīng)濟學(xué)通過引入多中心的制度安排和競爭機制，實現(xiàn)公共事務(wù)治理的制度優(yōu)化。

（四）其他視角下的治理分析

除上述視角之外，也有學(xué)者從社會資本和公司治理的視角來審視治理。從社會資本的視角看，社會資本的積累與再生產(chǎn)是治理的重要前提，良好的治理必須以社會信任、社會網(wǎng)絡(luò)和社會規(guī)范的重建為基礎(chǔ)。在社會資本理論的代表人物科爾曼等人看來，社會資本具有公共物品的性質(zhì)，在一定意義上，社會資本不僅對社會個體有利，而且有利于擺脫集體行動的困境。社會資本是個體或群體共有的一種社會結(jié)構(gòu)性資源，它主要蘊涵于人際關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)之中?！芭c社會結(jié)構(gòu)的特征一樣，社會資本對其受益者而言，不是一種私有財產(chǎn)”，社會資本“這種社會結(jié)構(gòu)不僅使積極參與建立規(guī)范的受益，而且使處于相應(yīng)結(jié)構(gòu)中的所有人受益”[18]（P369）。帕特南也認為，社會資本是一種公共物品，它來源于社會團體在本質(zhì)上是國家的財產(chǎn)。社會資本不僅能夠促進公共利益的實現(xiàn)，而且能夠有效預(yù)防社會成員自利和欺詐等機會主義行為，高社會資本累積能夠?qū)?jīng)濟發(fā)展和政府效能有積極的促進作用[19]（P133134）。因此，社會資本理論下的治理意味著鼓勵人民參與各種公民社團組織，在此基礎(chǔ)上建立良好社會信任關(guān)系、規(guī)范體系和公民參與網(wǎng)絡(luò)，從而最大限度地促進政治經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

此外，也有學(xué)者從公司治理的角度理解治理。公司治理主要是指管理、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的一種管理制度，它從微觀和個體視角對私營部門的組織管理進行分析。

三、治理概念再解讀：基于服務(wù)行政的視角以上不同學(xué)者關(guān)于治理的定義有兩個基本特點：一是基于西方國家的政治經(jīng)濟背景下對治理進行概念分析；二是從各自的學(xué)科視角對治理進行理論闡釋。但西方國家在治理理論上的話語霸權(quán)和全球治理強勢推行，“其危險在于，削弱國家主權(quán)和主權(quán)政府在國內(nèi)和國際治理中的重要作用，客觀上有可能為強國和跨國公司干涉別國內(nèi)政、推行國際霸權(quán)政策提供理論上的支持”[2]。因此，對于治理概念，有必要對其進行批判分析，基于我國的國情，用本土理論對其分析解讀。由于服務(wù)型政府理論是我國學(xué)者基于我國改革實踐和風(fēng)險社會的時代而進行的理論創(chuàng)新，而且黨的十八大報告明確指出，我國行政體制改革的方向是要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，所以有必要用服務(wù)型政府理論對治理進行闡釋和分析。

張康之認為，根據(jù)人類社會的歷史發(fā)展進程，社會治理模式分為農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治行政、工業(yè)社會的管理行政和后工業(yè)社會的服務(wù)行政。統(tǒng)治行政是以權(quán)治為主要特征的治理模式，管理行政是以法治為主要特征的治理模式。在工業(yè)社會低度不確定性和低度復(fù)雜性的社會現(xiàn)實面前，管理行政能夠發(fā)揮有效的社會治理作用；但是，當高度不確定性和高度復(fù)雜性的后工業(yè)社會來臨之際，管理行政面臨著失效的風(fēng)險，取而代之的是服務(wù)行政。因此，基于服務(wù)型政府理論，筆者對治理做出以下解讀與詮釋：治理在本質(zhì)上是屬于合作治理，它是指在后工業(yè)社會的背景下，多元治理主體在服務(wù)價值指引下，通過制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新而產(chǎn)生的一種合作行為。具體而言，服務(wù)型政府視角下的治理具有五點內(nèi)涵。

第一，后工業(yè)社會是合作治理產(chǎn)生的時代背景。自20世紀后半葉以來，人類開始步入后工業(yè)社會。后工業(yè)社會的概念是美國學(xué)者丹尼爾·貝爾在《“后工業(yè)社會”的來臨》中提出的。貝爾認為，后工業(yè)社會的中軸是知識，一切都是依據(jù)知識建構(gòu)起來，其主要目標是指導(dǎo)和管理創(chuàng)新和改革，這些同時卻又創(chuàng)造新的結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系。誠然，貝爾對后工業(yè)社會的預(yù)測是對的，不過，后工業(yè)社會所表現(xiàn)出來的特征已經(jīng)超過了貝爾的預(yù)測。后工業(yè)社會不但在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為服務(wù)型經(jīng)濟，理論知識成為創(chuàng)新的源頭和決策的依據(jù)，而且由于社會的快速發(fā)展，后工業(yè)社會表現(xiàn)出不同于工業(yè)社會的特點，即社會變得高度復(fù)雜和高度不確定了。在后工業(yè)社會，一方面人們的社會需求在數(shù)量上和質(zhì)量上都極大地增長了；另一方面，由于社會的快速發(fā)展，社會的高度復(fù)雜性同時表現(xiàn)為危機事件的頻發(fā)、各種突發(fā)事件層出不窮，這兩方面都導(dǎo)致以控制為導(dǎo)向和注重以單一主體即政府為管理中心的管理型社會治理的失效。因此，社會治理迫切需要引入新的治理模式，這種治理模式必須與后工業(yè)社會高度復(fù)雜性的特點相適應(yīng)，這種社會治理模式便是服務(wù)型社會治理模式，即它本質(zhì)上是多元主體的合作治理。

第二，非政府組織等多元主體成為合作治理的主體。后工業(yè)社會的來臨導(dǎo)致單一主體治理的失效，因此需要引入新的社會治理主體。俞可平注意到，治理實踐及治理理論的興起，其現(xiàn)實背景之一是公民社會的興起，正是由于非政府組織等公民社會的興起，才導(dǎo)致政府統(tǒng)治的消解和善治的產(chǎn)生[2]。實際上，“在某種意義上，非政府組織的出現(xiàn)催生了新型的社會治理模式，即催生了一種不同于工業(yè)社會治理模式的后工業(yè)社會治理模式”[20]（P59）。非政府組織的出現(xiàn)打破了政府作為單一治理主體的壟斷地位，非政府組織在多個領(lǐng)域表現(xiàn)出了治理的功能。非政府組織的治理功能體現(xiàn)在它能夠提供豐富多樣、具有個性化的公共物品或公共服務(wù)。非政府組織是一種社會的自治力量，來自于基層，一方面，它能夠敏銳地感受到公民的各種需求，另一方面，它能夠提供更加多樣化的服務(wù)。因此，非政府組織能在社會治理領(lǐng)域與政府一道成為社會治理的主體。而且，非政府組織與政府在社會治理中屬于一種平等的合作關(guān)系，而非一種層級節(jié)制或輔助協(xié)作關(guān)系。在這種合作關(guān)系中，政府與非政府組織之間的分工體現(xiàn)在非政府組織主要提供那些與居民密切相關(guān)的公共物品，而政府的主要職能則是服務(wù)，更確切地說，政府主要負責(zé)那些公共政策輸出的功能。必須指出的是，這種合作關(guān)系的真正建立是有條件的，它不能建立在權(quán)力意志或法的精神之上，非政府組織與政府的合作只有建立在服務(wù)價值和倫理精神之上，才能夠得到真正的實現(xiàn)。

第三，合作治理要以服務(wù)價值為基礎(chǔ)和突出道德取向。管理型政府的行政運行體制主要來源于馬克斯·韋伯的“官僚制”組織[21]。管理行政在組織設(shè)計上采取韋伯的科層官僚制，所以管理型政府是以效率價值為導(dǎo)向的社會治理模式，而且管理行政只有把效率價值作為主要價值它才能擁有存在的合理性；但在另一方面，現(xiàn)代民主政治制度的設(shè)計使得公平和公正價值也成為管理行政追求的重要價值，管理行政只有把公平價值作為其追求的重要價值，才能獲得政治合法性。在管理行政的價值體系中，“公平是管理型社會治理模式的實體性價值，而效率則是作為目標追求而存在的，是過程性價值?！盵22]因此，在管理型社會治理模式中是存在價值沖突的，公平價值與效率價值的沖突始終是管理行政無法解決的矛盾。在一定意義上，西方國家行政改革和治理的興起就是為了解決公平價值與效率價值的沖突問題。實際上，管理行政價值上的沖突只有在新的社會治理模式構(gòu)建中才能取得，即只有建構(gòu)起服務(wù)行政的社會治理模式，把服務(wù)價值作為治理的中心價值，公平與效率二者的矛盾才能解決。所以，治理需要以服務(wù)價值作為中心價值，而公平和效率價值則作為次生性的價值，這樣才能實現(xiàn)治理模式的徹底變革。在服務(wù)行政中，服務(wù)價值的實現(xiàn)主要通過公共管理者，即把公共管理者作為服務(wù)價值的實現(xiàn)主體。作為服務(wù)價值的承載者，公共管理者在其公共管理活動中系統(tǒng)地將服務(wù)價值加以實現(xiàn)。但另一方面，服務(wù)價值也必須體現(xiàn)在制度設(shè)計中，即在治理中實行一種不同于法治的德治。

第四，治理在制度設(shè)計上要突出德治。管理型政府在制度設(shè)計上表現(xiàn)為重視法治，這與它在組織上以官僚制為主要組織形式有關(guān)。韋伯認為，從技術(shù)觀點來分析，這種注重規(guī)則和控制導(dǎo)向的官僚制組織能夠最大程度地實現(xiàn)組織的效率，所以官僚制組織能夠?qū)崿F(xiàn)對人的控制，它是實現(xiàn)對人的控制的必要手段，而且在穩(wěn)定性、準確性等方面，官僚制組織比其他組織都要優(yōu)越[23]（P38）。的確，官僚制由于其穩(wěn)定和高效率的特點確實在工業(yè)社會取得了巨大的成績，但是，當高度復(fù)雜的后工業(yè)社會來臨時，官僚制的穩(wěn)定性和規(guī)則導(dǎo)向不但不能適應(yīng)風(fēng)險社會現(xiàn)實的需要，反而因其反應(yīng)遲緩、規(guī)模巨大，已經(jīng)成為有效治理的阻礙因素。正因如此，在奧斯本看來，“20世紀30和40年代設(shè)計出的官僚體系，中央集權(quán)、層次繁多，在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉(zhuǎn)”[11]（P13）。因此，新公共管理運動將放松規(guī)制作為改革管理行政的主要措施。但實際上，僅把放松規(guī)制作為改革官僚制的措施是不夠的，因為，如果沒有擺脫管理行政的思維，過度規(guī)制化的取向仍然會出現(xiàn)。解決這種困境的主要出路在于建立一種德制的制度安排，即把法治和德治結(jié)合起來，使公共行政的制度道德化。“公共行政制度道德化和程序道德化的基本內(nèi)涵在于，通過制度和程序的途徑把組織成員塑造成自主的個體，賦予他既對組織負責(zé)又同時對公眾負責(zé)的能力和地位。”[24]也就是說，通過一種道德化的制度設(shè)計，使公共管理者具有道德自主性，在此基礎(chǔ)上通過公共管理活動去實現(xiàn)服務(wù)價值。

第五，治理本質(zhì)上是一種合作治理。合作治理不同于參與治理。參與治理是在民主行政的理念下，以公民參與的形式去改造傳統(tǒng)的公共行政。參與治理實際上是試圖通過打破傳統(tǒng)的政治與行政二分法，在傳統(tǒng)的政治對行政領(lǐng)域的控制之外，用引入公民和社會團體參與的方式，來改善官僚制的封閉的行政過程。但參與治理的最大問題在于，雖然它在傳統(tǒng)治理體系中引入了公民的參與，卻沒有改變社會治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即社會治理仍然是政府中心主義的，公民仍然處于社會治理體系的邊緣。而在服務(wù)行政中，治理則打破了管理行政的中心邊緣結(jié)構(gòu)，治理主體是建立在自愿基礎(chǔ)上的一種平等合作關(guān)系。在合作治理中，政府與非政府組織等自治主體是平等的，政府不再是控制導(dǎo)向，而是表現(xiàn)出一種服務(wù)導(dǎo)向。當然，在我國由于非政府組織的發(fā)育不充分，政府在一定時期要承擔(dān)起引導(dǎo)非政府組織的功能。在合作治理中，政府與非政府組織的合作不但體現(xiàn)在公共服務(wù)供給的分工與合作上，而且，在公共政策的制度上，政府與非政府組織也同樣進行合作。概言之，政府與非政府組織的合作是全方位的，是打破領(lǐng)域分界的合作。

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