[摘要]隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型為城市社區(qū)。這些轉(zhuǎn)型社區(qū)還難以適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變對(duì)其治理轉(zhuǎn)型的要求，存在著職責(zé)不清、管理薄弱、社區(qū)參與不足、自治功能弱化、社區(qū)公共服務(wù)體系不完善、社區(qū)文化事業(yè)待拓展、社區(qū)治安管理待加強(qiáng)等問題，使社區(qū)治理面臨諸多困境。必須從整合管理體制，厘清管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體多元化，提升社區(qū)公共服務(wù)功能，拓展社區(qū)文化建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)治安管理等方面加大治理力度，有效實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；轉(zhuǎn)型社區(qū)；治理轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：C9162文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2014）05006807

一、城鎮(zhèn)化的邏輯與農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型學(xué)界對(duì)城鎮(zhèn)化概念的解讀見仁見智，至今尚無統(tǒng)一的定論。筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化與城市化的內(nèi)涵基本上是一致的，兩者在英文中是同一個(gè)詞，即Urbanization，譯成中文為城鎮(zhèn)化、城市化、都市化等。當(dāng)然，在我國城鎮(zhèn)化一詞出現(xiàn)要晚于城市化。簡(jiǎn)要概括，所謂城鎮(zhèn)化就是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)在空間和數(shù)量上不斷增加，城鎮(zhèn)的社會(huì)文明廣泛向農(nóng)村滲透的過程。

從過去二百多年國際城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程看，城鎮(zhèn)化的程度是衡量一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技發(fā)展水平，以及社會(huì)組織程度和管理水平高低的重要標(biāo)志。然而，由于自然條件、地理環(huán)境、人口總量的差異和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，各國城鎮(zhèn)化的水平和速度存在很大差別。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化程度要大大高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化程度。例如，1980年發(fā)達(dá)地區(qū)國家的城鎮(zhèn)人口的比例平均為70.9%，英國高達(dá)90.8%，而發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)人口比例平均為30.1%，其中不少國家低于20%。從國際普遍經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化不僅能有力促進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)社會(huì)治理的完善，逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展差距，而且有利于普及基本公共服務(wù)，提高人民生活水平。亞當(dāng)·斯密在其《國富論》中就城市化商業(yè)對(duì)農(nóng)村改良的貢獻(xiàn)做過精辟的闡述。他認(rèn)為，“城市為鄉(xiāng)村的天然物產(chǎn)提供了一個(gè)巨大而且方便的市場(chǎng)，從而鼓勵(lì)了鄉(xiāng)村的耕種和進(jìn)一步改良。不僅僅城市所在的鄉(xiāng)村，而是所有與城市有貿(mào)易的鄉(xiāng)村都受到了這種實(shí)惠。對(duì)所有這些鄉(xiāng)村來說，城市為它們的天然物產(chǎn)或制成品的某些部分提供了市場(chǎng)，從而鼓勵(lì)了它們的耕種和改良”[1]（P296）。

我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程從新中國成立迄今大體經(jīng)歷了曲折發(fā)展的幾個(gè)階段：1949年～1957年是我國城鎮(zhèn)化的起步階段；1958年～1965年是城鎮(zhèn)化曲折發(fā)展階段；1966年～1978年是城鎮(zhèn)化停滯發(fā)展階段；1979年～1984年是城鎮(zhèn)化恢復(fù)發(fā)展階段；1985年～2001年是城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展階段；2002年至今是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。我國的城鎮(zhèn)化特點(diǎn)是起步晚，速度快。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，從2002年至2013年，我國城鎮(zhèn)化的速度還是相當(dāng)快的（見表1）。表12002年～2013年我國城鎮(zhèn)人口比重年份城鎮(zhèn)人口數(shù)

從表1中的數(shù)字發(fā)現(xiàn)，2002年～2012年間，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增長2097萬人。2013年，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到53.73%。

事實(shí)上，我國六十年城鎮(zhèn)化發(fā)展摸索出了一條適合中國國情的城鎮(zhèn)化之路。新中國成立時(shí)，首先規(guī)劃的是工業(yè)化藍(lán)圖，工業(yè)化的發(fā)展帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。改革開放后，城鎮(zhèn)化的步伐明顯加速，城鎮(zhèn)化在與工業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)高水平的跨越，走出了一條大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)民的生活方式從農(nóng)村生活向城鎮(zhèn)生活持續(xù)升級(jí)轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化的過程包括農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村就業(yè)方式和農(nóng)村生活方式等發(fā)生根本性變革。

第一，人口轉(zhuǎn)化，農(nóng)民市民化。人是城鎮(zhèn)的主體，是城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快了人口轉(zhuǎn)化速度，農(nóng)民進(jìn)城，由農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變。人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是人的現(xiàn)代化。人口轉(zhuǎn)化后，通過職業(yè)技能培訓(xùn)以及加強(qiáng)思想道德教育、科學(xué)文化教育等，提高人口綜合素質(zhì)，使村民轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的市民。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民生產(chǎn)與就業(yè)方式發(fā)生變化。城鎮(zhèn)化使鄉(xiāng)村的功能向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化，成為城鎮(zhèn)的功能體。同時(shí)，第二三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村勞動(dòng)力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)的經(jīng)營方式與就業(yè)方式發(fā)生了很大變化。

第三，農(nóng)民生活方式和價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化的過程也是城市文明、城市意識(shí)、城市生活方式和價(jià)值觀念向鄉(xiāng)村地區(qū)滲透和傳播的過程，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明走向現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明。城鎮(zhèn)化后，農(nóng)民增加了彼此的交往和接觸，開闊了視野，不斷學(xué)習(xí)新的知識(shí)和技能。農(nóng)民生活方式和價(jià)值觀念在不斷轉(zhuǎn)變[2]。

第四，公共服務(wù)一體化。城鎮(zhèn)化后，農(nóng)民能充分享受城市的便利服務(wù)如城市標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)設(shè)施，包括教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、文化體育設(shè)施、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共交通設(shè)施、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等，以及政府提供的社會(huì)救助、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等。事實(shí)證明，我國六十年城鎮(zhèn)化發(fā)展，使居民群眾生活不斷改善：交通更便捷，公交、地鐵、城鐵、出租車極大地方便了城市居民日常出行，縮小了生活半徑；隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，教育、醫(yī)療、文化等城市公共服務(wù)設(shè)施也得到長足發(fā)展，各級(jí)各類學(xué)校、醫(yī)院、文化場(chǎng)館急劇增加，不斷滿足著居民對(duì)公共服務(wù)的需求。

從城鎮(zhèn)化的歷程與邏輯不難看出，城鎮(zhèn)化推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。大批農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上解放出來，成為城鎮(zhèn)的一員，他們對(duì)就業(yè)、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、醫(yī)療、社會(huì)救助、養(yǎng)老等方面的需求日益增強(qiáng)，豐富精神文化生活的愿望日益強(qiáng)烈。因此，不管是基礎(chǔ)設(shè)施還是管理與服務(wù)，傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)都面臨著轉(zhuǎn)型，即由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型為城鎮(zhèn)社區(qū)。

二、轉(zhuǎn)型社區(qū)的特征及治理現(xiàn)狀

所謂轉(zhuǎn)型，是指事物的結(jié)構(gòu)形態(tài)、運(yùn)轉(zhuǎn)模型和人們觀念的根本性轉(zhuǎn)變過程。不同轉(zhuǎn)型主體的狀態(tài)及其與客觀環(huán)境的適應(yīng)程度，決定了轉(zhuǎn)型內(nèi)容和方向的多樣性。轉(zhuǎn)型是主動(dòng)求新求變的過程，是一個(gè)創(chuàng)新的過程。本文中的轉(zhuǎn)型社區(qū)是指在城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的社區(qū)，是該地區(qū)居民基于共同的習(xí)慣和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等建立起相對(duì)封閉的村社共同體。轉(zhuǎn)型社區(qū)一般位于城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和較發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)等。轉(zhuǎn)型社區(qū)是中國城市化進(jìn)程中的一種特殊的社區(qū)型態(tài)，是被動(dòng)城市化的重要表現(xiàn)形式。轉(zhuǎn)型社區(qū)具有區(qū)別于農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的自身特色。與農(nóng)村社區(qū)相比，轉(zhuǎn)型社區(qū)居民在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和生活方式等各方面更接近于城市居民，受城市的影響最快、最深；與城市社區(qū)相比，它更大程度上體現(xiàn)了對(duì)城市社區(qū)組織架構(gòu)和制度化的借鑒。轉(zhuǎn)型社區(qū)具有五個(gè)方面的特征。

第一，社區(qū)居民結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化。社區(qū)人口由單一的村民向多元社區(qū)居民轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化。隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，轉(zhuǎn)型社區(qū)的居民主要由本地區(qū)的村民、居民、大量拆遷安置的村民和外來流動(dòng)人口組成，居民結(jié)構(gòu)較復(fù)雜。這些來自不同地域、具有不同身份不同文化背景的人群一起成為城鄉(xiāng)多元社區(qū)的主體，是社區(qū)治理的主要對(duì)象。特別是大量外來人口的入住，在外來人口與本地居民之間形成一種異質(zhì)性社會(huì)連接，使轉(zhuǎn)型社區(qū)中充滿文化的碰撞和利益的摩擦，呈現(xiàn)一系列的社區(qū)新現(xiàn)象、新問題。

第二，居民生活方式城市化。農(nóng)村社區(qū)的村民是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生活來源，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為其重要謀生手段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)耕及經(jīng)營副業(yè)為主。在城市化發(fā)展過程中，郊區(qū)農(nóng)村和發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村在外部力量的沖擊下發(fā)生了深刻的變化。生活在轉(zhuǎn)型社區(qū)的人們，可以在本社區(qū)范圍內(nèi)從事商業(yè)經(jīng)營、社會(huì)服務(wù)等各種活動(dòng)，從以第一產(chǎn)業(yè)為主向第二三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變。人們的生活方式包括勞動(dòng)生活方式、消費(fèi)生活方式、文化娛樂方式等已是多樣化。社區(qū)居民與城市居民的經(jīng)濟(jì)收入和文化差別不斷縮小，生活方式也由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)變，甚至基本上具備了城鎮(zhèn)社區(qū)居民的特征。

第三，社區(qū)管理體制一體化。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各城市不斷在內(nèi)部進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整和動(dòng)遷，在外部快速向四周擴(kuò)張，城市周邊的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)地區(qū)大量的新城鎮(zhèn)涌現(xiàn)，農(nóng)村地域中城市要素逐漸增長，隨之而來的是眾多的農(nóng)村撤村改制、撤村建居、撤村并鎮(zhèn)，原始的農(nóng)村社區(qū)發(fā)生了一系列轉(zhuǎn)變。根據(jù)轉(zhuǎn)型社區(qū)發(fā)展階段性特征和居民需求，從社區(qū)管理的組織體系、社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系、社區(qū)管理的法律制度體系到社區(qū)管理的工作體系等，均建立了與城市社區(qū)基本一致的管理體制，如居民委員會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)中心、物業(yè)公司、社區(qū)保安、志愿者組織等。

第四，社區(qū)公共服務(wù)全覆蓋。從社區(qū)服務(wù)內(nèi)容來看，轉(zhuǎn)型社區(qū)的社區(qū)服務(wù)不僅包括福利性服務(wù)，也包括便民利民服務(wù)，如居民生活服務(wù)、文化體育服務(wù)、心理與家庭輔導(dǎo)服務(wù)等。特別是在福利性服務(wù)方面得到加強(qiáng)，如老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)、少年兒童服務(wù)、貧困人員服務(wù)等。基本實(shí)現(xiàn)教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、法律、計(jì)生、就業(yè)、社保、社會(huì)治安、社會(huì)福利等政府各項(xiàng)服務(wù)全面覆蓋。例如，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了融預(yù)防、醫(yī)療、保健、康復(fù)、健康教育、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)等為一體的全面覆蓋。同時(shí)，社區(qū)的道路、供電、供水、通訊、購物、網(wǎng)絡(luò)、垃圾污水處理等各項(xiàng)設(shè)施基本齊全。

第五，社區(qū)文化異質(zhì)化。社區(qū)文化包括一定的行為規(guī)范、價(jià)值觀念、傳統(tǒng)習(xí)俗、生活方式、社區(qū)意識(shí)、語言等，它融合、滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面。由于不同社區(qū)的形成過程、歷史傳統(tǒng)、地理?xiàng)l件、發(fā)展水平、結(jié)構(gòu)、性質(zhì)等有明顯差異或有所差異，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生、形成的社區(qū)文化也各具特色。轉(zhuǎn)型社區(qū)的社區(qū)文化實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)共享、資源整合。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自擁有的特色文化有機(jī)地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)特色文化的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)文化交流和融合。轉(zhuǎn)型社區(qū)的居民通過學(xué)習(xí)城市文化，文化生活得到了豐富。同時(shí)，農(nóng)村居民的大量傳統(tǒng)民俗文化得到傳承，與城市文化融合，形成各具特色的社區(qū)文化。社區(qū)居民由于出生地、成長背景、語言、風(fēng)俗習(xí)慣不同，形成不同文化圈[3]。

轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理淵源于農(nóng)村社區(qū)的治理。農(nóng)村社區(qū)的治理主要開始于21世紀(jì)初。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)討論通過的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)”、“農(nóng)村社區(qū)保障”、“城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)”的要求。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)討論通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重要問題的決定》，首次完整地提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的概念，并要求把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、地區(qū)條件差異較大，各地對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的范圍、內(nèi)容、模式的探索也不盡相同。特別是城中村、城市郊區(qū)以及沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，大量的村莊城鎮(zhèn)化、社區(qū)化。根據(jù)民政部公布的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，2003年底，全國共有村委會(huì)66.3萬個(gè)，而2012年底，全國共有村委會(huì)58.9萬個(gè)。10年間全國村委會(huì)減少了7.4萬個(gè)，這在某種程度上證明了農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的速度。

多年來，我國轉(zhuǎn)型社區(qū)治理取得的成效值得肯定，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革。城鎮(zhèn)化使農(nóng)民居住趨于集中，形成了規(guī)模和集聚效應(yīng)，使不少農(nóng)村社區(qū)建立了社區(qū)服務(wù)中心、行政事務(wù)管理與服務(wù)中心等，在服務(wù)廣大社區(qū)村民的同時(shí)，還為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮了重要作用。二是調(diào)動(dòng)了村民群眾參與民主管理的積極性。農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展使社區(qū)居民更加關(guān)注社區(qū)事務(wù)，關(guān)心社區(qū)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；強(qiáng)化了村民的主人翁觀念，使他們真正樹立起“社區(qū)事務(wù)即是我的事務(wù)”的理念；有效地促進(jìn)了村民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。三是為村民提供了更多的公共服務(wù)。轉(zhuǎn)型社區(qū)積極協(xié)助政府相關(guān)部門開展工作，承擔(dān)了大量具體的社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)工作。諸如各種社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助人員的基本信息及基本檔案的建立，相關(guān)資金、補(bǔ)貼的發(fā)放，人員管理、信息更新等工作都是依托社區(qū)開展。四是有力推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了村民的生活水平。轉(zhuǎn)型社區(qū)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和治理村民生活環(huán)境為重點(diǎn)和突破口，提高了村民的居住、出行和生活質(zhì)量。通過整修道路、橋梁，整治居住環(huán)境，增加社區(qū)文化體育設(shè)施，使村民的生活環(huán)境都市化。

三、轉(zhuǎn)型社區(qū)治理困境分析

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，社區(qū)轉(zhuǎn)型的速度也在加快。無論是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村、城中村還是城市郊區(qū)，因城鎮(zhèn)化而生成的轉(zhuǎn)型社區(qū)，其治理的復(fù)雜程度逐步加大。這些轉(zhuǎn)型社區(qū)難以適應(yīng)城區(qū)發(fā)展和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變對(duì)其治理轉(zhuǎn)型的要求，主要體現(xiàn)在五方面。

（一）職責(zé)不清，管理薄弱。轉(zhuǎn)型社區(qū)在轉(zhuǎn)型之前基本屬于農(nóng)村行政管理體制，各管理部門的管轄范圍與職責(zé)都很清晰，雖存在不少弊端，但在多年的發(fā)展中形成了相對(duì)穩(wěn)定有序的狀態(tài)。社區(qū)轉(zhuǎn)型后，許多社區(qū)往往是農(nóng)村管理體制與城市管理體制相互交織，社區(qū)既有村民委員會(huì)又有居民委員會(huì)，多數(shù)居委會(huì)沒有理順與村民委員會(huì)等組織的關(guān)系，在職能分工、工作任務(wù)、利益分配等方面，還是以村務(wù)管理老辦法來對(duì)待社區(qū)管理，使管理與實(shí)際契合度不夠。有的在同一地段既有鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的事務(wù)，也有街道辦事處管理的事務(wù)，甚至還存在管理空白或無人管理現(xiàn)象，如農(nóng)居混雜區(qū)域內(nèi)的違法建設(shè)、違章建筑、衛(wèi)生死角等。由于轉(zhuǎn)型社區(qū)多種管理體制并存，缺乏城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的統(tǒng)一管理，使管理功能弱化。同時(shí)，由于大多數(shù)村干部沒有受過社區(qū)管理的相關(guān)培訓(xùn)，文化水平不高，甚至從來沒有接觸過社區(qū)管理，缺乏針對(duì)性的管理措施和方法，管理水平較低。一些轉(zhuǎn)型社區(qū)的管理不透明，有關(guān)政策規(guī)定公開不夠，居民或村民的權(quán)利遭到侵害，積怨較深，造成干群關(guān)系緊張，也弱化了管理功能。

（二）社區(qū)參與不足，自治功能弱化。社區(qū)自治是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，而社區(qū)自治的完善有助于理順社區(qū)管理體制，提高社區(qū)管理能力，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)。轉(zhuǎn)型社區(qū)的社區(qū)參與是社區(qū)自治程度和自理水平的反映，通過廣泛的參與活動(dòng)，能夠消除分歧、增進(jìn)信任、形成共識(shí)。然而，在許多轉(zhuǎn)型社區(qū)里，普遍存在著村民或居民參與社區(qū)事務(wù)不足的現(xiàn)象。一是對(duì)社區(qū)事務(wù)關(guān)注不夠，參與意識(shí)淡薄。多數(shù)村民或居民抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，對(duì)事關(guān)每一村民甚至子孫后代發(fā)展的社區(qū)大事熟視無睹，漠不關(guān)心。二是參與方式以被動(dòng)參與居多。許多村民或居民參與社區(qū)事務(wù)的主要方式基本屬于鎮(zhèn)政府或街道辦等主導(dǎo)下的被動(dòng)參與，參與活動(dòng)的深度和廣度均受制于鎮(zhèn)政府或街道辦的態(tài)度。一般來說，如果沒有觸及村民或居民的切身利益，他們不會(huì)主動(dòng)參與，很少會(huì)把自己的立場(chǎng)充分地表達(dá)出來。三是參與的層次較低。許多村民或居民參與主要集中于非政治性事務(wù)，事務(wù)性的較多，決策性的較少。對(duì)于諸如選舉社區(qū)居委會(huì)成員、討論決定本社區(qū)的重大事項(xiàng)等政治性參與活動(dòng)很少關(guān)注，參與者更是寥寥無幾。

（三）社區(qū)公共服務(wù)體系尚需完善。與城市社區(qū)相比，轉(zhuǎn)型社區(qū)公共服務(wù)體系還不夠完善。在社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施方面，轉(zhuǎn)型社區(qū)原有公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，生活服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)缺乏規(guī)劃，與城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施相比還有一定的差距。如社區(qū)醫(yī)療站房屋比較簡(jiǎn)陋、人員設(shè)備不足，缺乏基本的醫(yī)療設(shè)備，疾病防治和醫(yī)療衛(wèi)生措施等衛(wèi)生服務(wù)工作難以有效開展。在社工人員服務(wù)方面，缺少專業(yè)社工人員，服務(wù)人員專業(yè)水平有限，不能更好地滿足社區(qū)居民的需求。在社區(qū)就業(yè)服務(wù)方面，不少社區(qū)沒有為富余勞動(dòng)力提供免費(fèi)的職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)。在社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展方面，許多社區(qū)沒有或很少發(fā)展社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、社區(qū)中介組織等，缺乏開展經(jīng)常性的志愿服務(wù)和專業(yè)技術(shù)信息服務(wù)。在公共服務(wù)產(chǎn)品供給方面，多數(shù)社區(qū)人員不能享受與城市社區(qū)居民一樣的待遇。同時(shí)，由于流動(dòng)人口的大量涌入也加大了公共服務(wù)需求與供給的緊張矛盾。

（四）社區(qū)文化事業(yè)亟待拓展。社區(qū)文化是社會(huì)文化的一種重要形態(tài)，是城市文化和整個(gè)文化建設(shè)的重要組成部分，其在社區(qū)發(fā)展乃至社會(huì)發(fā)展中的作用日益凸顯。目前，轉(zhuǎn)型社區(qū)文化建設(shè)中存在的問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是社區(qū)文化建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入不足，設(shè)施陳舊落后、場(chǎng)地偏小、數(shù)量較少。社區(qū)集體文化設(shè)施建設(shè)主要靠上級(jí)財(cái)政或文化部門資助，建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入不足。二是文化活動(dòng)難以有效開展。社區(qū)人員文化生活單調(diào)，文化建設(shè)缺乏有效的載體和手段，社區(qū)文化活動(dòng)開展起來難度大。三是社區(qū)文化人才資源匱乏。人才資源匱乏主要表現(xiàn)在社區(qū)文化管理隊(duì)伍人才和社區(qū)文化參與隊(duì)伍人才資源匱乏。在社區(qū)文化管理隊(duì)伍方面，管理者的專業(yè)化程度和綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。在具體活動(dòng)中，專業(yè)人員不一定能被充實(shí)到文化管理隊(duì)伍中，從事文化管理的工作人員也很少得到培訓(xùn)。有些社區(qū)還存在著人員少、兼職多、任務(wù)重、年齡老化等問題，在業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)能力上難以適應(yīng)管理工作的需要。

（五）社區(qū)治安管理有待加強(qiáng)。與其他社區(qū)相比，轉(zhuǎn)型社區(qū)人口居住集中、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，居民來源多樣化、人際關(guān)系縱橫交織，社會(huì)治安不容樂觀。在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部的轉(zhuǎn)型社區(qū)，由于流動(dòng)人口的管理機(jī)制不協(xié)調(diào)，出租屋管理缺乏有效手段，使其成為社會(huì)治安問題或犯罪發(fā)生的溫床。不少社區(qū)刑事案件和治安案件的數(shù)量有所攀升，盜竊、搶劫案件居各類刑事案件的首位。一些社區(qū)承擔(dān)著打擊、預(yù)防違法犯罪的艱巨任務(wù)，同時(shí)又面臨著社會(huì)執(zhí)法力量的不足，如有的社區(qū)警務(wù)室數(shù)量不足，過多的打擊處理和破案的指標(biāo)，導(dǎo)致很少顧及防范措施的落實(shí)；社區(qū)治安防范手段普遍單一，公安機(jī)關(guān)還停留在傳統(tǒng)的防范水平，往往只重視巡邏和人口管理而忽視治安播報(bào)、鄰里守望、調(diào)解糾紛等深入細(xì)致的工作。有的社區(qū)治安防范力度不夠，群防能力不足，社區(qū)治安未能注重依靠居民的力量，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)治安需要。

轉(zhuǎn)型社區(qū)治理面臨困境的原因是多方面的，既有制度、管理的原因，也有社區(qū)自身對(duì)周圍環(huán)境變化不適應(yīng)的原因。一是傳統(tǒng)體制的影響。傳統(tǒng)體制中根深蒂固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村與城市的巨大落差，給城市總體規(guī)劃建設(shè)以及農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型都帶來巨大障礙。二是“條”、“塊”矛盾使社區(qū)管理不暢。“條”是指各級(jí)政府職能部門自上而下的運(yùn)作和管理，“塊”是指在街道等基層社區(qū)層面政府或其派出機(jī)構(gòu)的綜合運(yùn)作和橫向管理。條塊分割的局面，導(dǎo)致各自為政、互相推諉的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響了社區(qū)的治理。三是村民或居民參與意識(shí)普遍薄弱。轉(zhuǎn)型社區(qū)的村民或居民經(jīng)濟(jì)能力較低，生活水平不高，沒有閑暇的時(shí)間參與社區(qū)的管理。同時(shí)，他們也沒有認(rèn)識(shí)到社區(qū)與自身利益的相關(guān)性，因此主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)的積極性偏低。四是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不足。由于轉(zhuǎn)型社區(qū)帶有過渡性色彩，社區(qū)中的社會(huì)組織缺乏足夠的資源和權(quán)威，沒有足夠的能力承接由街道辦承擔(dān)的公共服務(wù)職能。五是村民或居民缺乏歸屬感、認(rèn)同感，導(dǎo)致社區(qū)文化部分功能弱化。六是社區(qū)治安防范機(jī)制不健全。

四、治理轉(zhuǎn)型：轉(zhuǎn)型社區(qū)的路徑選擇治理轉(zhuǎn)型是公共治理領(lǐng)域發(fā)生的一種系統(tǒng)化、大規(guī)模、帶有根本性的轉(zhuǎn)變過程。轉(zhuǎn)型社區(qū)是城鄉(xiāng)社區(qū)的重要組成部分，是社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。

（一）整合管理體制，厘清管理職責(zé)。轉(zhuǎn)型社區(qū)治理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)全方位、系統(tǒng)的社會(huì)工程。搞好轉(zhuǎn)型社區(qū)治理，需要整合基層管理體制，厘清管理職責(zé)，提升社區(qū)管理水平。一是基層政府職能部門要轉(zhuǎn)變舊有的思想觀念和思維方式，更新管理理念，充分認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)分治的二元化體制給基層管理和社會(huì)發(fā)展帶來極大的障礙。二是盡快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制向街道體制并軌、村委會(huì)向居委會(huì)轉(zhuǎn)制、戶籍屬地管理向居住地治理模式轉(zhuǎn)換，構(gòu)建一元化城市基層管理體制。三是對(duì)城鄉(xiāng)、農(nóng)居仍然處于二元并存的地區(qū)，厘清管理職責(zé)，在職能分工、工作任務(wù)、利益分配等方面要理順關(guān)系，市、區(qū)兩級(jí)政府應(yīng)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道適當(dāng)下放一定范圍的執(zhí)法管理權(quán)。四是加強(qiáng)轉(zhuǎn)型社區(qū)管理人才隊(duì)伍建設(shè)，通過選聘大學(xué)生村官，不斷給社區(qū)的管理注入新的活力，提升社區(qū)管理水平。此外，在農(nóng)居二元并存的地區(qū)，進(jìn)一步建立健全村務(wù)公開和民主管理的各項(xiàng)制度，規(guī)范村務(wù)公開的內(nèi)容、形式、時(shí)間和程序等。

（二）提升社區(qū)參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。社區(qū)自治的目的是讓社區(qū)村民或居民更加關(guān)注社區(qū)事務(wù)，關(guān)心社區(qū)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)。轉(zhuǎn)型社區(qū)實(shí)現(xiàn)自治，重在提升社區(qū)參與。一是通過各種輿論宣傳導(dǎo)向，增強(qiáng)村民或居民的參與意識(shí)，幫助他們進(jìn)一步認(rèn)清自身的參與對(duì)社區(qū)治理的重要意義，不斷增強(qiáng)其參與的主動(dòng)性和積極性，使他們真正樹立起“社區(qū)事務(wù)即是我的事務(wù)”的理念。二是完善參與機(jī)制。一要建立互動(dòng)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦等職能部門應(yīng)以謙虛的態(tài)度和包容、開放的胸懷來鼓勵(lì)村民或居民參與，善于借助網(wǎng)絡(luò)、熱線電話等工具收集他們對(duì)社區(qū)治理的意見和建議，建立村民意見的收集、回應(yīng)機(jī)制；二要建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)村民或居民提供合理化意見和建議進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，著力提高村民參與社區(qū)建設(shè)的積極性。三是開展形式多樣的社會(huì)參與活動(dòng)，通過參與活動(dòng)，激發(fā)社區(qū)村民或居民的愛社熱情，激勵(lì)他們的愛社之志，充分發(fā)揮他們的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（三）培育社區(qū)社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體的多元化。社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理不僅可使轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的主體構(gòu)成日趨多元化，而且還在相當(dāng)程度上改變了不同主體間的權(quán)力關(guān)系。這種變化給轉(zhuǎn)型社區(qū)治理帶來了諸多機(jī)遇，在厘清多方治理主體間權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合作共治[4]。從這個(gè)視角看，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體的多元化需要培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。通過培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，提高社區(qū)村民或居民的組織化程度，吸引更多的社區(qū)村民或居民參與社區(qū)公共事務(wù)。例如，通過社區(qū)老年人協(xié)會(huì)、關(guān)心下一代協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)等各類協(xié)會(huì)，及時(shí)向社區(qū)成員代表會(huì)議或社區(qū)居委會(huì)反映協(xié)會(huì)會(huì)員的訴求，激發(fā)他們參與社區(qū)事務(wù)的熱情，并不斷提高他們的參與水平；通過社區(qū)志愿者開展豐富多彩的志愿活動(dòng)，對(duì)廣大社區(qū)成員產(chǎn)生潛移默化的影響，使社區(qū)成員的自我教育、自我管理、自我服務(wù)意識(shí)得以逐步確立，形成社區(qū)村民或居民自治的良好氛圍。

（四）完善社區(qū)公共服務(wù)體系，提升社區(qū)公共服務(wù)功能。當(dāng)前轉(zhuǎn)型社區(qū)應(yīng)重點(diǎn)從四個(gè)方面開展工作。一是政府要加大對(duì)社區(qū)建設(shè)資金投入，改善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。加快社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，形成以社區(qū)綜合服務(wù)中心為主體的各類專項(xiàng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升社區(qū)服務(wù)功能。二是多種渠道培育和引進(jìn)專業(yè)人才，成立更多的專門的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，提升服務(wù)人員專業(yè)水平和公共服務(wù)水平，使社區(qū)公共服務(wù)專業(yè)化。要完善社區(qū)專職工作者隊(duì)伍培訓(xùn)制度，通過培訓(xùn)提高社區(qū)專職工作者隊(duì)伍素質(zhì)，提升其社區(qū)公共服務(wù)能力。三是加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的力度。社區(qū)養(yǎng)老問題是一個(gè)具有社會(huì)意義的問題，它具有投資少、成本低、服務(wù)廣、收益大、收費(fèi)廉、見效快等特點(diǎn)，符合中國“未富先老”國情的城市老年人養(yǎng)老模式。四是完善社區(qū)就業(yè)服務(wù)。針對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)面臨的就業(yè)壓力，應(yīng)幫助就業(yè)特困群體在社區(qū)公益性崗位上進(jìn)行再就業(yè)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。此外，要做好征地補(bǔ)償、動(dòng)遷補(bǔ)償?shù)仍趦?nèi)的社會(huì)保障工作，切實(shí)保障困難者的生活需求。

（五）拓展社區(qū)文化建設(shè)，滿足社區(qū)成員日益增長的精神文化需求。通過拓展社區(qū)文化建設(shè)，進(jìn)一步豐富轉(zhuǎn)型社區(qū)村民或居民的業(yè)余文化生活，滿足其精神文化需求。一是加大社區(qū)文化建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入，解決轉(zhuǎn)型社區(qū)文化教育體育等設(shè)施陳舊落后及缺失的問題。二是挖掘各個(gè)社區(qū)現(xiàn)有文化資源，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的社區(qū)文化體育活動(dòng)。要發(fā)揮科普長廊、圖書閱覽室、學(xué)校、公開欄等場(chǎng)所的作用。三是開展豐富多彩的文化活動(dòng)，尤其是節(jié)日文化活動(dòng)。每逢重大節(jié)日要統(tǒng)一部署，指導(dǎo)社區(qū)開展不同主題的文化活動(dòng)，組織各種文藝演出隊(duì)走街串巷為村民或居民演出，豐富他們的文化生活，滿足他們觀賞與參與的愿望和要求。通過豐富多彩的社區(qū)文化活動(dòng)，一方面使健康向上的文化娛樂活動(dòng)占領(lǐng)社區(qū)業(yè)余文化陣地，另一方面可活躍村民或居民生活，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力[5]。

（六）加強(qiáng)社區(qū)治安管理，營造社區(qū)穩(wěn)定氛圍。加強(qiáng)轉(zhuǎn)型社區(qū)治安管理不僅是維護(hù)社區(qū)生活秩序的基本需要，也是做好社區(qū)居民矛盾化解調(diào)處、流動(dòng)人口管理、防火防盜、出租房屋管理、刑釋解教人員安置幫教、法制宣傳教育等工作的需要。一是整合原有的綜治、社區(qū)（村）警務(wù)、治保、調(diào)解、外來人員管理力量，建立多位一體的治安管理模式。二是加強(qiáng)社區(qū)治安崗?fù)ぶ贫冉ㄔO(shè)。每個(gè)轉(zhuǎn)型社區(qū)都成立警務(wù)室與治安崗?fù)?，社區(qū)治安崗?fù)で袑?shí)做到“有警、有室、有活動(dòng)”，逐步推行社區(qū)管理封閉化，并實(shí)行警民聯(lián)系制度。三是建立健全群防群治工作體系。建立以巡邏、治安、內(nèi)保為主體的社會(huì)治安整體防控網(wǎng)，形成專群結(jié)合、群防群治、覆蓋面廣、防范有效的工作體系。四是推進(jìn)社區(qū)治安防范體系建設(shè)的信息化，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫技術(shù)，控制和集成社區(qū)治安防范體系的所有信息，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部信息的共享和有效利用。

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