陳魁

[提要] 我國西部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，但資源的開發(fā)價值并未充分體現(xiàn)在西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，礦產(chǎn)資源收益分配問題成為社會關(guān)注的熱點、難點問題。本文從礦產(chǎn)資源開發(fā)活動中相關(guān)利益主體的角度切入，分析各利益主體間的利益博弈狀況，并針對博弈過程中存在的問題提出相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)措施。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；相關(guān)利益主體；利益博弈

中圖分類號：F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2014年10月9日

一、引言

西部的優(yōu)勢在于資源，其礦產(chǎn)資源豐富，是全國重要的能源戰(zhàn)略區(qū)域。特別是西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)成為國家資源基地，有力地支援了國家的工業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)，帶動了地方經(jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但與此同時，西部的矛盾也在于資源。由于長期以來我國存在著“資源低價，環(huán)境無價”的觀念，資源價值對西部的貢獻(xiàn)并未在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分體現(xiàn)出來，西部地區(qū)也出現(xiàn)了“守著煤山砍柴燒”等“富饒的貧困”現(xiàn)象。實證研究表明，“資源詛咒”在西部礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中已經(jīng)出現(xiàn)。另外，礦產(chǎn)資源開發(fā)也給資源輸出地帶來了一些環(huán)境外部性問題，如環(huán)境污染、生態(tài)破壞等。

礦產(chǎn)資源收益分配問題是全社會關(guān)注的熱點、難點問題，一直以來沒有得到有效解決。礦產(chǎn)資源收益分配是由礦產(chǎn)資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入在不同主體間的分配。我國礦產(chǎn)資源收益分配主要包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、資源稅、礦業(yè)權(quán)收益三種（楊德棟、王娜，2006）。礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中利益分配問題是西部社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展各種矛盾的集中體現(xiàn)。已有研究表明，西部礦產(chǎn)資源開發(fā)利益矛盾主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府利益矛盾、政府與礦業(yè)企業(yè)的矛盾、地方政府與中央企業(yè)矛盾以及政府、企業(yè)與資源地居民的矛盾；矛盾形成源于利益主體之間訴求能力差異及利益主體訴求能力差異的制度背景（王艷、程宏偉，2011）。

從現(xiàn)有的研究趨勢來看，我國對資源開發(fā)中利益分配問題存在很大分歧。相關(guān)利益主體的利益分配仍然不合理，所以不同利益主體在利益分配方面一直存在著利益博弈。已有不少研究致力于資源開發(fā)中的利益博弈問題，但是對相關(guān)利益主體視角下西部礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益博弈的分析還不夠深入，所以本文從相關(guān)利益主體視角切入，著重分析利益主體間的利益博弈過程，并針對博弈過程中存在的問題提出相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)措施。

二、西部礦產(chǎn)資源開發(fā)中的相關(guān)利益主體分析

礦產(chǎn)資源收益分配是由資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入在不同利益主體間的分配。目前，我國礦產(chǎn)資源收益主要有三種類型：資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、礦業(yè)權(quán)收益。我國礦產(chǎn)資源屬于國家所有，國家利益是一個可以層層分解的利益層次，在中央政府利益優(yōu)先保證的前提下，地方政府也可以依法分得部分利益。礦業(yè)權(quán)人是完整的企業(yè)法人，應(yīng)享有相關(guān)法人財產(chǎn)權(quán)所帶來的正常投資利潤和超額風(fēng)險回報。在集體土地上開采礦產(chǎn)資源，一般都會對集體土地和周邊生態(tài)環(huán)境構(gòu)成一定的破壞。資源地居民作為集體土地的主人，不得不承受礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的負(fù)面影響，因此資源地居民作為相關(guān)利益主體，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的補(bǔ)償。

礦產(chǎn)資源的相關(guān)利益主體之間存在著比較明確的行政隸屬關(guān)系，不論是礦產(chǎn)資源的中央政府主管部門，還是地方各級行政機(jī)構(gòu)以及由此產(chǎn)生的相關(guān)的礦業(yè)企業(yè)或是地勘單位，他們之間存在明晰的行政隸屬關(guān)系。各個相關(guān)利益主體的行政上的隸屬關(guān)系從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，就是一種委托代理關(guān)系，而且是一種多層次的委托代理關(guān)系。在多層次委托代理關(guān)系下，礦產(chǎn)資源開發(fā)主要利益主體政府、企業(yè)與資源地居民之間的利益沖突不斷升級，中央政府與地方政府存在資源開發(fā)收益權(quán)的分配沖突與推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方面的分歧；當(dāng)?shù)鼐用駬碛胸S富的礦產(chǎn)資源，但是由于礦權(quán)與地權(quán)的分離其利益沒有得到有效補(bǔ)償。因此，根據(jù)已有的研究，本文認(rèn)為西部礦產(chǎn)資源開發(fā)應(yīng)包括中央政府、地方政府、礦業(yè)企業(yè)、資源地居民等利益主體。各利益主體依照不同的法定權(quán)利在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中進(jìn)行利益博弈，表現(xiàn)形式錯綜復(fù)雜。

三、相關(guān)利益主體視角下西部礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益博弈分析

（一）中央政府與地方政府利益博弈。在我國分稅制體制下，稅費分成比例是中央政府與地方政府博弈過程中的直接矛盾。按照我國資源稅費分配政策，資源補(bǔ)償費中央與地方一般是4∶6分成，礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)益中央與地方2∶8分成。僅僅從這兩項的比例上看，地方政府應(yīng)該獲取了大部分收益，但是由于資源稅稅負(fù)相對較低，因此在地方政府財政收入中比重較少。按我國分稅制體制，增值稅和所得稅屬于中央與地方共享稅，75%的增值稅和60%的企業(yè)所得稅收入歸中央，而增值稅和所得稅是名副其實的財政收入的重要稅種，這就影響了地方政府的利益。

另外，與礦產(chǎn)資源相關(guān)的權(quán)、責(zé)、利分配不一致是中央政府與地方政府之間利益博弈的根源。中央政府是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體，獲得所有權(quán)收益，地方政府不具有資源所有權(quán)，但可以通過資源開發(fā)許可權(quán)的行政配置和投資權(quán)的控制來獲取收益，資源開發(fā)權(quán)決定了利益分配格局?？傮w上，中央政府在資源開發(fā)中獲得了更多經(jīng)濟(jì)利益，而地方政府又承擔(dān)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕大部分責(zé)任，因此為獲得更多資源收益權(quán)利不可避免與中央政府產(chǎn)生利益博弈。

（二）政府與礦業(yè)企業(yè)的利益博弈。礦業(yè)企業(yè)與政府的利益博弈主要在稅費征收與礦權(quán)定價方面。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行稅費體系由于稅種較多，加上存在重復(fù)征稅或者地方政府向企業(yè)攤派稅費的情況，造成多數(shù)礦業(yè)企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)過重，綜合對比國內(nèi)外礦業(yè)稅收，我國礦業(yè)稅費率較國外高出6個百分點，增值稅和資源稅是負(fù)擔(dān)較重的主要因素。但另一方面稅費負(fù)擔(dān)過高的同時，部分中央企業(yè)以極低的價格獲取礦業(yè)權(quán)，不但嚴(yán)重低估礦產(chǎn)資源價值，政府利益受損，而且很可能會使部分中央企業(yè)獲得高額壟斷利潤的同時未充分利用礦產(chǎn)資源。

（三）地方政府與中央企業(yè)的利益博弈。西部地區(qū)礦產(chǎn)資源的多數(shù)開發(fā)權(quán)分配給了中央企業(yè)，中央企業(yè)的經(jīng)營活動與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)不可避免會產(chǎn)生矛盾。資源地政府為保障地方的長遠(yuǎn)利益，通常會選擇發(fā)展附加值更高的資源利用項目，但是已有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，因為中央企業(yè)開發(fā)的資源主要以向東部輸出為主，因此基本不考慮地方政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，地方政府依靠引入大型中央企業(yè)來促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率、帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望往往不能實現(xiàn)，相反，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和中央企業(yè)的壟斷行為會嚴(yán)重擠出地方企業(yè)和民營企業(yè)的市場份額，這便直接影響了資源地政府經(jīng)濟(jì)利益。

（四）政府、企業(yè)與資源地居民的利益博弈。資源地居民承擔(dān)了礦產(chǎn)資源開發(fā)中的負(fù)的外部效應(yīng)，在礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)利益主體中處于弱勢地位。由于礦業(yè)企業(yè)在資源開發(fā)中占用土地以及造成的生態(tài)環(huán)境破壞，從而與資源地居民產(chǎn)生直接的利益博弈。另外，地方政府要獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時又要兼顧本地區(qū)社會穩(wěn)定，在土地補(bǔ)償、稅費征收和環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償方面與礦業(yè)企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用穸即嬖诿?。例如，土地補(bǔ)償問題是礦業(yè)征地的核心問題，既關(guān)系到當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝嬗稚婕暗降胤秸睦妗?/p>

四、西部礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益協(xié)調(diào)措施

（一）建立合理明晰的礦權(quán)制度。建立合理、明晰的礦產(chǎn)資源礦權(quán)制度是解決各利益主體在礦產(chǎn)資源開發(fā)中利益博弈的關(guān)鍵。按照科斯定理的基本原理，存在交易費用的前提下，產(chǎn)權(quán)初始配置的合理化是實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的必要條件。礦產(chǎn)資源的開發(fā)也應(yīng)遵循這一原理，以避免礦權(quán)制度的不明確成為礦區(qū)地方政府與中央利益沖突的根源。因此，在有關(guān)礦產(chǎn)資源初始礦權(quán)的配置法律條款中，應(yīng)該明確未來礦產(chǎn)資源初始礦權(quán)的二元分布（即明確未來國有土地下潛在的、新的礦產(chǎn)資源的初始礦權(quán)歸中央政府所有；集體土地下礦產(chǎn)資源的初始礦權(quán)歸地方政府所有）。這樣，中央和地方政府均可通過對礦產(chǎn)資源初始礦權(quán)的行使和轉(zhuǎn)讓獲取礦權(quán)收益。

（二）建立完善的礦產(chǎn)資源收益分配制度。礦產(chǎn)資源收益分配制度就是規(guī)范政府與礦業(yè)企業(yè)利益分配關(guān)系的制度安排。按照國際慣例，將礦產(chǎn)資源總體收益分成稅、礦權(quán)收益和投資收益三部分，而目前我國在資源稅費制度，資源有償使用制度方面存在許多不足之處，如稅費設(shè)置不合理、稅費制度缺乏靈活性，沒有鼓勵劣等資源開發(fā)的政策等。針對這些問題，一方面繼續(xù)完善行政性稅收政策，減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，例如應(yīng)擴(kuò)大增值稅征稅范圍，將所有企業(yè)提供的與礦產(chǎn)企業(yè)相關(guān)的勞務(wù)均納入增值稅征收范圍。這不僅便于征收管理，也可以充分發(fā)揮增值稅稅收中性優(yōu)勢，符合我國擴(kuò)大增值稅征稅范圍、實現(xiàn)公平稅負(fù)的趨勢；另一面完善權(quán)利金制度，明晰礦權(quán)收益，例如完善中央與地方的利益分享機(jī)制，是解決中央和地方政府利益博弈的關(guān)鍵。

（三）建立有利于我國可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制能從源頭上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)同環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本目標(biāo)是要求以更長遠(yuǎn)的眼光來看待和評估礦產(chǎn)資源的價值，要求資源收益地區(qū)對資源貢獻(xiàn)地區(qū)給予環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償，從而停止浪費資源、破壞生態(tài)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，獲得長期的、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不僅能迫使企業(yè)改變無償使用礦產(chǎn)資源的觀念，而且可以使企業(yè)在資源開發(fā)中主動尋求生態(tài)成本降低的措施。這樣既可以促使企業(yè)努力提高生產(chǎn)技術(shù)、合理利用資源，又可以減少對生態(tài)環(huán)境的不良影響。相信有利于可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、合理的資源稅費制度以及完善的資源有償使用制度，能夠充分協(xié)調(diào)不同利益主體在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益博弈，在增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和動力的同時，又能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

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