理查德·卡爾倫

前文陳述了香港獨(dú)特的財(cái)政收入制度的關(guān)鍵方面，同時(shí)，我們也看到了這一制度的一些消極方面?？傮w而言，該制度取得了相當(dāng)漂亮的成績單——特別是與大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的普遍制度相比。

接下來，我們將討論香港的土地收入經(jīng)驗(yàn)如何運(yùn)用于中國大陸、特別是城市地區(qū)，因?yàn)橹袊铝τ谌绾巫詈玫貫椤爸袊鴫簟辟x予具體形式。

政府擁有土地核心產(chǎn)權(quán)——政策現(xiàn)實(shí)

我們應(yīng)該重新考慮一些在稅收制度之外的關(guān)鍵因素，這些因素保證了香港土地收入制度的顯著成功和長期運(yùn)作。若把香港土地收入經(jīng)驗(yàn)長期、大規(guī)模地運(yùn)用于中國大陸，這些因素將是密切相關(guān)的。

香港政府有效解決了這一制度所造成的急迫的住房危機(jī)問題，特別是當(dāng)高密度、高房價(jià)的模式為前提時(shí)。香港政府通過提供低成本（面積小但不失體面）的公共房屋對市場進(jìn)行大規(guī)模干預(yù)，是這一制度成功的關(guān)鍵。其手段為大規(guī)模建立公共房屋計(jì)劃（仍在繼續(xù)）、對通過經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查的低收入人士購買自用住房提供補(bǔ)貼，這兩類房產(chǎn)約占香港全部房產(chǎn)的50%左右。

高密度的住房模式造成了相對較小的生活空間，但是同時(shí)讓政府能夠提供世界一流的低成本公共交通與通訊服務(wù)，以及優(yōu)良的教育、醫(yī)衛(wèi)、娛樂等服務(wù)和極好的購物環(huán)境。這種發(fā)展模式也使居民可便利享受大量的郊野公園和其他綠地，這在其他規(guī)模相當(dāng)?shù)某鞘兄惺呛芎币姷摹?/p>

這一模式已發(fā)展得較為成熟，因此，大多數(shù)利益相關(guān)者都認(rèn)為，只有保持這種制度的完備運(yùn)行，他們各自的利益才能得到保障。香港廉政公署工作高效，不間斷地為這一體系保駕護(hù)航，促使社會(huì)各方相信并維系自己的利益。這一“必需的大棒政策”與根植于土地收入制度的低利率簡稅制的“胡蘿卜政策”相輔相成。在這樣的制度框架內(nèi)，一個(gè)富有活力的自由市場能夠在批發(fā)（開發(fā)商）和零售兩個(gè)層面正常發(fā)揮作用，以保證市場機(jī)制能夠在分配稀缺的土地資源方面發(fā)揮重要作用。

這個(gè)制度在積累香港巨額財(cái)政儲(chǔ)備方面也至關(guān)重要。然而清晰的是，這些巨額財(cái)政儲(chǔ)備并沒有變成常見的“行賄基金”，更不是“勞力士手表儲(chǔ)備基金”——這種基金的使用系統(tǒng)性地缺乏透明度，從而利于行業(yè)規(guī)模的有組織的政治賄選活動(dòng)。

在19世紀(jì)早期，英國就建立了具有良好的培訓(xùn)、薪酬和職業(yè)機(jī)會(huì)的殖民地公務(wù)員體制。這一政策自制定起就為香港提供了良好的服務(wù)。它確立于政府綜合系統(tǒng)之中，如今已成為香港所享有的被人們高度評價(jià)的政治遺產(chǎn)。這種限制系統(tǒng)性的、高層的（在香港廉政公署的努力下發(fā)展成全面的）政治腐敗的戰(zhàn)略得以保留，并一直保留至今。這為香港在國際比較研究中在低腐敗方面持續(xù)領(lǐng)先作出重要貢獻(xiàn)。

政府擁有土地核心產(chǎn)權(quán)——政策可能性

應(yīng)該注意的是一些基本的系數(shù)和清晰的人類發(fā)展趨勢。世界人口于2011年達(dá)到了70億。雖然人口增長速度有所放緩，但是，預(yù)計(jì)到2025年，世界人口將達(dá)到80億，2050年將超過90億。在20世紀(jì)早期，20%的世界人口生活在城市地區(qū)。1990年，這一數(shù)字小于40%。2010年超過了50%。預(yù)計(jì)到2050年，世界人口的70%將被城鎮(zhèn)化。

在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，由于長期以來土地——尤其是城市土地——幾乎全部轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺诵再|(zhì)，應(yīng)用香港經(jīng)驗(yàn)的可能性非常有限。許多發(fā)展中國家也存在同樣的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，許多發(fā)展中國家在土地尤其是城市土地所有權(quán)方面存在著很大的（往往是根本性的）法律不確定性。

這些對于建立強(qiáng)力土地收入制度的根本性阻礙，在中國都不存在。自1949年中華人民共和國成立，所有城鎮(zhèn)和非城鎮(zhèn)土地的終極所有權(quán)都?xì)w政府或其正式機(jī)構(gòu)（農(nóng)村集體、國有企業(yè)、地方政府等）所有。

鄧小平1978年的經(jīng)濟(jì)改革開始后，中國的土地使用權(quán)第一次（在一定程度上）走向私有化，各種復(fù)雜的緊張關(guān)系和（拿地）權(quán)利濫用隨之而來，導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。同時(shí)，從未有過的大規(guī)模城鎮(zhèn)化正在進(jìn)行，并取得巨大成就。1949年，新中國成立時(shí)，中國只有不到11%的人口居住在城市地區(qū)。在1979年鄧小平開放政策開始時(shí)，這一數(shù)據(jù)依然低于19%?，F(xiàn)在超過50%的中國公民居住在城市地區(qū)，預(yù)計(jì)到2030年，中國約有10億城市居民。

鄧小平時(shí)代以來的土地改革造成了這種從農(nóng)村到典型的高密度城市生活的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在城市私人土地所有者享有的是40-70年之間不等的土地使用權(quán)，人們?yōu)檫@種可以轉(zhuǎn)手的權(quán)利付出一定的對價(jià)。同時(shí)，抵押貸款以這些土地使用權(quán)作保證。政府最終擁有相關(guān)土地的核心產(chǎn)權(quán)。有關(guān)土地使用權(quán)到期后的“續(xù)約”權(quán)利依然不明朗。

簡而言之，這意味著在中國，鑒于政府擁有土地所有權(quán)，那么中國將有潛力運(yùn)用香港已經(jīng)試驗(yàn)并證明行之有效的方法，把持有土地所有權(quán)作為獲取長期公共收入的基本方式。

中國在以前所未有的城鎮(zhèn)化速度進(jìn)行著，其中也面臨著一些挑戰(zhàn)，主要包括：其一，在開發(fā)土地獲取和批量處置土地使用權(quán)過程中存在著大量腐敗和社會(huì)不穩(wěn)定事件。這些腐敗得以持續(xù)發(fā)展的范圍依然很廣。其二，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和基本城市規(guī)劃的缺失，使中國許多城市產(chǎn)生了基本住房、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施問題。其三，中國依然面臨著改革全部戶口制度的巨大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在對戶口制度改革形成了廣泛的一致：這將有利于減少由這一制度放大的城鄉(xiāng)不平等。管理這個(gè)轉(zhuǎn)變過程是困難的，但是，依然需要完成。（可以說，戶口制度也是中國避免了像印度一樣產(chǎn)生大量城市貧民窟的重要原因之一。）

雖然香港規(guī)模較小，但時(shí)間已經(jīng)證明這些挑戰(zhàn)都可以被克服。

香港經(jīng)驗(yàn)顯示，要使得一個(gè)土地財(cái)政政策在長期最大程度的有效發(fā)揮，至少需要以下因素：第一，政府必須在法律上長期擁有對所有土地的核心產(chǎn)權(quán)。第二，政府需要使用一個(gè)誠實(shí)公正的長期租約系統(tǒng)來處理土地（政府一般不應(yīng)該把自己控制之下的土地絕對的處理給私有者）。第三，政府需要詳細(xì)規(guī)定每個(gè)租約中建筑和使用權(quán)力的具體內(nèi)容，以保證在幾十年后的重新開發(fā)能夠得以批準(zhǔn)，并保證政府能從用途改變中獲得收入。第四，政府還需要直接（有效地）解決不可避免的對低成本公租房和受補(bǔ)貼自用住房的需求。第五，政府必須建立全方位的制度措施來解決土地收入制度所產(chǎn)生的許多民事和刑事犯罪行為，及相關(guān)道德風(fēng)險(xiǎn)。

如果能夠建立一個(gè)健全、綜合的政府管理體制和市場運(yùn)行框架，那么，這個(gè)制度就能夠得以運(yùn)行。它可能為所有人帶來體面的住房。基本的、合理的住房一定是讓社會(huì)每個(gè)階層中的所有人共享“中國夢”的應(yīng)有內(nèi)容。而且，一個(gè)設(shè)計(jì)精良的土地收入系統(tǒng)能夠持續(xù)產(chǎn)生巨大的公共財(cái)政利益。

不難想象將會(huì)有一系列的既得利益者對這一制度發(fā)出強(qiáng)烈的反對聲音——不僅在中國內(nèi)部。但是值得記住的是在香港，從來沒有人對政府擁有土地核心產(chǎn)權(quán)發(fā)出真正的抗議聲，即使是非常大的、強(qiáng)有力的私有業(yè)主也沒有。

對這種來自私有業(yè)主的支持的關(guān)鍵解釋是，隨著時(shí)間的推移，這一制度被證明對私有業(yè)主來說在價(jià)值收益（及通過土地交易獲利的范圍）方面是最為有利的。而且，這一制度還保證了香港低稅率、簡稅制的政策。而這一政策幾乎對所有群體都有利。

在中國也存在一個(gè)潛在的、非常有力的引入綜合土地收入制度的“銷售工具”。組織有力、健全的土地收入制度，能夠直接與目前現(xiàn)在的土地注冊制度改革聯(lián)系起來。這樣的改革能夠滿足以下幾個(gè)目的，包括：第一，堅(jiān)定而直接地確認(rèn)個(gè)人所有者的權(quán)利——每個(gè)所有者都有清晰的經(jīng)濟(jì)利益。第二，出借人或銀行的抵押貸款能獲得更好的安全性。第三，能夠促進(jìn)土地的收益所有者可追蹤性（這對反腐也有一定的作用）。

中國的政策選擇：如何借鑒香港經(jīng)驗(yàn)

除香港土地收入經(jīng)驗(yàn)之外，很難看到第二個(gè)已經(jīng)嘗試和驗(yàn)證的模式，能夠更好地幫助應(yīng)對世界范圍內(nèi)的巨大城鎮(zhèn)化進(jìn)程問題。這一制度能以更為實(shí)際和人性化的方式解決這些問題。而且，采用香港模式也依然是一個(gè)法律上和政治上可行的結(jié)果。

我們已經(jīng)了解香港土地財(cái)政模式如此有效的本質(zhì)核心。首先，政府必須長期擁有對所有土地的核心產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，政府需要詳細(xì)規(guī)定每個(gè)租約中建筑和使用權(quán)力的具體內(nèi)容，還需要直接（有效地）解決不可避免的對低成本公租房和受補(bǔ)貼自用住房的需求，并建立全方位的制度措施來解決土地收入制度所產(chǎn)生的許多民事和刑事犯罪行為，及相關(guān)道德風(fēng)險(xiǎn)。

大多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)不再注重土地作為公共財(cái)政收入的來源所具有的潛力。主要原因是幾乎各地的政府在很久以前都把所有城市土地和大部分農(nóng)村土地?zé)o條件售賣了。故而，人們便不會(huì)注意到缺少了這種他們不再擁有的東西。而且，當(dāng)發(fā)展到這樣一個(gè)階段，不管是土地稅還是土地規(guī)劃費(fèi)，都只能獲取很少的財(cái)政收入。這個(gè)觀點(diǎn)可以得到如下證明：170年以來，沒有一個(gè)地方能夠像香港一樣，通過土地收入制度獲得相當(dāng)規(guī)模的政府收入。

土地作為公共財(cái)政收入基本來源的相對“不可見性”在最近托馬斯·皮克迪（Thomas Piketty）所著的一本關(guān)于經(jīng)濟(jì)（及不平等）的暢銷書《21世紀(jì)的資本》（Capital in the Twenty-First Century）中也有所展現(xiàn)。簡要地講，皮克迪根據(jù)一些最為廣泛的相關(guān)研究，極具說服力地說明了私人財(cái)富一般比經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長得更快。這就放大了社會(huì)不平等性和不穩(wěn)定性。皮克迪的主要解決方案是在全球?qū)ω?cái)富征稅——一個(gè)他也認(rèn)為非常難以實(shí)現(xiàn)的解決方案。

由于上述“不可見性”和“為時(shí)已晚”的因素，另外一種政府用于緩和不平等的精明而實(shí)用的方式?jīng)]有被細(xì)究可能也就不足為奇。當(dāng)國家能夠并且確實(shí)擁有所有土地的核心產(chǎn)權(quán)時(shí)，它將在特定轄區(qū)內(nèi)的（私人）財(cái)富儲(chǔ)存中保有重要的、持續(xù)的一部分，留存在公共利益之中。這一部分可以用來幫助解決社會(huì)不平等問題。

中國1949年以來的政治歷史為發(fā)展和執(zhí)行一個(gè)基于香港模式的全面的土地財(cái)政制度創(chuàng)造了一個(gè)絕佳的機(jī)遇。在這方面，中國從大多數(shù)發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家中凸顯出來。

在中國引入這樣一個(gè)制度需要時(shí)間、耐心和極大的政治決心。而且，這個(gè)過程將是極難應(yīng)付的。但是，其潛在回報(bào)在各個(gè)政策層面都是巨大的。除了執(zhí)行這一政策的強(qiáng)有力的務(wù)實(shí)政治原因外，朝著建立這樣一個(gè)土地收入制度邁進(jìn)，也有強(qiáng)有力的政治和財(cái)政理論基礎(chǔ)。

中國能夠而且應(yīng)該著手建立自己的土地收入制度，以之作為持續(xù)的、巨大的城鎮(zhèn)化步伐的一部分，也作為保證所有中國人共享“中國夢”的一個(gè)關(guān)鍵因素。土地收入制度提供了一個(gè)讓所有公民更加平等地共享集體努力的方式：確保政府出于公共利益持續(xù)地在最重要的財(cái)富積累——土地——中持有核心的一部分。