周密

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2014年7月23日，美國加州洛杉磯，美國總統(tǒng)奧巴馬走下“空軍一號(hào)”。CFP供圖

2014年7月16日，中國工程機(jī)械巨頭三一重工發(fā)布公告，稱美國巡回法院裁定，奧巴馬政府禁止三一重工子公司——拉爾斯控股公司收購俄勒岡州BC風(fēng)電項(xiàng)目的總統(tǒng)令違反程序正義。應(yīng)該說，盡管這一裁定并不意味著三一重工可以繼續(xù)完成原有投資，但裁定結(jié)果公布恰逢中美第六輪戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話結(jié)束后不久，也是這家中國企業(yè)苦等兩年后的利好消息。不僅對于企業(yè)自身意義重大，而且有可能給中國企業(yè)赴美投資產(chǎn)生積極的示范效應(yīng)，可能吸引更多中國企業(yè)投資。

橫亙在中國企業(yè)對美投資面前的大山

國家安全審查機(jī)制成為美國限制外來投資的重要舉措。盡管三一訴奧巴馬引起各界的廣泛關(guān)注，也在程序上通過馬拉松式的訴訟獲得機(jī)會(huì)，但階段性勝訴很難改變該項(xiàng)投資被禁止的現(xiàn)狀。

1.民告官引起廣泛關(guān)注。2012，三一集團(tuán)吸引了全球目光，一家中國民營企業(yè)因?yàn)橥顿Y被否，把美國總統(tǒng)告上法庭。該項(xiàng)投資是三一美國控股的子公司拉爾斯公司宣布收購美國俄勒岡州4個(gè)風(fēng)力發(fā)電場。美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）認(rèn)為，風(fēng)電場位置靠近美國軍事禁區(qū)，命令終止建設(shè)和施工。拉爾斯公司狀告CFIUS，認(rèn)為其行政干預(yù)超出職責(zé)權(quán)限。經(jīng)過協(xié)商雙方達(dá)成和解，拉爾斯恢復(fù)風(fēng)電場建設(shè)。但隨后奧巴馬直接行使總統(tǒng)權(quán)力，稱該項(xiàng)目危害國家安全而予以禁止。拉爾斯隨后將奧巴馬和CFIUS同時(shí)告上法庭，稱奧巴馬違反憲法所規(guī)定的權(quán)利，CFIUS剝奪了拉爾斯公司合法商業(yè)活動(dòng)缺乏的程序。盡管該項(xiàng)訴訟并未得到地方法院的支持，各方卻對此紛紛報(bào)導(dǎo)，引起了全球廣泛關(guān)注。

2.實(shí)際與潛在影響并存。實(shí)際上，受到CFIUS的干預(yù)并非只有三一一家。中國企業(yè)多次受到其直接或間接的干預(yù)。早在2005年，中海油就曾經(jīng)參與收購美國優(yōu)尼科公司。在收購條件顯著優(yōu)于競爭對手的情況下，美國從議員到CFIUS，再到媒體，各方都對中海油施加壓力，迫使其不得不主動(dòng)退出，導(dǎo)致前期投入受損。2013年，中海油再度來到北美，收購尼克森公司，但這次對加拿大公司的收購卻同樣受到CFIUS的干預(yù)。盡管最終獲批，但周期漫長，且尼克森位于墨西哥灣的油氣資源均被剝離。兩次投資，盡管結(jié)果不同，CFIUS的影子都不可忽視。由美國包括情報(bào)部門在內(nèi)多部門組成的這一機(jī)構(gòu)，實(shí)際上反映了美國政府的戰(zhàn)略意圖，對外來投資帶來了相當(dāng)大的不確定性。

3.安全審查似暗箱操作。根據(jù)美國《外商投資與國家安全法案》（FINSA），設(shè)在美國財(cái)政部的CFIUS可以在認(rèn)為威脅美國國家安全的情形下終止外國企業(yè)對美國的并購活動(dòng)，該項(xiàng)權(quán)利有溯及效力，各投資者有主動(dòng)向CFIUS申報(bào)的義務(wù)。由于對“國家安全”定義的模糊和解釋的隨意，CFIUS的審查有些類似暗箱操作。在每年對公眾公開的報(bào)告中，并未有其審查不通過的案例，更沒有對其做出決策原因的解釋。作為中國企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的問題，美國政府并未有效地回應(yīng)和解決。即便在中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話上，美國也只是解釋其籠統(tǒng)的原則和重申對各國企業(yè)的一視同仁。然而，當(dāng)前的做法無法給中國企業(yè)帶來境遇的改善。作為行政機(jī)構(gòu)的CFIUS盡管有初審、復(fù)審等環(huán)節(jié)，允許企業(yè)澄清或做出調(diào)整，但在內(nèi)部流程不設(shè)上訴機(jī)制，企業(yè)很難維護(hù)自身權(quán)益。

三一勝訴為未來投資提供可能新思路

美國經(jīng)濟(jì)對中國經(jīng)濟(jì)依舊存在較強(qiáng)的依賴性，特別是各州政府多愿意吸引更多的中國投資。技術(shù)進(jìn)步顯著減少了外資的敏感領(lǐng)域，為中國對美投資創(chuàng)造了更好環(huán)境。應(yīng)充分借鑒三一的經(jīng)驗(yàn)，積極采用司法途徑保障中國企業(yè)的對美投資活動(dòng)。

1.美國各州仍然需要中國投資。奧巴馬政府實(shí)行“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，鼓勵(lì)制造業(yè)回流，并相應(yīng)實(shí)施了系列政策措施。但是，作為后工業(yè)化國家，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)再次從服務(wù)業(yè)為主向制造業(yè)占比提升轉(zhuǎn)變并非易事。中國擁有全球最強(qiáng)的大規(guī)模生產(chǎn)制造能力，制造業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多，生產(chǎn)制造經(jīng)驗(yàn)豐富。中國制造企業(yè)既有通過投資美國貼近當(dāng)?shù)叵M(fèi)市場的需求，又有與美國協(xié)同獲得原料或能源的需求。不同需求的連接反映了中美省州之間供需的結(jié)構(gòu)性差異，合作選擇多樣。與聯(lián)邦政府對中國發(fā)展的態(tài)度不同，美國各州多希望獲得更多的外來資金，而中國投資則是其最為重要的來源之一。事實(shí)上，中國巨大且保持增長的消費(fèi)市場為美國相關(guān)技術(shù)、創(chuàng)新的需求強(qiáng)勁，中國投資者或留學(xué)生也為東道國注入重要的發(fā)展動(dòng)力。

2.技術(shù)發(fā)展減少投資敏感領(lǐng)域。在FINSA法案中，把“關(guān)鍵技術(shù)”作為審查國家安全的重要內(nèi)容。盡管美國依舊在高端制造等高尖端技術(shù)和3D打印等新技術(shù)領(lǐng)域處于全球領(lǐng)先地位，但其他國家科學(xué)研發(fā)投入的增加，對創(chuàng)新的鼓勵(lì)，逐漸減弱著美國的技術(shù)優(yōu)勢。中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升同時(shí)也促進(jìn)了技術(shù)能力的提升，在越來越多的領(lǐng)域，中美技術(shù)差距正逐步縮小，美國需要限制外國投資進(jìn)入的領(lǐng)域相應(yīng)也會(huì)逐步減少，外商投資敏感的程度也會(huì)相應(yīng)減弱。面臨全球安全形勢惡化的新局面，中國與其他國家有著共同的利益訴求。中國積極參與國際反恐協(xié)作，在控制敏感物項(xiàng)方面與主要國家協(xié)同行動(dòng)。西方國家應(yīng)該意識(shí)到，缺少了中國這一全球第一大貨物貿(mào)易出口國的管制體系是不完整的，也難以實(shí)現(xiàn)有效維護(hù)全球安全的目的。

3.美國三權(quán)分立可以形成制衡。三一的案例告訴我們，應(yīng)學(xué)會(huì)在美國使用各種可能的方法維護(hù)企業(yè)自身的權(quán)益。美國的立法、司法和行政三權(quán)分立的制度也給我們提供了維護(hù)自身權(quán)益的重要選擇。在行政程序難以有所突破的情況下，可以通過司法渠道，就行政程序中不合理或是違反已有法律的情形提起訴訟。三一通過司法渠道抗辯行政權(quán)的嘗試并非首創(chuàng)，中國在面臨美國提出的反傾銷和反補(bǔ)貼合并措施的情形下，就曾經(jīng)通過訴諸司法機(jī)關(guān)，獲得過對行政權(quán)的制衡。美國法律保護(hù)公民的基本權(quán)利，也保護(hù)作為法人的外國投資者的基本權(quán)利。除了積極通過傳統(tǒng)渠道維權(quán)外，中國企業(yè)也應(yīng)積極、有效使用法律授予的權(quán)利，爭取通過美國的司法制度解決問題，積極維護(hù)自身權(quán)益，并對行政權(quán)形成有效制衡。

進(jìn)一步促進(jìn)對美投資仍需要各方協(xié)力

面對短期內(nèi)難以改善的壁壘，各方應(yīng)把握趨勢，協(xié)同努力，通過創(chuàng)新探索更適合中國企業(yè)的對美投資道路。

1.把握美國政治環(huán)境，預(yù)判制度變化可能。奧巴馬政府雖已成功地使得美國經(jīng)濟(jì)從危機(jī)中企穩(wěn)復(fù)蘇，但其執(zhí)政風(fēng)格和措施也產(chǎn)生不少負(fù)面影響，使其在政治局面上并不占優(yōu)勢。醫(yī)改方案的強(qiáng)行推出和企業(yè)減稅措施的出臺(tái)給美國財(cái)政的可持續(xù)性帶來巨大挑戰(zhàn)，也使兩黨之間產(chǎn)生了重大分歧，導(dǎo)致所有需要國會(huì)通過的法案、協(xié)議的進(jìn)程均非常艱難，甚至致使美國一度墜下財(cái)政懸崖。自連任以來，奧巴馬曾在競選中做出的眾多承諾未能兌現(xiàn)使得選民愈發(fā)失望。2014年下半年，美國即將面臨中期選舉，國會(huì)可能形成更不利于奧巴馬政府的局面。即便奧巴馬政府有意修改外資審查的程序或規(guī)則，在國會(huì)通過的可能性也不大。在未來一段時(shí)期，美國的國家安全審查制度依舊不會(huì)出現(xiàn)顯著調(diào)整，中國企業(yè)對美投資面前的這座大山不會(huì)消失或降低。

2.繼續(xù)運(yùn)用對話機(jī)制，持續(xù)保持高層關(guān)注。中美關(guān)系重要而復(fù)雜，建立新型的大國間關(guān)系是擺在中美兩國面前的巨大挑戰(zhàn)。盡管社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化習(xí)俗、科技水平、軍事實(shí)力均有不小差異，采用對話而非對抗，采取自上而下推動(dòng)的作用依舊十分重要。中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話，與中美人文交流高層磋商共同組成了推動(dòng)雙邊經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展的重要機(jī)制。通過高層的交流，中美雙方可以就兩國甚至多邊關(guān)系中出現(xiàn)的新問題、新情況及時(shí)商討，探討符合雙方利益的措施，為推進(jìn)合作提供最為有效的推動(dòng)。中國正在推進(jìn)改革的全面深化，不僅要改革國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制，更要結(jié)合全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，為中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供更為有效的支撐。中美兩國的高層關(guān)注，有利于充分開展協(xié)同，在堅(jiān)持合作共贏的原則下提高兩國經(jīng)貿(mào)、文化合作的水平。

3.積極拓展多方渠道，增進(jìn)互動(dòng)交流信任。除了中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話以外，還應(yīng)該努力探討更多的信息交流和溝通渠道，運(yùn)用各方力量，增進(jìn)相互理解，減少由于信息不對稱造成的誤解。在中美雙邊關(guān)系中，政府、學(xué)界、企業(yè)等各相關(guān)主體都應(yīng)該充分發(fā)揮其作用，形成有效配合和互補(bǔ)。為此，應(yīng)該明確中方在中美交流過程中的基本原則，以及在不同時(shí)期的具體目標(biāo)。應(yīng)該適當(dāng)轉(zhuǎn)變政府在雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系中發(fā)揮的作用，推動(dòng)企業(yè)擔(dān)當(dāng)更為積極和重要的角色。政府的作用應(yīng)體現(xiàn)為制訂協(xié)議規(guī)則，協(xié)商、溝通和解決企業(yè)面臨的制度性、結(jié)構(gòu)性障礙，發(fā)揮保護(hù)作用；企業(yè)應(yīng)基于外部環(huán)境，根據(jù)自身發(fā)展目標(biāo)和原則，積極探索發(fā)展道路；學(xué)界應(yīng)有獨(dú)立于西方的觀點(diǎn)，在學(xué)術(shù)交流活動(dòng)中發(fā)出中國更響亮的聲音。企業(yè)應(yīng)學(xué)習(xí)和適應(yīng)美國的通常做法，使用公關(guān)資源為企業(yè)在美創(chuàng)造更好的外部環(huán)境。

4.完善省州合作平臺(tái)，探索多種投資模式。在現(xiàn)有中國省與美國州合作平臺(tái)的基礎(chǔ)上，以更具戰(zhàn)略性的宏觀眼光和雙方資源稟賦特點(diǎn)，綜合布局推動(dòng)省州合作的開展。省州合作應(yīng)更為靈活，避免囿于形式，除了經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域外，人文、科技、創(chuàng)意等各個(gè)層面都存在不少可能的合作點(diǎn)，需要積極探索和有效推動(dòng)。省州政府間應(yīng)加強(qiáng)雙邊信息溝通平臺(tái)建設(shè)，為供需信息的有效對接減少時(shí)間成本。中國企業(yè)在美行業(yè)組織應(yīng)發(fā)揮更為重要的作用，向美國政府反映企業(yè)訴求，協(xié)助解決各種制約和困難。為中國地方商業(yè)銀行的發(fā)展創(chuàng)造更為廣闊的發(fā)展空間，推動(dòng)省州層面的金融交流，為企業(yè)提供更為充足的資金。中美之間的合作應(yīng)探索多種模式，除了雙邊直接投資以外，間接投資、私募基金、主權(quán)財(cái)富基金等多種形式都可以積極探索和嘗試。

5.發(fā)展混合所有體制，降低美國敏感反應(yīng)。按照全面深化改革的部署，積極發(fā)展混合所有制企業(yè)是重要舉措。鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)對美投資和全球化發(fā)展，有助于降低美國對于中國“國有企業(yè)”的敏感程度。意識(shí)形態(tài)的差異導(dǎo)致美國對中國的國有企業(yè)持有偏見，甚至在FINSA法案和其他重要的國際協(xié)議中專門對國有企業(yè)設(shè)置特別條款。混合所有制的提出主要是為了推動(dòng)中國社會(huì)的進(jìn)步、激發(fā)經(jīng)濟(jì)的活力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過競爭提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路不同，未來中國應(yīng)加強(qiáng)市場秩序建設(shè)，通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范形成中國未來持續(xù)的競爭力。同時(shí)，也應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)與美國的溝通與解釋，避免其對中國國有企業(yè)的誤解，爭取改善中國國有企業(yè)對美投資的環(huán)境。