國務(wù)院發(fā)展研究中心《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和優(yōu)化全國生產(chǎn)力布局》課題組

目前中國的生產(chǎn)力存在的問題有：區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度有所上升，比較優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮；區(qū)域發(fā)展相對差距雖有所縮小，但絕對差距不斷擴大；部分地區(qū)的人口和經(jīng)濟活動聚集程度超越了當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力；城市的規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)需要進一步優(yōu)化，城市間的連結(jié)性和分工合作較弱，城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)需進一步發(fā)揮。

優(yōu)化生產(chǎn)力布局的內(nèi)涵

（一）“生產(chǎn)力布局”起源于前蘇聯(lián)，也與西方市場經(jīng)濟國家的空間規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)集聚政策有相似之處

“生產(chǎn)力布局”起源于前蘇聯(lián)，是蘇聯(lián)實行計劃經(jīng)濟的一種形式和手段。在前蘇聯(lián)，生產(chǎn)力布局是對地域分工的一種安排，而地域分工指社會分工在各生產(chǎn)地點及其總和之間的分工在空間上的表現(xiàn)。決定地域分工首先需要對包括一般條件、部門條件和地方條件在內(nèi)的各種條件進行深入分析，最后在全國范圍內(nèi)布置“綜合地域（綜合區(qū)）”。綜合地域（綜合區(qū)）就是要確定不同生產(chǎn)部門在地域上的結(jié)合，這種結(jié)合要考慮到在全國范圍內(nèi)社會對物質(zhì)資料的需要和為生產(chǎn)這些物質(zhì)資料所必需的社會勞動，考慮到勞動在各個部門間的分配和在各個區(qū)域間的配置。蘇聯(lián)的工業(yè)配置遵循下列基本原則：工業(yè)在全國的合理有計劃地配置；工業(yè)接近原材料產(chǎn)地、燃料動力資源地、產(chǎn)品消費地；民族邊疆和過去落后地區(qū)的工業(yè)化；全國經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟和工業(yè)的正確工業(yè)化和綜合發(fā)展。

那么在西方市場經(jīng)濟條件下有沒有類似的情形呢？比較接近的是德國的空間規(guī)劃，共有四級規(guī)劃，分別為聯(lián)邦級、州級、地區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃。在聯(lián)邦層次上由聯(lián)邦建筑與地區(qū)規(guī)劃辦公室編寫并經(jīng)由聯(lián)邦運輸、建設(shè)和住房部提交給聯(lián)邦議會的《德國空間規(guī)劃報告》，對密集地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)、居住區(qū)和交通走廊、中心地區(qū)系統(tǒng)（高級中心、中級中心）等區(qū)域類型在全國的分布作出指導(dǎo)性的安排。更為寬泛的則是對應(yīng)于區(qū)域政策，換言之，也就是政府在區(qū)域發(fā)展中的作用。但是對于政府如何參與到地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展（生產(chǎn)力布局），20世紀70年代曾有大量的討論，現(xiàn)在則比較少見。

中國的學者對生產(chǎn)力布局的認識存在一個深化的過程。按照劉再興先生1995年的看法，生產(chǎn)力布局在改革開放前主要指工業(yè)布局，改革開放后，范圍逐漸擴展，指經(jīng)濟布局和區(qū)域發(fā)展。事實上，有很多的學者如陳棟生先生在1991年認為區(qū)域經(jīng)濟學和生產(chǎn)力布局二者的研究實體是一致的：生產(chǎn)力布局從俯視角度，分析資源與要素分布、流動與空間聚合，包括產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域布局；區(qū)域經(jīng)濟學從平視角度，研究區(qū)域的結(jié)構(gòu)、差異、發(fā)展、耦合與區(qū)際關(guān)聯(lián)。因此，中國學者對于生產(chǎn)力布局的使用應(yīng)該是對于前蘇聯(lián)做法的揚棄。

（二）對優(yōu)化生產(chǎn)力布局的理解

生產(chǎn)力布局是指所有生產(chǎn)要素在一定空間范圍內(nèi)的分布和組合，生產(chǎn)力布局的合理與否直接影響整個生產(chǎn)系統(tǒng)的功能發(fā)揮和資源配置效率。優(yōu)化生產(chǎn)力布局涉及到產(chǎn)業(yè)布局、人口的區(qū)位分布和公共設(shè)施的空間安排等內(nèi)容。生產(chǎn)力布局是國家宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，黨的十八屆三中全會決議指出，要加強宏觀調(diào)控，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

生產(chǎn)力布局優(yōu)化在不同的空間層次上所要解決的關(guān)鍵問題有所不同。宏觀生產(chǎn)力布局優(yōu)化需要對全國生產(chǎn)力布局的總體趨勢進行分析和預(yù)測，確定一定時期內(nèi)生產(chǎn)力布局的基本原則、重點區(qū)域、各經(jīng)濟區(qū)的產(chǎn)業(yè)銜接等。中觀生產(chǎn)力布局優(yōu)化需要對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式、地區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基地的規(guī)模與布局、城鎮(zhèn)體系的組成與布局以及重點企業(yè)的選址安排進行安排。微觀生產(chǎn)力布局優(yōu)化則主要側(cè)重在城鎮(zhèn)內(nèi)部重點產(chǎn)業(yè)的布局安排，做到產(chǎn)業(yè)的空間安排與城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、居民生活居住的空間安排協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

市場經(jīng)濟條件下優(yōu)化生產(chǎn)力布局和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一致的。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本內(nèi)涵涉及效率、公平和可持續(xù)等三個要素：效率，主要是指資源和要素在空間上實現(xiàn)優(yōu)化配置；公平，主要是指各地居民享有大體相同的生活和基本公共服務(wù)水平；可持續(xù)性，主要是指各地人類和經(jīng)濟活動在其資源環(huán)境承載力允許的范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境不因區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而遭受破壞而始終處于良好狀態(tài)。提高效率、推進公平和保持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性既相互依存，又相互制約。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在提高效率、推進公平和保持生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性之間尋找平衡點。

市場經(jīng)濟條件下優(yōu)化生產(chǎn)力布局的關(guān)鍵在于處理好政府與市場間的關(guān)系，也就是讓市場在生產(chǎn)力布局中起決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用。這首先是政府主導(dǎo)的生產(chǎn)力布局的范圍是受到限制的，只有對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有重大影響的重大項目生產(chǎn)力布局才需要政府的主導(dǎo)，一般性的、競爭性領(lǐng)域的生產(chǎn)力布局則不需要政府的參與或主導(dǎo)。其次，政府主要是通過發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策標準和公共服務(wù)的提供來引導(dǎo)生產(chǎn)力布局，其它凡是市場能夠解決的，政府就不要干預(yù)。

生產(chǎn)力布局關(guān)系著產(chǎn)業(yè)的區(qū)際分工，影響著資源和要素的空間配置效率；關(guān)系著人口的空間分布，影響著各地居民生活水平和政府提供公共服務(wù)的能力；關(guān)系著人類和經(jīng)濟活動與資源環(huán)境承載力的匹配與否，影響著人與自然界的和諧相處。生產(chǎn)力布局是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要影響因素，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開優(yōu)化生產(chǎn)力布局。優(yōu)化生產(chǎn)力布局有利于有效動員各地區(qū)的自然資源、經(jīng)濟資源和勞動力資源，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，發(fā)揮中國疆域廣闊、人口眾多、資源豐富的總體優(yōu)勢；有利于形成原材料基地、生產(chǎn)加工基地和市場的密切聯(lián)系，高效率地組織生產(chǎn)、流通、分配和消費；有利于保護環(huán)境和生態(tài)平衡，促進經(jīng)濟社會活動與人口資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；有利于促進“老、少、邊、窮”地區(qū)的發(fā)展，鞏固民族團結(jié)，逐步縮小地區(qū)差距。

具體到產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，則必須處理好兩對關(guān)系。第一是集聚和分散的關(guān)系。眾多研究表明產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟活動的集聚是一個非常重要的事實，在一個國家范圍內(nèi)，經(jīng)濟活動的集聚的第一個層次是向城市集中，第二個層次是向國家范圍內(nèi)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)集中，按照世界銀行2009年的研究，在一個國家的人均收入達到3500美元（2000年的不變價）之前，集聚主要表現(xiàn)為向城鎮(zhèn)集中；當在一個國家的人均收入達到1萬到1.5萬美元（2000年的不變價）之前，集聚則主要表現(xiàn)為向發(fā)達地區(qū)的集中。但是完全依靠市場力量促進經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的集聚，會帶來一些問題，例如交通擁擠、環(huán)境污染等，而且在一定程度上也會擴大地區(qū)之間的發(fā)展差距，影響區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在生產(chǎn)力布局時，必須兼顧集聚和分散，做到產(chǎn)業(yè)的適度均衡發(fā)展。第二是專業(yè)化和多元化的關(guān)系。一個地區(qū)或擁有的特定資源或具有較好的發(fā)展基礎(chǔ)集中力量發(fā)展一個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，這有利于發(fā)揮行業(yè)內(nèi)規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，但是過于單一的產(chǎn)業(yè)容易受經(jīng)濟周期的影響，波動很大。而多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖然有可能分散資源，但也有助于分散風險，增強一個城市和地區(qū)抵抗經(jīng)濟波動的能力。

當前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生產(chǎn)力布局的狀況和存在的問題

近年來，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略和一系列區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃的引導(dǎo)和支持下，中國區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和生產(chǎn)力布局的合理性得到了增強。但是，在區(qū)域發(fā)展方面，仍然存在著值得重視的制約效率、公平和可持續(xù)性增進的問題。

（一）區(qū)域產(chǎn)業(yè)專業(yè)化和集聚程度不斷提高；但產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度近年來有所上升，比較優(yōu)勢仍未得以充分發(fā)揮

1.制造業(yè)的地區(qū)專業(yè)化程度呈現(xiàn)先降低后不斷提高的趨勢。區(qū)域?qū)I(yè)化程度的高低是反映資源空間配置效率的重要指標。上個世紀70年代末期至90年代中后期，隨著改革開放特別是對外開放戰(zhàn)略的實施，原有的制造業(yè)分工格局被打破，沿海地區(qū)涌現(xiàn)了一批制造業(yè)中心，內(nèi)陸地區(qū)一些老的制造業(yè)基地呈現(xiàn)萎縮之勢。同時，在財政包干制度下，區(qū)域之間競爭逐漸強化，各省區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)多元化發(fā)展和結(jié)構(gòu)趨同的趨勢。地區(qū)平均專業(yè)化指數(shù)則從1980年的0.561下降至90年代后期的0.501，達至改革開放以來的最低點。90年代后期，隨著國有企業(yè)改革等一系列市場化改革措施的落實和對外開放的深入，地區(qū)平均專業(yè)化指數(shù)開始不斷攀升，到2005年已經(jīng)達到0.543。但是，近些年來尤其是金融危機之后，區(qū)域之間同質(zhì)化競爭又開始加劇，區(qū)域?qū)I(yè)化程度不僅沒有明顯提高，而且在個別年份還出現(xiàn)了下降現(xiàn)象。

2.多數(shù)產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出較強的空間集聚程度，但不同產(chǎn)業(yè)的空間集聚特性存在較大差異；與專業(yè)化程度相對應(yīng)的是，制造業(yè)整體的集聚程度也經(jīng)歷了先下降后上升的變化過程；產(chǎn)業(yè)集聚是地區(qū)專業(yè)化的主要表現(xiàn)形式，反映的是制造業(yè)的布局狀況。由于具有不同甚至是迥異的經(jīng)濟技術(shù)特性，不同產(chǎn)業(yè)在空間上集聚的程度和及其變化趨勢也表現(xiàn)出不同的特征：多數(shù)制造業(yè)聚集于東部地區(qū)，分布在中西部地區(qū)的制造業(yè)主要是資源性產(chǎn)業(yè)和部分消費品制造業(yè)；中間投入品產(chǎn)業(yè)的集聚程度相對較低，而消費品和資本品產(chǎn)業(yè)集聚程度相對較高；以資源為基礎(chǔ)的制造業(yè)的集聚程度較低，而勞動密集型產(chǎn)業(yè)集聚程度較高；多數(shù)制造業(yè)自上個世紀90年代后期開始，集聚程度不斷提高。

3.近年來，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題凸現(xiàn)，同質(zhì)化競爭和產(chǎn)能過剩問題加重，制約了資源空間配置效率的提高，反映區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度的結(jié)構(gòu)相似系數(shù)自2003年以后開始較快上升，由2003年的0.809上升至2010年0.829。2012年底，中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。不僅如此，在這些產(chǎn)能過剩領(lǐng)域，仍有一批在建、擬建項目，產(chǎn)能過剩呈加劇之勢。這些影響了資源空間配置效率。盧盛榮等（2013）研究表明區(qū)域資本無效分布造成的無謂損失占當年總產(chǎn)出的7-10%。

（二）區(qū)域發(fā)展相對差距有所縮小，但絕對差距不斷擴大

1.改革開放以來，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的相對差距經(jīng)歷了先縮小、后擴大然后再縮小的過程，但絕對差距一直在擴大。改革開放初期，隨著農(nóng)村改革帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放，區(qū)域間人均GDP的相對差距不斷縮小，反映區(qū)域差距的對數(shù)標準差由l978年0.242下降到1988年的0.228。90年代初期以后，隨著沿海開放戰(zhàn)略的深入實施，區(qū)域差距隨之開始不斷擴大，區(qū)域差距由l989年的0.228迅速上升到2005年的0.256。2005年之后，隨著東部地區(qū)工業(yè)化接近完成和區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略的作用逐步顯現(xiàn)，區(qū)域差距開始不斷下降，由2005年0.256逐步下降到2012年的0.219。從絕對水平看，區(qū)域差距卻一直在擴大，1978年省際間人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年這一差距已經(jīng)擴大到75484元。即便扣除價格的影響，這一差距也已經(jīng)達到26565元。

2.地區(qū)之間在發(fā)展質(zhì)量和基本公共服務(wù)方面的差距也相當明顯。根據(jù)《中國人類發(fā)展指數(shù)2013》中公布的各省人類發(fā)展指標，2010年人類發(fā)展指數(shù)最高的省份是北京，達到0.821；最低的省份是西藏，只有0.569，比前者低了30%。從反映發(fā)展質(zhì)量的教育和健康分項指標來看，2010年東部地區(qū)平均受教育年限已經(jīng)接近9年，而西部地區(qū)則只有7.5年；東部地區(qū)平均預(yù)期壽命已經(jīng)超過77歲，而西部地區(qū)則只有72歲左右。教育和健康差異背后凸顯的則是基本公共服務(wù)的差異。除了這些差異以外，區(qū)域之間在基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展條件方面的差異同樣十分明顯。2010年，東部地區(qū)的公路密度達到1.04公里/平方公里，遠遠高于中部和西部地區(qū)的0.82公里/平方公里和0.24公里/平方公里。

（三）從宏觀視野看，人類及其經(jīng)濟活動的空間分布與資源環(huán)境承載力的空間格局大體一致；但從中觀和微觀層次看，部分地區(qū)的人口和經(jīng)濟活動聚集程度超越了當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力

在上個世紀30年代，著名地理學家胡煥庸的發(fā)現(xiàn)，從黑龍江璦琿至云南騰沖作一條直線把中國分成東南和西北兩塊，在線的兩側(cè)，自然條件顯著不同，承載人類和經(jīng)濟活動的能力相差懸殊：東南半壁為全國面積的36%，卻聚集了全國人口的96%，而西北半壁64%的國土面積上只生活了4%的人口。根據(jù)最新的人口普查數(shù)據(jù)測算，70多年來，中國人口分布格局只有兩個百分點左右的變化。這說明，中國人類和經(jīng)濟活動的空間分布與資源環(huán)境承載力的空間格局大體上是一致的。不過，在中觀和微觀層次上，區(qū)域人口和經(jīng)濟的集聚程度與其資源環(huán)境的承載能力不匹配的現(xiàn)象卻屢見不鮮。水資源過度開采和空氣嚴重污染是這種不匹配的突出反映。海河流域的水資源利用率已經(jīng)超過100%，中國50個最大的城市均因過度開采地下水而出現(xiàn)地面沉降現(xiàn)象。在人口規(guī)模排前500位之內(nèi)的城市中，只有不到1%達到了世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標準；在世界上污染最嚴重的十個城市之中，有7個在中國。

（四）城鎮(zhèn)體系承載人口和經(jīng)濟活動的能力增強，但城市結(jié)構(gòu)需要進一步優(yōu)化，城市間的連結(jié)性和分工合作關(guān)系需進一步加強，城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)需進一步發(fā)揮

1.以大城市為中心，中小城市為骨干，小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城市體系已經(jīng)形成；但城市結(jié)構(gòu)不夠合理，城市規(guī)模效率仍需提高 。城市是人口和經(jīng)濟聚集的載體，城市規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化直接反映著生產(chǎn)力布局的變遷。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，目前接近60%的城市人口居住在中等規(guī)模以上的城市（20萬人以上）；其中50萬人口以上的大城市人口比重已達46.09%，大城市已成為城市人口增長的主要載體；小城市和小城鎮(zhèn)的人口比重下降，但小城鎮(zhèn)仍然城鎮(zhèn)人口的重要載體，其人口占比仍然達36.44%。宏觀地看，中國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)與國際平均模式大體相同，但從更加細分的結(jié)構(gòu)層次上看，中國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)亦存在不足之處：500萬以上超大城市人口所占比重，中美比較接近；100～500萬大城市人口所占比重，中國比美國低10個百分點；100萬以下城市人口所占比重，中國明顯高于美國。實證研究表明100萬以下的城市效率要明顯低于100～500萬的城市，其增量投資產(chǎn)出比（ICOR）要高10-30%?？梢?，中國城市結(jié)構(gòu)和城市規(guī)模效率仍然存在改進的空間。

2.城市群日益成為城市發(fā)展的重要形態(tài)，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)多極帶動的格局；但城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效應(yīng)不強。隨著現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和市場一體化程度的提高，出現(xiàn)了一批規(guī)模各異城市群或城市群雛形。東部沿海的京津冀、長三角和珠三角等城市群已成為具有全國影響乃至全球影響的增長極和發(fā)展引擎。除了這三大已經(jīng)比較成型的國家級城市群，還有一些城市群已經(jīng)初具規(guī)模，如遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關(guān)中、川渝城市群。當然，在城市群空間布局和內(nèi)在效率方面仍然存在一些問題。一方面，中西地區(qū)尚未形成足夠多的對區(qū)域經(jīng)濟具有重大輻射帶動作用的城市群；另一方面，城市群內(nèi)部各城市之間的連接性（包括物理的聯(lián)系和經(jīng)濟的聯(lián)系）還不夠強，分工還不夠合理，城市群的集聚效率和集群效應(yīng)還有進一步增大的空間。