梁璽平　崔文猛

摘 要： 陜西省銅川市是典型的資源依賴型工業(yè)老城。在轉型成為生態(tài)宜居的養(yǎng)生休閑城市的路子上，如何治污降霾是亟須解決的重要問題。只有在集中整治突出問題，建立健全長效機制，保持執(zhí)法高壓態(tài)勢，加大投入力度，營造社會氛圍，建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制等方面下工夫，才能打好這場全方位、多層次的攻堅戰(zhàn)，推動城市轉型發(fā)展。

關鍵詞： 轉型； 治污降霾； 生態(tài)宜居；銅川市

中圖分類號： F205 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0111-04

2013年1月9日以來，全國中東部地區(qū)陷入嚴重的霧霾污染中，空氣污染指數PM2.5日均值多次“爆表”，高達500微克/立方米，接近國家環(huán)境空氣質量新標準7倍，中央氣象臺將大霧藍色預警升級至黃色預警。從東北到西北，從華北到中部黃淮、江南地區(qū)，都出現了大范圍的重度污染，對人們生產生活和身體健康造成嚴重影響。李克強同志先后對此做出重要指示，要求應對霧霾天要“用行動讓人民看到希望”、治理空氣污染“我們必須有所作為”。銅川作為一座老工業(yè)城市，也曾多次遭受霧霾襲擊，這對銅川建設全國知名的休閑養(yǎng)生城市工作提出了一個新課題。

一、銅川治污降霾工作現狀

霧霾是霧和霾的統(tǒng)稱。霧是近地面層空氣中水汽凝結的產物，而霾是由空氣中的灰塵、硫酸、硝酸、有機碳氫化合物等粒子組成的氣溶膠系統(tǒng)，2013年以來我國所遭遇的危害天氣即是這種灰霾天氣?；姻蔡鞖獠粌H對人體的健康產生危害，容易引發(fā)呼吸系統(tǒng)的疾病、血液疾病和各種癌癥，也對環(huán)境質量產生影響，明顯降低道路能見度，還會嚴重影響各種作物的生長。

銅川作為一座因煤而立、因煤而興、先礦后市的老工業(yè)城市，長期計劃經濟體制下形成了以煤為主、以建材為支柱的畸重型產業(yè)結構，造成了產業(yè)能耗高、環(huán)境污染重的狀況，一度被稱為“衛(wèi)星上看不見的城市”。對銅川而言，灰霾中50%以上的成分來自于大量消耗的煤炭、燃料、汽車尾氣和城市基礎建設，其中水泥、電解鋁等高耗能比重偏高是根本原因。

治污降霾關系百姓福祉，關乎可持續(xù)發(fā)展。銅川把治污降霾作為推動轉型發(fā)展和檢驗執(zhí)政能力的一項重要工作，認真貫徹落實中省各項部署，堅持治標與治本相結合，市場和法治共發(fā)力，建立政府統(tǒng)領、企業(yè)施治、市場驅動、公眾參與的大氣污染防治機制，鐵腕治污加鐵規(guī)治污，控煙、減煤、抑塵、增綠多措并舉，堅決向落后生產生活方式告別，大氣污染治理取得初步成效。2013年收獲330個藍天，2014年第一季度，按照新標準優(yōu)良天數達到32天，居關中城市前列。近期，對治污降霾工作再研究、再部署，把每個百分點落實到具體的區(qū)域和領域，用硬措施完成硬任務，力爭今年城市空氣質量優(yōu)良天數不少于140天，為建設宜居城市打下堅實的基礎。在推進治污降霾工作中，銅川市著力抓了以下幾方面的工作：

1. 集中抓好重點工業(yè)企業(yè)污染治理。以藥王山周邊及210國道沿線水泥企業(yè)環(huán)境整治為重點，進一步落實水泥企業(yè)提檔升級、“一標三化”的要求，在排查摸底的基礎上，制定了切實可行的治理方案。落實治理資金和治理時限，確保“企業(yè)環(huán)境管理制度、環(huán)保設施、在線監(jiān)控設施、無組織排放防控、廠區(qū)保潔和貨運車輛密閉”六到位。以企業(yè)環(huán)保設施提升改造達標運行、廠區(qū)二次揚塵污染控制為重點，提檔升級，凈化、綠化、美化廠區(qū)內及周邊環(huán)境，建設花園式工廠。

2. 鞏固改煤區(qū)、無煤區(qū)建設成果，堅決查堵煤源，禁止煙煤散燒。淘汰城市規(guī)劃區(qū)天然氣通達地段燃煤鍋爐51臺，對天然氣未通達地段的燃煤鍋爐實行嚴格脫硫降塵改造。大力推廣使用清潔燃料鍋爐和固硫劑，將治污降霾工作與“創(chuàng)衛(wèi)”、“創(chuàng)?！惫ぷ飨嘟Y合，以創(chuàng)“國衛(wèi)”百日環(huán)境衛(wèi)生整治活動和創(chuàng)省級環(huán)保模范城市活動為契機，促進治污降霾工作的全面展開。

3. 集中開展建筑工地揚塵污染整治。在對新區(qū)各大型建筑工地集中整治的基礎上，進一步加大全市整治工作力度，擴大整治范圍和效果，對全市所有建筑工地存在物料裸露堆放、無沖洗設施、道路未硬化等問題，采取下發(fā)整改通知、實施斷電停工、約談法人等進行限期整改，嚴格按照“六要四禁止”的要求，切實抓好建筑工地揚塵污染。

4. 集中開展城市道路揚塵污染整治。要求城市主干道清掃時采用濕法機械作業(yè)，增加清潔灑水次數，擴大灑水范圍，強化道路的養(yǎng)護保潔，整治坑凹地段，對進入或通過城區(qū)車輛的超速、超載、拋灑等違規(guī)行為進行嚴肅查處，最大限度地減少道路二次揚塵污染。重點抓好新區(qū)咸豐路、長虹南路，坡頭華能電廠運煤入口路段，北市區(qū)一、二馬路和川口等地段以及空氣質量自動監(jiān)測站周圍道路揚塵污染治理。

5. 集中開展非煤礦山環(huán)境污染整治。對王益區(qū)石坡塬、文明塬、梁家塬、川口一二三道橋區(qū)域，耀州區(qū)藥王山周邊、惠塬，印臺區(qū)陳爐等非煤礦山，進行排查摸底，逐戶登記審查，對無任何審批手續(xù)、工藝落后、污染嚴重的一律關閉取締；對手續(xù)不完善、不能達標排放的，一律實行停產治理，并責令限期完善手續(xù)和環(huán)保設施，達到環(huán)保要求并經驗收合格后，方可恢復生產。

6. 不斷加大環(huán)境保護執(zhí)法工作力度，嚴厲打擊環(huán)境違法行為。對在環(huán)境保護工作中，屢查屢犯，屢禁不止的，堅決予以關閉和取締，并嚴格執(zhí)行整改問題銷號制度，以處罰問責制度，確保執(zhí)法檢查到位，問題整改到位，工作落實到位。

二、銅川治污降霾工作存在的主要問題

雖然銅川在治污降霾工作上取得了一定的成效，空氣質量也逐年得到了明顯的改善，但由于銅川產業(yè)結構特殊性和治污降霾工作全局性、系統(tǒng)性、長期性的要求，銅川治污降霾工作還存在著很多問題。

1. 超重型的工業(yè)結構亟待調整。銅川是一個典型的資源型城市，工業(yè)超重型特點明顯，2013年銅川煤炭、電力、水泥等重工業(yè)增加值占到規(guī)模以上工業(yè)增加值的86.9%。主要工業(yè)產品煤炭和水泥在生產、運輸、消費環(huán)節(jié)上產生了大量污染，僅運輸產生的揚塵占到全市大氣污染的54%。

2. 群眾發(fā)動不足。目前治理大氣污染主要在政府層面，對廣大群眾的教育、宣傳、知識普及方面做的還不夠，環(huán)保節(jié)能的生產、生活方式和意識還沒有普遍形成，全民參與治污降霾的社會氛圍還不濃厚。

3. 沒有形成工作合力。大氣污染防治工作需要各級政府、各部門聯(lián)防聯(lián)控、齊抓共管。雖然銅川各級政府與相關部門都盡心盡力，但部門之間、部門與縣市區(qū)政府之間尚未形成高效有力的信息溝通、工作協(xié)調、督促落實機制。環(huán)保部門牽頭抓總的地位未確立，單打獨斗、孤軍作戰(zhàn)的現象較為普遍。

4. 支持政策滯后。目前，國家已經出臺了《大氣污染防治行動計劃》，陜西省也發(fā)布了《陜西省“治污降霾·保衛(wèi)藍天”五年行動計劃》。但是，相關的支持政策措施尚未出臺，導致地市政府治污降霾工作著力點不明。

5. 區(qū)域間沒有形成合作機制。治污降霾是一個系統(tǒng)工程，需要區(qū)域間的配合與合作。就關中地區(qū)和隴海蘭新經濟帶各市而言，還存在著各自為戰(zhàn)的現象，沒有形成群防群治、資源共享合作機制。

三、國外治污降霾經驗

從全球工業(yè)化發(fā)展的歷史來看，灰霾是工業(yè)化發(fā)展到一定時期必然出現的一種現象。如英國、美國、德國、丹麥等如今空氣質量良好的西方發(fā)達國家，在工業(yè)化初期也都出現過灰霾現象。這些國家在治理灰霾過程中的許多措施卓有成效，值得我們學習借鑒。

1. 加強依法治理。英國工業(yè)革命后，倫敦地區(qū)煙囪密布，每年四分之一的日子大霧籠罩，被稱為“霧都”。1952年12月的煙霧事件，導致兩個月內12000人死于呼吸系統(tǒng)疾病，促使英國政府于1956年頒布了世界上首部《清潔空氣法》；20世紀中期，美國洛杉磯一帶大氣臭氧濃度很高，光化學煙霧問題突出，在1952年和1955年兩次在短短數日內釀成幾百位老人死亡的慘劇，促使美國政府在1955年通過了《空氣污染控制法》，1990年通過了《清潔空氣法案》修正案；20世紀70年代，德國環(huán)境污染持續(xù)惡化，影響到人民的生活質量，越來越受到公眾的關注，德國政府先后出臺了《聯(lián)邦污染防治法》（1974年）、《關于遠距離跨境空氣污染的日內瓦條約》（1979年）和《哥德堡協(xié)議》（1999年）等新法規(guī)。

2. 以節(jié)能促減排。40多年前，穿過德國魯爾工業(yè)區(qū)的萊茵河曾飽受污染之害。德國通過以節(jié)能促減排的100個“空氣清潔與行動計劃”使包括萊茵河流域在內的多數地區(qū)面目一新。德國聯(lián)邦政府在該計劃中呼吁民眾節(jié)能減排，并積極促進能源轉型，加強清潔能源的開發(fā)，減少對傳統(tǒng)能源的依賴。

3. 發(fā)展綠色交通。上世紀末，汽車尾氣污染成為發(fā)達國家空氣質量的首要威脅。英國政府先后采取包括優(yōu)先發(fā)展公共交通、抑制私家車發(fā)展以及減少汽車尾氣排放等治理措施，同時大力推動新能源汽車，自行車交通也被政府作為支柱，英國的高官們則以身作則，控制公務用車；受英國影響，歐洲的荷蘭、丹麥等國也都以自行車取代汽車出行，丹麥的哥本哈根城騎行上下班的人數占全市總人口的50%，被稱為“騎出來的好天氣”。

4. 重視城市綠化。英國倫敦人口稠密，人均綠化面積卻達24平方米，城市外圍還建有大型環(huán)形綠化帶，綠化面積幾乎是城市面積的3倍，面積達數千平方公里，是一座“綠色花園城市”，曾經的大霧天氣已從百年前的每年90天，減少到不足10天；日本在治理大氣污染中充分發(fā)揮樹木對城市空氣的凈化作用，按東京有關規(guī)定，新建大樓必須有綠地，要搞樓頂綠化，綠化面積必須占樓房面積的20%以上。東京的綠化只種樹不種草，綠化不僅要面積，更看重綠化體積。這些都為日本城市躋身世界上污染程度最低的城市之列，起到了重要作用。

從國外發(fā)達國家治霾經驗可以看到：一是治污降霾與政府引導密不可分。治污降霾需要工業(yè)企業(yè)投入大筆資金，但僅能體現出社會效益而無經濟效益，依靠行業(yè)、企業(yè)自律遠遠不夠，需要政府從法律、法規(guī)、政策等各方面進行引導。二是治污降霾與節(jié)能降耗密不可分。研究表明，灰霾主要來源于煤、油的燃燒和基建揚塵，其中煤、油的燃燒又占主要部分。因此，節(jié)能降耗是治理灰霾的根本，要從源頭上解決灰霾污染，必須從節(jié)煤、節(jié)電、節(jié)油等節(jié)能降耗工作做起。三是治污降霾需要全社會共同參與。治理灰霾涉及全社會各行各業(yè)、各個領域，在治理上僅僅依靠幾個部門、幾個行業(yè)或幾個領域遠遠不夠，要動員全社會各行各業(yè)、全體人民共同參與才能完成。四是治污降霾需要建立長效機制。治污降霾工作任重道遠，不可抱著畢其功于一役的心理，要從大處著眼，小處著手，建立長效機制，做好打持久戰(zhàn)的準備。

四、銅川治污降霾工作對策建議

霧霾污染天氣的形成，是一個長期積累的過程。改善空氣質量，必須做好打一場全方位、多層次、多角度的持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)的準備。銅川將以《行動計劃》為總綱，結合實際，創(chuàng)新方式，扎實推進治污降霾，努力建設生態(tài)宜居城市。

1. 集中整治突出環(huán)境問題。要把治污降霾這項民生大事辦好，必須摸清底數，找準根源，對癥下藥，綜合施策，標本兼治，形成強有力的治污降霾新機制。（1）對污染企業(yè)強制實行清潔生產審核，年內完成重點污染企業(yè)環(huán)保設施提升改造。劃定高污染燃料控制區(qū)，達到城市建成區(qū)面積的80%以上。今年拆除3家水泥企業(yè)，淘汰燃煤鍋爐125臺。（2）道路揚塵治理在精細化上持續(xù)給力，建筑工地安裝揚塵視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對已拆除的非煤礦山進行平整綠化。（3）加強機動車尾氣和揮發(fā)性有機物污染治理，淘汰“黃標車”及老舊汽車1500輛，完成41個加油站和2個油庫油氣改造工作。四是建立部門聯(lián)動應急響應機制，制定嚴重污染應急預案，及時發(fā)布預警信息，必要時要采取停工、停產、停駛、限行等措施，努力把空氣污染危害降到最低程度。

2. 建立健全環(huán)境保護的長效機制。（1）轉變發(fā)展方式。以資源型城市轉型為統(tǒng)領，以創(chuàng)建節(jié)能減排財政政策綜合示范城市為抓手，用足用好國家政策，做好節(jié)能減排規(guī)定動作，多做有難度的自選動作。確定銅川產業(yè)準入目錄，形成以保護環(huán)境為前提的產業(yè)發(fā)展導向，加快結構優(yōu)化、產業(yè)升級和發(fā)展轉型的步子。在招商引資中提升門檻，嚴格準入，不能允許對環(huán)境有破壞和犧牲的粗放式低層次發(fā)展。大力實施工業(yè)企業(yè)“退城入區(qū)行動”。對列入搬遷計劃的重污染企業(yè)限期搬遷，遷至與環(huán)境容量相適應的相關工業(yè)園區(qū)。將淘汰落后產能與排污權交易結合起來，對經營不善、無力提升治污水平的水泥、建材、電解鋁等企業(yè)，通過回購排污權安置職工和“以獎代補”等措施引導其轉型。把循環(huán)發(fā)展作為企業(yè)生產經營的主要模式，鼓勵引導企業(yè)從設計、建設、生產等各個環(huán)節(jié)都按循環(huán)經濟模式全面改造提升，努力實現綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展。（2）實施增綠擴水工程。構建城市新的綠肺，增強城市自身空氣凈化能力，擴大環(huán)境容量，改善空氣質量。以漆水河、沮河、趙氏河等形成的城市生態(tài)組團為紐帶，恢復城市濕地和生態(tài)基本流量。實施城市綠化、道路綠化、景區(qū)綠化、流域綠化、家園綠化五大工程。植樹造林12萬畝，治理水土流失150平方公里。提升城市綠化品位，加快建設總量適宜、景觀優(yōu)美的城市綠地和景觀系統(tǒng)，新增城市綠地60萬平方米，以綠色發(fā)展助推整個城市系統(tǒng)轉型。（3）開展專項立法。積極探索污染損害公益訴訟和環(huán)境污染損害評估機制，排污者履行環(huán)保責任的保證或保障機制，強化激勵和約束機制，更加注重用法律手段促進環(huán)境保護。（4）提高城市管理水平。加強城市規(guī)劃、建設、管理職能的協(xié)調銜接，完善城市綜合管理體系，理順城市管理體制機制，推動城市管理精細化、規(guī)范化、科學化。

3. 保持環(huán)境執(zhí)法的高壓態(tài)勢。開展重點污染源排查，做到摸清家底、搞清源頭、有的放矢、分類治理。對存在的突出問題絕不能遷就、不能手軟，確保查處到位、整改落實到位、責任追究到位。堅持抓反復、反復抓，防止前緊后松一陣風。把整治工作進展、任務目標、治理成效向群眾公開，接受群眾和媒體監(jiān)督，形成倒逼機制，確保整治到位。對重大環(huán)境違法行為實行掛牌督辦，對逾期不能完成整改任務的企業(yè)要予以停產或關閉。對防控工作不力且空氣質量狀況嚴重惡化的區(qū)縣和園區(qū)實行環(huán)保區(qū)域限批。

4. 加大治污降霾的投入力度。建立政府、企業(yè)、社會多元化投資機制。市、區(qū)縣設立治污降霾專項資金，市級列支4000萬元，對重點治污降霾示范項目給予支持。綜合運用價格、財稅、金融等經濟手段，加大對環(huán)境保護科技研發(fā)、推廣應用的公共財政投入，用于資源節(jié)約和環(huán)境保護的公共財政投入所占GDP的比重不斷增加，增長比例高于同期財政收入增長。發(fā)揮價格、稅收、補貼等激勵和導向作用，吸引社會資金投入到生態(tài)文明建設之中，讓各類市場主體把治理霧霾變?yōu)樽杂X行動。制定重點行業(yè)能效、排污強度“領跑者”標準，對達標企業(yè)予以獎勵。

5. 營造環(huán)境保護的社會氛圍。環(huán)境是一種公共物品，保護環(huán)境需要大家共同面對，共同行動。應大力開展宣傳、教育和培訓活動，進一步完善生態(tài)環(huán)境教育與公眾參與制度，通過政府先行、企業(yè)主導、公眾參與，形成全社會節(jié)約資源、保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的社會氛圍。公眾既是灰霾環(huán)境的受害者，無形中又是制造者。公眾只有牢固樹立“保護環(huán)境，人人有責”的理念，積極踐行綠色生活方式和消費方式，從身邊的一點一滴做起，不使用一次性筷子和超薄塑料袋，撿起“菜籃子”，循環(huán)使用包裝物，不隨手扔垃圾，少開車，積極參與公益性活動，如垃圾分類、愛護公共衛(wèi)生、植樹造林等，努力創(chuàng)造出一個天藍、地綠、水清的生態(tài)宜居新銅川。

6. 建立區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控機制。加強與關中各城市、隴海蘭新經濟帶各城市的聯(lián)系，建立治污降霾資源共享平臺，加強區(qū)域內環(huán)保、氣象、能源、質檢、衛(wèi)生等部門的聯(lián)動，做到污染源排放、空氣質量監(jiān)測、氣象資料數據的共享。同時建立環(huán)境災害預警機制，加強區(qū)域內突發(fā)性大氣污染的集體應對能力，現實重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，推進區(qū)域性污染協(xié)同控制機制。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]