謝斌

摘 要： 行政改革理論是行政改革的先導(dǎo)，科學(xué)的行政改革理論是行政改革成功的必備前提。從行政改革的性質(zhì)、行政改革的原則、行政改革的基本內(nèi)容及行政改革的動(dòng)力四個(gè)方面對行政改革進(jìn)行哲學(xué)分析和探討，可以使我們正確認(rèn)識(shí)行政改革，并科學(xué)把握行政改革的性質(zhì)、原則、動(dòng)力和方式等基本理論問題，用以指導(dǎo)我國當(dāng)前的行政改革實(shí)踐。

關(guān)鍵詞： 行政改革； 內(nèi)在本質(zhì)； 行為準(zhǔn)則； 基本內(nèi)容； 改革推動(dòng)力

中圖分類號(hào)： D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）04-0036-04

行政改革理論是行政改革的先導(dǎo)，科學(xué)的行政改革理論是行政改革成功的必備前提。因此，進(jìn)行行政改革，必須首先正確認(rèn)識(shí)行政改革，科學(xué)把握行政改革的性質(zhì)、原則、動(dòng)力和方式等理論問題。

一、行政改革的基本性質(zhì)

對行政改革，學(xué)者們已有許多界說：蒙哥瑪利（J.D.Montgomery）認(rèn)為，行政改革是調(diào)整行政機(jī)構(gòu)及其與社會(huì)其他要素之間關(guān)系的政治過程。[1]凱頓（G.E.Caiden）認(rèn)為，行政改革是“人為地誘導(dǎo)行政的轉(zhuǎn)變”。[1]這兩個(gè)定義過于簡單，沒有揭示行政改革的基本性質(zhì)。張康之、李傳軍認(rèn)為：“所謂行政改革，是指為了適應(yīng)行政環(huán)境的變化和行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求而對公共行政的組織、人員、技術(shù)、制度和觀念等進(jìn)行的有意識(shí)地創(chuàng)新、發(fā)展和調(diào)整的過程。” [2] 這個(gè)定義貼近實(shí)際，富有啟迪意義。基于這種啟示，可以斷定，從基本性質(zhì)上說，行政改革就是國家行政機(jī)關(guān)基于行政系統(tǒng)內(nèi)、外部發(fā)展的客觀要求而對自身所進(jìn)行的調(diào)整、革新。具體說來，就是國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政權(quán)責(zé)的內(nèi)在聯(lián)系，對行政系統(tǒng)的組織、職能、人員、制度、運(yùn)行機(jī)制和觀念、文化進(jìn)行調(diào)整、更新，使之優(yōu)化提高，能夠高效公平地處理國家和社會(huì)公共事務(wù)，以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境和行政系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展要求的過程。在行政改革的基本性質(zhì)中，蘊(yùn)含著如下四個(gè)本質(zhì)屬性。

（一）政治性：行政改革是個(gè)政治過程

行政改革所以具有政治性，是一個(gè)政治過程，主要在于：其一，作為行政改革主體的政府處于政治上層建筑領(lǐng)域，是國家這個(gè)政治核心的重要組成部分；其二，進(jìn)行行政改革的決策，是國家在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)公意、民益，利用政權(quán)工具作出的，本質(zhì)上是政治性決策；其三，行政改革是在政治體制改革的框架中進(jìn)行的，本身是政治改革的一部分；其四，行政改革中追求的價(jià)值目標(biāo)和公共性同政治改革追求的價(jià)值目標(biāo)與公共性是同質(zhì)的公共性；其五，行政改革的成敗，往往是由政治改革的成敗決定的，沒有成功的政治體制改革，就不會(huì)有成功的行政改革。行政改革的過程原本就是一個(gè)政治過程，所以，必須把行政改革當(dāng)作復(fù)雜的政治過程來對待，政府只有整合并有效利用政治資源，努力化解政治保守勢力，才能有成功的行政改革。

（二）依從性：行政改革決定于、服務(wù)于社會(huì)的持續(xù)發(fā)展

政府的行政改革，之所以決定于、依從于、服務(wù)于社會(huì)的發(fā)展要求，是因?yàn)椋浩湟唬袊艺畽C(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，都是社會(huì)基于其客觀要求，以不同的方式或程式選擇的，沒有一定社會(huì)的選擇，就沒有一定的政府。其二，社會(huì)充當(dāng)政府的基礎(chǔ)，向政府輸入支持性資源，是以政府為社會(huì)的存在與發(fā)展，輸出所需的公共產(chǎn)品與服務(wù)為前提的，政府不能滿足社會(huì)的這種要求，削弱或失去了社會(huì)支持的前提，就會(huì)受到社會(huì)的瓜葛，甚至被社會(huì)所淘汰。其三，環(huán)境的變化、社會(huì)的發(fā)展是絕對的、不停息的，而行政格局則是相對穩(wěn)定的，這就決定了行政對社會(huì)發(fā)展的不適應(yīng)注定會(huì)發(fā)生，而由不適應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌倪m應(yīng)的途徑只能是行政改革。其四，行政改革的目標(biāo)也是依從和決定于社會(huì)的。行政當(dāng)然要追求行政效率，但這種效率必須是促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展效率。失去了行政改革的這一社會(huì)皈依的性質(zhì)，行政效率也就失去了它本來的意義。

（三）系統(tǒng)性：行政改革是一個(gè)系統(tǒng)工程

行政改革是一個(gè)完整的、有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)工程。它的系統(tǒng)性在于：其一，行政改革是由政府更新行政觀念、轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機(jī)構(gòu)、提高人員素質(zhì)、理順權(quán)責(zé)關(guān)系、進(jìn)行制度創(chuàng)新、優(yōu)化行政運(yùn)行機(jī)制等要素改革組成的行政改革整體；其二，這些要素改革之間、要素改革與整體改革之間都是有機(jī)統(tǒng)一的，它們的聯(lián)系是不可割裂的，割裂了這種有機(jī)聯(lián)系，無論是要素的改革還是整體的改革，都不可能獲得成功，而難免改革失敗的命運(yùn)；其三，整體的改革功效是非加和的。整體的改革功效以要素的改革功效為基礎(chǔ)，沒有要素改革的功效就沒有整體改革功效，但整體改革的功效絕不是各要素改革功效的簡單加和，整體功效一定大于要素功效之加和。行政改革是一個(gè)完整、有機(jī)的系統(tǒng)工程，所以進(jìn)行行政改革，一定要有整體系統(tǒng)的思維，有了經(jīng)過科學(xué)的系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)和論證的改革方案，再付之實(shí)施行政改革；碎片思維下走一步看一步的行政改革，沒看清楚就盲目進(jìn)行的行政改革是很可能會(huì)失敗的。

（四）艱巨性：行政改革是一種復(fù)雜和困難的長期改革

行政改革所以艱巨的原因主要有三。其一，行政改革涉及的關(guān)系復(fù)雜。其中有政府內(nèi)部縱橫結(jié)構(gòu)與職能的關(guān)系、行政系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系、公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系、公共權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系、行政觀念與行為的關(guān)系……行政改革中理順如此復(fù)雜的關(guān)系，的確很困難、很艱巨。其二，行政改革遭遇的阻力大。其中有來自政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部保守勢力的阻力，也有來自機(jī)構(gòu)外部某些利益相關(guān)方的阻力；有來自傳統(tǒng)守舊行政文化的阻力，也有來自實(shí)踐行動(dòng)中的阻力；有反對進(jìn)行改革的阻力，也有把改革引入歧途而阻止正確改革的阻力；行政改革中沖破、克服如此復(fù)雜的阻力，當(dāng)然也很困難、很艱巨。其三，行政改革的復(fù)雜性、困難性、艱巨性是需要長期面對的。政府對社會(huì)的關(guān)系是按：“適應(yīng)—不適應(yīng)—改革—新的適應(yīng)”的周期循環(huán)曲折地向前運(yùn)行的，政府與社會(huì)的這種周期性關(guān)系存續(xù)多久，改革的艱巨性也就有多久。行政改革的艱巨性是長期的，所以行政改革的應(yīng)對之策，就要有長期的戰(zhàn)略性。

二、行政改革的原則

行政改革內(nèi)在的本質(zhì)和規(guī)律性，反映在觀念中，經(jīng)過邏輯思維的加工論證，就形成為行政改革的基本原則，也就是實(shí)施行政改革必須遵循的行為準(zhǔn)則。

（一）改革取向上的適應(yīng)性原則

行政改革不是孤立存在的，它與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和主流文化都有著內(nèi)在的必然聯(lián)系：行政主體是社會(huì)或人民群眾選擇的結(jié)果，因而它的行為內(nèi)容必然決定于社會(huì)及人民的根本要求；行政改革寓于政治改革，是政治整體改革的一部分，而部分又是由整體決定的；行政改革處于政治上層建筑，而政治上層建筑是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的；社會(huì)主流文化的核心是價(jià)值觀，這些價(jià)值觀左右各種社會(huì)行為，當(dāng)然也左右行政改革。行政改革也反作用于社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化，但從根本上說，它的這種反作用是由政治、經(jīng)濟(jì)決定的、由價(jià)值文化左右的。行政改革遵循這些規(guī)律，就必須堅(jiān)持反映這些規(guī)律的適應(yīng)性原則，就是以自己積極的回應(yīng)性，去適應(yīng)和滿足社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)及其發(fā)展的要求，去適應(yīng)以人為本的主流文化的價(jià)值取向。在行政改革的原則中，適應(yīng)性原則是反映和主導(dǎo)行政改革的總體取向或方向的。

（二）改革工程設(shè)計(jì)上的科學(xué)性原則

行政改革是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，進(jìn)行行政改革必須有科學(xué)的系統(tǒng)思維，要依據(jù)系統(tǒng)理論提供的理論工具。第一，對現(xiàn)行行政的功能與結(jié)構(gòu)及其同社會(huì)環(huán)境關(guān)系的現(xiàn)狀，進(jìn)行深入調(diào)查、細(xì)致分折、系統(tǒng)梳理、全面診斷，切實(shí)找到行政系統(tǒng)問題之所在。第二，針對存在的問題，進(jìn)行完整、系統(tǒng)和可行的改革方案設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)的改革方案，要有正確的方向、明確的目的、可度的目標(biāo)、有效的措施、可行的方法、準(zhǔn)確的突破點(diǎn)以及針對改革可能產(chǎn)生的負(fù)面作用提出的相應(yīng)救濟(jì)和應(yīng)對措施。第三，實(shí)施改革方案，要基于方案的系統(tǒng)性和整體性，制定實(shí)施計(jì)劃，整合實(shí)施力量，統(tǒng)一實(shí)施步調(diào)，依序落實(shí)措施，及時(shí)糾正出現(xiàn)的偏差。只有切實(shí)做好這些工作，才能獲得豐碩的行政改革成果。

（三）改革過程中的穩(wěn)定性原則

穩(wěn)定包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的平衡性、外部社會(huì)體系的平衡性以及社會(huì)與政府之間的平衡關(guān)系。政府是社會(huì)秩序的維護(hù)者和管理者，也是穩(wěn)定社會(huì)及其與自身平衡關(guān)系的調(diào)節(jié)器。當(dāng)政府行政系統(tǒng)內(nèi)舊有的平衡穩(wěn)定不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的時(shí)候，這種不適應(yīng)性集中表現(xiàn)為政府與社會(huì)之間的不平衡性，會(huì)引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定，于是就需要進(jìn)行行政改革，打破行政系統(tǒng)內(nèi)部的舊有平衡，以建立行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部社會(huì)發(fā)展過程以及這二者之間的平衡、穩(wěn)定關(guān)系。所以，追求新的平衡、穩(wěn)定就成為行政改革所必然追求的重要目標(biāo)和必須堅(jiān)持的原則了。行政系統(tǒng)和社會(huì)的穩(wěn)定是行政改革的前提，如果沒有這種前提，行政改革就無法順利進(jìn)行。行政改革中的穩(wěn)定決定于保持自身內(nèi)部與社會(huì)公共秩序的控制力，而要保持這種控制力，政府就要在行政改革中把握好穩(wěn)定性原則，即綜合考慮社會(huì)各方面的需求和各種因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的可承受程度統(tǒng)一起來，使改革積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地有序進(jìn)行。

（四）改革方略上的法治化原則

進(jìn)行改革在方略上堅(jiān)持法治化原則，是行政改革決定于社會(huì)發(fā)展要求必然的邏輯結(jié)論。按照歷史唯物主義的觀點(diǎn)，社會(huì)歷史是人民創(chuàng)造的和決定的，故一切權(quán)力歸人民所有。而人民集合體不可能人人直接運(yùn)用公共權(quán)力決定和管理社會(huì)公共事務(wù)，只能委托某些人組成政府，代表人民行使公共權(quán)力決定和管理公共事務(wù)。社會(huì)歷史是人民創(chuàng)造的，公共權(quán)力是人民所有的，政府是受人民委托而代行政權(quán)而處理公共事務(wù)的，那就必須依據(jù)人民的公共意志來處理公共事務(wù)。然而，人民的公共意志只有轉(zhuǎn)化為法律、制度，才能獲得明確性和可操作性，所以依據(jù)公共意志處理公共事務(wù)，必然通過法治表現(xiàn)出來。這就是所謂法治的邏輯。行政改革是特別重大的公共事務(wù)，所以必須依據(jù)體現(xiàn)人民公意的法律和制度規(guī)范來進(jìn)行行政改革。依法進(jìn)行行政改革，就是把行政改革所有事項(xiàng)，都納入體現(xiàn)人民公意的法律和制度規(guī)范中，嚴(yán)格按照法律和制度規(guī)范來進(jìn)行，這就是行政改革所要堅(jiān)持的法治原則。行政改革的法治原則不僅是關(guān)于如何改革依據(jù)的原則，同時(shí)也是關(guān)于如何保障行政改革順利進(jìn)行的原則，因?yàn)樾姓母镏械倪`法行為都要依法受到懲處和矯正。

三、行政改革的基本內(nèi)容

行政改革主要有六個(gè)方面的內(nèi)容，這就是行政觀念的更新、行政職能的轉(zhuǎn)變、行政權(quán)力的重配、行政組織機(jī)構(gòu)的改革、行政干部隊(duì)伍素質(zhì)的優(yōu)化和行政運(yùn)行機(jī)制的完善。

（一）更新行政觀念

當(dāng)即有的行政不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，阻滯社會(huì)發(fā)展的時(shí)候，就必須進(jìn)行行政改革，而進(jìn)行行政改革的先導(dǎo)，則是更新行政觀念。因?yàn)?，行政觀念是行政行為的精神動(dòng)力和內(nèi)在引擎，行政觀念往哪引，行政行為就朝那動(dòng)；舊有的行政觀念不改變，就會(huì)義無反顧地把行政往老路上引而成為行政改革與發(fā)展的思想障礙；只有更新了行政觀念，才會(huì)有新行政觀念指引下的新的行政發(fā)展。更新行政觀念的思維機(jī)理，概括起來，就是“立足現(xiàn)實(shí)，顧后瞻前”的思維機(jī)理。所謂“立足現(xiàn)實(shí)”是指從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，實(shí)事求是；“顧后”是指揚(yáng)棄過去，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，汲取精華，拋棄糟粕；“瞻前”則是指開拓創(chuàng)新，凝結(jié)合乎客觀邏輯的行政新思維。行政觀念的更新內(nèi)容，主要是強(qiáng)化政府服務(wù)人民、社會(huì)的觀念，依法行政的觀念，平等、民主的觀念，負(fù)責(zé)、誠信的觀念，透明、廉潔的觀念，求實(shí)、創(chuàng)新的觀念和高效行政等觀念。

（二）轉(zhuǎn)變行政職能

行政職能，是政府與社會(huì)、人民群眾聯(lián)系和溝通的橋梁，是二者得以良性互動(dòng)、彼此同性兼容的樞紐，因此，轉(zhuǎn)變行政職能，優(yōu)化行政職能體系就成為行政改革的關(guān)鍵和核心。政府決定于社會(huì)，因此政府行政職能的設(shè)定、轉(zhuǎn)變和職能體系的優(yōu)化的方向與內(nèi)容，必須視社會(huì)的性狀、變化和發(fā)展的客觀趨勢而定。當(dāng)代行政職能的轉(zhuǎn)變的主要方向有四個(gè)方面：其一，政府減少不該擔(dān)負(fù)的職能，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把大量社會(huì)性事務(wù)移交給第三部門，由非政府公共組織和城市社區(qū)去管理，集中履行核心職能。其二，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，提供服務(wù)和宏觀調(diào)控市場的規(guī)制，釋放市場能量，維護(hù)市場秩序，彌補(bǔ)市場失靈的弊病，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健有序地持續(xù)發(fā)展。其三，增強(qiáng)構(gòu)建和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義的職能，調(diào)節(jié)收入分配、全面協(xié)調(diào)發(fā)展，化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、保持社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展。其四，強(qiáng)化提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和改善民生的職能，以勞動(dòng)群眾為主體的人民群眾，是構(gòu)成社會(huì)的主體部分、穩(wěn)定社會(huì)的基本力量、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力，所以政府在向社會(huì)提供公共服務(wù)和改善民生的職能中，特別要強(qiáng)化為社會(huì)基本群體提供公共教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障等方面的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（三）重新配置行政權(quán)力

行政機(jī)構(gòu)中各個(gè)層級的部門，要履行其所承擔(dān)的行政職能，必須有相應(yīng)的行政職權(quán)或行政權(quán)力工具。所以，隨著行政職能的轉(zhuǎn)變，必須為各個(gè)層級的行政職能部門重新配置行政權(quán)力。配置行政權(quán)力的根本原則，是行政職能與權(quán)力彼此對稱、相互平衡的內(nèi)在統(tǒng)一的原則，也就是事權(quán)統(tǒng)一的原則。配置行政權(quán)力，使行政職能和權(quán)力達(dá)到對稱、平衡的致思邏輯是：其一，在規(guī)模與強(qiáng)度上，職能與權(quán)力應(yīng)同其廣大，有多少（多大）職能，享有多少（多大）權(quán)力。如果職能多權(quán)力少（?。?，勢必力所不及，導(dǎo)致職能束之高閣、難以有效實(shí)現(xiàn)；反之，權(quán)力多（大）職能少，則會(huì)造成權(quán)力過剩，容易濫用權(quán)力，導(dǎo)致權(quán)力腐敗。其二，在性質(zhì)上，同一部門的職能與權(quán)力應(yīng)有內(nèi)在的同質(zhì)性。承擔(dān)行政決策職能，享有行政決策權(quán)力；承擔(dān)行政執(zhí)行職能，享有行政執(zhí)行權(quán)力；承擔(dān)行政監(jiān)管職能，享有行政監(jiān)管權(quán)力。一個(gè)機(jī)構(gòu)享有的權(quán)利與其承擔(dān)的職能如果在性質(zhì)上相悖不一，它就會(huì)在履行職能的過程中陷入混亂。其三，在不同層級的行政機(jī)構(gòu)間，從中央到地方，不同層級的行政機(jī)構(gòu)，一方面，都要依據(jù)其職能分別享有相當(dāng)?shù)男姓?quán)力， 另一方面，又要在不同的層級間，形成順暢的領(lǐng)導(dǎo)、合作和服從的關(guān)系機(jī)制。這樣，在整個(gè)行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中，就能在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全面調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各層級行政組織的積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，就能順暢系統(tǒng)地全面實(shí)現(xiàn)政府行政職能，保持政府行政對于社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)性。

（四）調(diào)整行政結(jié)構(gòu)

政府的行政職能是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提和根據(jù)，行政機(jī)構(gòu)是行政職能存在的載體和實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，因此，行政職能與行政機(jī)構(gòu)具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。正在于此，轉(zhuǎn)變行政職能、優(yōu)化行政職能體系，就必須調(diào)整行政機(jī)構(gòu)、優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)體系，使二者真正達(dá)到“合二而一”、“二位一體”。 行政機(jī)構(gòu)的改革，要堅(jiān)持精簡的原則，但絕不是減得越多、留得越少就越好，而是達(dá)到行政機(jī)構(gòu)與行政職能內(nèi)在統(tǒng)一。達(dá)到這種統(tǒng)一，致思的理路是：其一，明晰職能，合理分工，行政機(jī)構(gòu)體系中的部門，同行政職能體系中的具體職能一一對應(yīng)，什么樣的部門履行什么樣的職能，使部門與它所承載的功能內(nèi)在地統(tǒng)一起來。只有這樣，才能防止不合理的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。其二，行政職能體系中的各種職能，是互不相同的，不可相互替代的，所以，同一行政部門，不能承擔(dān)不同的職能，同一職能不能由不同的部門來承擔(dān)。只有這樣，才能有效地防止部門職責(zé)交叉，避免降低行政效率。其三，行政職能體系是一個(gè)完整的有機(jī)體系，體系中的不同職能是彼此銜接的和互補(bǔ)的。按照機(jī)構(gòu)滿足職能要求的原理，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整優(yōu)化，就應(yīng)當(dāng)使各個(gè)部門之間有特定的銜接秩序和互補(bǔ)機(jī)制。只有這樣，才能保持政府職能的整體性和對外部社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)性。

（五）優(yōu)化行政干部素質(zhì)

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！?[3] 因?yàn)槁肪€確定之后，推行路線的關(guān)鍵是大量精干優(yōu)秀的干部。同樣，明確了新的職能、搭建了新的機(jī)構(gòu)，重配了權(quán)力之后，關(guān)鍵是要建設(shè)高素質(zhì)的行政干部隊(duì)伍，因?yàn)樾姓刹筷?duì)伍是行政機(jī)構(gòu)的組成者，行政權(quán)力的行使者、政府職能的履行者。行政干部隊(duì)伍建設(shè)的總體目標(biāo)是形成一支結(jié)構(gòu)合理、充滿活力、專業(yè)配套、精干高效的高素質(zhì)隊(duì)伍。其中高素質(zhì)是指這支隊(duì)伍具有敏銳的政治鑒別能力，高尚的職業(yè)操守，勤奮的敬業(yè)精神，務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)；具有尊重客觀規(guī)律的哲學(xué)思推，系統(tǒng)掌握公共行政管理的知識(shí)和相關(guān)政策法規(guī)，熟練掌握本行業(yè)專門技能，有極強(qiáng)的工作能力；一句話就是德才兼?zhèn)?。建設(shè)高素質(zhì)行政隊(duì)伍，是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，沒有捷徑可走。建設(shè)的路徑主要有三：一是干部自身的修養(yǎng)和實(shí)踐鍛煉，以自己自覺的努力自我提升；二是制定、實(shí)施并適時(shí)優(yōu)化公共部門人力資源開發(fā)和管理制度，以制度的功能提高干部隊(duì)伍；三是公共人力資源管理部門和專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育和培訓(xùn)，以教育和培訓(xùn)為干部隊(duì)伍適時(shí)充電，補(bǔ)充新觀念、新知識(shí)、新技能，聚集不斷適應(yīng)發(fā)展著的公共行政的正能量。

（六）完善行政運(yùn)行機(jī)制

恩格斯在《反杜林論》中為了說明質(zhì)與量的辯證關(guān)系，曾經(jīng)引用拿破侖在一則日記中描述的馬木留克騎兵與法國騎兵之間的戰(zhàn)斗情形：“兩個(gè)馬木留克騎兵絕對能打贏3個(gè)法國兵；100個(gè)法國兵與100個(gè)馬木留克兵勢均力敵；300個(gè)法國兵大都能戰(zhàn)勝300個(gè)馬木留克兵，而1000個(gè)法國兵總能打敗1500個(gè)馬木留克兵?！?[4] 這種情形表明，完善系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制尤為重要。在行政系統(tǒng)中，行政職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍等要素及其同社會(huì)的互動(dòng)方式，在運(yùn)行過程中結(jié)合的優(yōu)劣，體現(xiàn)著運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)劣。在其運(yùn)行過程中，要素有機(jī)結(jié)合起來，行政運(yùn)行機(jī)制優(yōu)，行政運(yùn)行功效優(yōu)，反之則功效差。正是因?yàn)樾姓\(yùn)行機(jī)制決定著行政功效，行政改革應(yīng)當(dāng)包括行政運(yùn)行機(jī)制的完善。行政系統(tǒng)要素及其同環(huán)境有機(jī)結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，是通過行政決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等具體的運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)出來的，所以，完善行政運(yùn)行體制，就要積極探索和優(yōu)化行政決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等機(jī)制。

四、行政改革的動(dòng)力

行政改革涉及權(quán)力與利益的分配，因此會(huì)有各種矛盾碰撞，生成重重阻力。但改革是不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)歷史潮流，因此行政改革的推動(dòng)力，一定會(huì)打垮各種阻力，推動(dòng)行政改革向深廣兩個(gè)層面發(fā)展。行政改革的動(dòng)力是一體多元的多股動(dòng)力凝聚而成的整體推動(dòng)力。

（一）改革思想的認(rèn)知力、解釋力和外化力

行政改革思想成為行政改革的動(dòng)力，是有其形成的必然邏輯的。人們知道，社會(huì)的新陳代謝、豐富和發(fā)展，都會(huì)對政府的職能會(huì)提出改革要求，但相對穩(wěn)定的政府通常不可能做出相應(yīng)的及時(shí)反應(yīng)，于是政府與社會(huì)的矛盾就顯現(xiàn)出來，引起思想界或理論界的關(guān)注和研究。研究者們基于不同的立場和視角，采用不同的觀察和研究方法，形成了不同的改革認(rèn)識(shí)，并加以整理而形成不同的改革理論和改革主張。這些不同的認(rèn)知經(jīng)過相互的碰撞、傳播、解釋和民眾的篩選，就會(huì)形成行政改革的主流思想，形成主張某種改革的主流輿論，尊重規(guī)律、順應(yīng)民意的政黨及其權(quán)力機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上做出行政改革的決定，制定改革的原則、政策和方案并付諸實(shí)施，于是行政改革思想的認(rèn)知力、解釋力就成為外化力而發(fā)揮推動(dòng)行政改革的作用了。

（二）人民群眾的推動(dòng)力

人民群眾是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，也是推動(dòng)行政改革的動(dòng)力。人民群眾推動(dòng)行政改革的機(jī)理主要是這樣表現(xiàn)出來的：其一，人民群眾基于自己生產(chǎn)、生活和發(fā)展的需要，形成要求政府增減某些職能，提供所需產(chǎn)品和服務(wù)的輿論呼聲，為形成行政改革理論的形成提供素材；為代表他們的政黨和權(quán)力機(jī)關(guān)作出行政改革的決策提供第一手信息，為行政改革政策與方案的出臺(tái)發(fā)揮推動(dòng)作用。其二，內(nèi)容科學(xué)，符合民意取向的行政改革政策與方案出臺(tái)后，人民群眾廣泛認(rèn)同、擁護(hù)，全力支持行政改革政策與方案的推行、實(shí)施，從而推動(dòng)行政改革深入發(fā)展。其三，人民群眾還會(huì)以社會(huì)輿論的方式，對反對行政改革或企圖把改革引向歧途的人和各種勢力形成壓力，為清除行政改革阻力掃清道路，從而為改革的順利進(jìn)行發(fā)揮積極的保證作用。

（三）執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力

在現(xiàn)代政治社會(huì)，國家是由執(zhí)政黨來組織的和領(lǐng)導(dǎo)的，政權(quán)由執(zhí)政黨執(zhí)掌，政治由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)，行政改革寓于政治改革的框架之中，因此也是由執(zhí)政黨來領(lǐng)導(dǎo)的。執(zhí)政黨代表處于社會(huì)主導(dǎo)地位的集團(tuán)和群體，其執(zhí)政地位通常是社會(huì)選擇的結(jié)果，因此其領(lǐng)導(dǎo)行為只要合民意，就具有現(xiàn)實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)力。執(zhí)政黨對行政改革的領(lǐng)導(dǎo)力主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是基于社會(huì)和民意的要求，影響權(quán)力機(jī)關(guān)制定和出臺(tái)行政改革的政策；二是從思想上和組織上領(lǐng)導(dǎo)政府實(shí)施行政改革政策，完成行政改革任務(wù)；三是引導(dǎo)它所有代表的社會(huì)力量支持行政改革，努力為改革創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍和社會(huì)環(huán)境。

（四）行政公務(wù)人員隊(duì)伍的執(zhí)行力

行政公務(wù)人員既是政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)成者，也是政府職能的踐履者；既是行政改革的對象，也是行政改革的執(zhí)行者。行政公務(wù)人員隊(duì)伍的人員也有自利性，他們在行政改革之中，有人素質(zhì)高、不能自律，會(huì)因?yàn)閸徫慌c權(quán)力的調(diào)整、滿足自身利益的要求而不贊成改革，甚至反對改革而成為改革的阻力；但這只是少數(shù)人，他們不僅阻擋不了改革，還會(huì)被改革所淘汰而收到凈化隊(duì)伍的效果。被錄用為行政公務(wù)人員的人們，絕大多數(shù)人是德才兼?zhèn)洹⒛軌蜃月傻母咚刭|(zhì)人才，因此，他們不僅能夠在改革中服從原有職位、從事的工作和權(quán)力上的調(diào)整變動(dòng)，而且會(huì)在新的部門和崗位上恪盡職守，愛崗敬業(yè)，發(fā)揮出改革所預(yù)期的作用，從而把行政干部隊(duì)伍的行政改革執(zhí)行力落到實(shí)處。

行政改革動(dòng)力體系中的這四種力量，不是孤立作用、各行其是，而是有機(jī)聯(lián)結(jié)、彼此互補(bǔ)，正是這種有機(jī)的聯(lián)結(jié)互補(bǔ)機(jī)制，使四種力量統(tǒng)合為一，從而有力地推動(dòng)著行政改革前進(jìn)，并達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張康之，李傳軍.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007：354.

[3]毛澤東選集：第二卷[M].北京：人民出版社，1991：515.

[4]馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1971：141.

[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]