楊智

摘 要： 農村居民最低生活保障制度的實施對于西部貧困地區(qū)具有特殊重大意義，但也面臨諸多亟待解決的現(xiàn)實問題。這些問題既是農村低保制度體系自身不完善的表現(xiàn)，也是該地區(qū)農村社會文化生態(tài)和治理環(huán)境不足的集中反映。推進該地區(qū)農村低保事業(yè)的健康發(fā)展需要立足于農村低保制度的宗旨，進一步完善低保制度體系和加強經濟文化建設，提升貧困群眾的自我發(fā)展能力，逐步實現(xiàn)脫貧致富。

關鍵詞： 西部； 貧困； 農村； 最低生活保障制度； 甘肅省

中圖分類號： C913.7 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0107-04

農村居民最低生活保障制度，是國家和社會對于合法收入不能維持基本生活需要的農村貧困人口實施的社會救濟制度。它是一種“兜底性”的制度設計，旨在解決農村最貧困人口的最基本生活問題。它對于維護社會穩(wěn)定、改善貧困人口的生活狀況、縮小收入差距、促進貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展等具有重大作用，是農村社會保障制度的三大基石之一，是社會重要的“穩(wěn)定器”和“安全閥”，也是社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。這一制度在20世紀90年代開始試點，2007年在全國范圍內實施。對于廣大西部貧困地區(qū)而言，這一制度不僅具有廣泛的社會保障作用，而且具有扶貧開發(fā)的功能，因而具有特別重要的意義，引起農村群眾的廣泛重視。國內有學者分析財政支農對于農民收入的關系后也認為，不同的財政支農項目對農民收入的影響具有顯著差別。財政支農構成中， 農村救濟費支出對農民增收的影響最大。[1] 由于我國的貧困地區(qū)主要集中在西部地區(qū)，根據《中國農村貧困監(jiān)測報告2011》的數(shù)據：“分東中西部地區(qū)來看，2000年至2010年西部地區(qū)貧困發(fā)生率明顯高于中部和東部，農村貧困人口的三分之二仍集中在西部地區(qū)?！?[2] 因而，低保制度實施的主要場域和難點也在西部貧困地區(qū)農村。

農村居民最低生活保障制度的實施有效地緩解了西部地區(qū)農村的貧困，改善了貧困人口的生活狀況。但其實施中也面臨諸多具體矛盾和問題，成為當前引起西部農村社會矛盾的重要發(fā)源地和社會各界關注的熱點。為深入了解西部貧困地區(qū)農村該制度實施中的問題及原因，筆者于2013年1-2月間，對甘肅省臨夏回族自治州K縣X村部分低保戶及若干非低保戶進行了走訪調研。

一、樣本區(qū)農村低保實施的基本狀況

臨夏回族自治州K縣在西部貧困地區(qū)具有一定的代表性。該縣位于黃土高原向青藏高原的過渡地帶，平均海拔約2000米，自然條件相對惡劣。多民族集聚，多宗教交匯，有回、漢、東鄉(xiāng)等九個民族，其中少數(shù)民族約占56%，漢族約占44%，伊斯蘭教、佛教、道教等宗教并存。經濟社會發(fā)展相對落后，農業(yè)是主要產業(yè)，農業(yè)人口約占總人口的94%。2012年全縣農民人均純收入3184 元，約為甘肅省農民人均純收入（4506.66元）的77.3%和全國農民人均純收入（7917元）的40.2%，被列為國家扶貧工作重點縣，納入六盤山集中連片特困地區(qū)，2007年K縣開始實施農村低保制度。

根據《甘肅省農村居民最低生活保障管理辦法》規(guī)定，農村居民最低生活保障對象原則上分為四類：一類，主要成員重度殘疾、缺乏勞動力，基本沒有收入來源的家庭；家庭主要成員常年患病，經濟負擔沉重，嚴重收不抵支的家庭；因意外事故或家庭變故造成無法維持基本生活的單親家庭。二類，家庭生活比較困難，且需要政策扶持的計生兩戶和供養(yǎng)大學生的家庭。三類，雖有勞動力，但因家庭成員殘疾或多病，導致維持基本生活困難較大的家庭。四類，其他難以維持基本生活的困難家庭。農村居民最低生活保障標準，由市州或縣級人民政府根據維持當?shù)剞r村居民基本生活所必需的衣、食、住、用、行等費用確定，并報上一級政府備案后公布執(zhí)行。農村居民最低生活保障標準要根據當?shù)亟洕l(fā)展及生活必需品價格變化適時進行調整。2011年全省農村低保平均保障標準1096元/年，平均補助水平為每人77元/月；2012年全省農村低保平均保障標準為1488元/年，平均補助水平將達到每人89元/月。K縣根據有關規(guī)定，將低保分為四種類型。2012年該縣一類標準每人每月補助124元，二類標準每人每月補助82元，三類標準每人每月補助65元，四類標準每人每月補助47元。低保戶每6個月憑一折統(tǒng)從農村信用社親自領取現(xiàn)金，他們所領到的救助金主要用來維持基本生活，其次用于醫(yī)療和子女教育。

二、西部貧困地區(qū)農村低保工作中存在的突出問題及原因分析

西部貧困地區(qū)農村低保起步較晚，制度體系尚不完善，實施中產生諸多矛盾，主要有以下幾個方面的問題。

（一）政策信息不對稱，農民群眾認識不準確

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會公布了低保政策的條例，但由于西部農村農民受教育程度低，文化素質普遍較低，不能準確理解低保救助目標、救助條件以及申領程序等。在調查中，當被問及是否了解低保政策時，大部分調查對象表示說不清楚。有的村民表示剛聽到村干部宣傳低保政策時，以為只是空話，當看見有村民領到低保金時，才相信其真實性，后悔沒有申請。但對于什么樣的條件可以申請、評審的標準是什么、具體的程序是怎樣的、各鄉(xiāng)各村有多少名額，村民并不清楚。沒有被批準的申請人總抱有不平的心態(tài)。不少農村群眾對低保的性質理解存在嚴重偏差，認為是“生活補助”或者其他應得的收入。不問自己的家庭經濟情況是否符合條件，沒有納入低保的農民一般把原因歸結為基層干部的腐敗或自己沒背景沒關系。得到較低檔次救助的低保戶不僅認為低保是自己應得的，反而感覺得到的少了。有的得到低保救助貧困村民的則以低保為榮，認為自己有本事，拿“國家的錢”了，即便自己家庭條件改善了也不愿退保。更多村民希望獲得低保戶身份，因為這個身份可能有越來越高的“含金量”和便利條件。但畢竟能納入低保的是少數(shù)，由此引起農村居民心理失衡，不少農民千方百計爭取低保，甚至到村委、鄉(xiāng)政府去鬧事。

（二）農村低保覆蓋面窄、標準低

由于經費短缺，而西部貧困地區(qū)農村需要救濟的人多，相當部分貧困家庭即便真貧困也得不到救助。據政府資料統(tǒng)計顯示，2012年臨夏州貧困人口規(guī)模為90.02萬人，貧困面達42.5%，然而農村納入低保的只有45.99萬人，覆蓋面僅為26.6%?？梢娪邢喈斠徊糠重毨丝谖幢患{入低保，而實際納入低保的大多數(shù)是計劃生育戶和以前的特困戶，一般的相對貧困戶難以被納入。另外，救助標準最高的只有每人每月124元，最低只有每人每月47元，對于貧困程度較深的農村居民，只能是杯水車薪。據民政部公布的2014年的最新數(shù)據，K縣5月份農村最低生活保障支出水平為103.67元，低于全國平均水平113.97元。[3]

（三）低保對象認定難以精確

雖然K縣制定了《農村居民最低生活保障暫行辦法》，但政策與農村實際存在較大差距。一是對貧困家庭收入核算難以準確。農戶收獲的農產品不僅難以準確計算數(shù)量，而且難以科學計算其價值，自家消費掉的自產農產品更是無法統(tǒng)計和核算；農民務工或臨時性收入也難以統(tǒng)計。因而評審低保戶缺乏客觀依據，只能依據主觀感受。二是農“戶”的界定缺乏科學依據。低保認定以“戶”為單位，而“戶”在農村難以精確認定的概念，可分可合，可大可小，目前還缺乏相應的法律規(guī)范。有的一家?guī)状酥g分開居??；有的老人在不同時間與不同子女生活在一起；有的老人、殘疾人等雖有贍撫養(yǎng)人，但并不居住在一起，時分時合；遷徙、收養(yǎng)、去世、生育、娶嫁、離婚等都引起家庭狀況的巨大變化。三是貧困認定難。什么是貧困？怎樣認定貧困？這本身是一個復雜而又多變的問題，至今沒有一個完全準確的標準。目前對貧困的認定主要從收入來確定，但貧困不僅與收入相關，還直接與家庭支出相關，可目前農村還沒有關于農戶收入和支出的統(tǒng)計制度和組織。有的家庭收入低可看上去不貧困，有的看上去貧困實際卻不貧困；有的家庭因突發(fā)疾病、子女升學、贍養(yǎng)老人、遭遇災害或意外事故等突然陷入貧困；有的農戶雖然確實貧困，但其貧困是懶惰或其他不良習氣如酗酒、賭博、抽大煙等造成的。目前，絕對貧困已基本消除，相對貧困凸顯，而相對貧困戶與非貧困之間界限模糊。在西部貧困地區(qū)農村，相對貧困戶所占比例較大，這部分家庭介于貧困與非貧困之間，納不納入低保都有理由，他們往往成為評議的難點，也是產生不滿情緒的主要群體。

（四）動態(tài)化管理滯后

貧困是動態(tài)變化的社會現(xiàn)象，因而低保名單也應該隨著低保戶家庭經濟情況的變化而及時調整。事實上，低保名單及時變動十分困難，特別是退出機制難以落實。調研發(fā)現(xiàn)，大部分低保家庭不愿主動退出低保。有的被救助者去世了，其家人仍然在領其救助金；有的老人去世了，嬰兒出生了，卻以嬰兒頂替老人的名額；有的女兒出嫁了戶口沒轉走，家人仍然在領其救助金；還有的已經被救助了多年，家庭經濟狀況明顯好轉，卻不愿退出等等，諸如此類，不一而足。調研還發(fā)現(xiàn)，在目前的低保對象中，實際上有勞動能力的約占50%左右，部分低保戶養(yǎng)成了“低保依賴”，不愿放棄福利待遇，寧可不勞動或少勞動。另外，村委會處于國家權力體系的最底層，缺乏足夠的權力和力量對抗各種非正式組織力量甚至農村強勢家庭，為保護自己個人利益，明哲保身，不敢輕易觸動既定利益格局，即便明知不合理也裝作看不見。

（五）引致新的道德風險

改革開放以來，家庭聯(lián)產承包責任制下形成了農民“多勞多得、少勞少得、有勞動能力不勞不得”的分配價值觀念，而低保制度的實施使得這種觀念受到挑戰(zhàn)，因為低保的獲取不需付出勞動或代價。這導致很多村民競相爭奪低保名額，有的村民甚至與村干部發(fā)生肢體沖突，有的不惜拉關系走后門，有的則找借口強奪硬要。部分贍撫養(yǎng)義務人借口低保而推脫贍撫養(yǎng)義務，或者與需要贍養(yǎng)撫養(yǎng)的老人、殘疾人分戶或分住；而有的子女甚至侵占老人的低保金；有的抱貧守困，不愿積極勞動，擔心丟了低保，此類不道德現(xiàn)象嚴重損害了鄉(xiāng)村的社會風氣和公平正義。

（六）行政化色彩濃厚

低保本是維護貧困人口最基本生活水平的救濟措施，但在實踐中往往屈從于地方社會管理的需要，轉化為管理農村社會的行政手段。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力的弱化和農村村民自治，農村的基層組織實際上失去了對農村社會剛性的組織動員能力，村干部往往要依靠個人的威望或關系動員農民。袁松（2009）認為：“取消農業(yè)稅， 實行村賬鄉(xiāng)管/ 村賬鎮(zhèn)審之后， 大部分的中西部村莊掌握的治理資源都很有限，村集體能夠拿來掌握村組干部， 支配村民行動的自主資源幾近于零……實際上， 在中國鄉(xiāng)村公共權力的支持系統(tǒng)是私人化的， 是公共權力行使者——基層干部與他們的支持者之間的一種關系網絡?！盵4]低保的實施則為基層干部提供了駕馭農村社會和推進工作的有效手段。低保往往與計劃生育、拆遷征地、綜治維穩(wěn)等核心工作捆綁在一起。部分計生戶特別是獨生子女戶、二女戶，公共設施建設占用其承包地或房屋的征地拆遷戶、需要特殊照顧或安撫的“釘子戶”、“上訪專業(yè)戶”等往往被給予低保，而這部分農戶可能并不符合低保條件。調研中發(fā)現(xiàn)，很多低保戶是獨生子女戶、二女計生戶、結扎戶、拆遷征地戶等。同時，低保戶也成為基層干部可動員的社會力量，村里不少公益勞動（如掃馬路）往往安排給了低保戶。低保行政化反映了農村社會治理中的艱難窘境和低保制度自身的不足。

（七）相關法制體系不健全

農村低保的具體實施主要依據是縣級政府的《農村居民最低生活保障暫行辦法》，而這個辦法的制定是依據國務院、省、市政府的行政法規(guī)或部門規(guī)章，不僅法律階位較低，而且缺乏相關的配套制度，尚未形成嚴密的制度體系，執(zhí)行力相對較弱。另外，各地區(qū)之間不一致，跨行政區(qū)域的協(xié)調難以實現(xiàn)。

三、完善西部貧困地區(qū)農村低保制度的對策

完善西部貧困地區(qū)農村低保制度，應立足于低保制度的宗旨，回歸其本真，落實其“兜底”的保障功能，并推進貧困地區(qū)農村內生性發(fā)展能力的提升。

（一）加強農村精神文明建設，奠定低保健康發(fā)展的文化土壤

文化是制度的根基，西部農村低保制度實施中的尖銳問題與農村精神文明發(fā)展滯后有著密切的內在聯(lián)系。經濟貧困地區(qū)一般也是文化教育落后地區(qū)，群眾接受新事物、新觀念相對較慢。低保制度作為一個新事物，不少農村居民對其認識還不清楚、準確，特別是部分群眾以樸素的“實惠”觀念來衡量低保，并把救助金視作國家補助，以獲得低保為榮。部分人對低保的依賴情節(jié)也反映出農村居民的文化素質低下。因而，搞好低保工作必須從“治愚”、“扶志”入手，提高農村居民的文化素質，特別是要提高其社會主義道德素質和法律素質，為低保的順利推進打好思想文化基礎。

同時，相關部門和農村基層組織要加強低保政策的宣傳、解釋工作，以生動直觀、喜聞樂見的形式讓農村群眾了解低保實施的性質、目的、范圍、標準、程序等，讓低保的具體內容家喻戶曉。對來訪者要耐心細致地解釋，讓他們懂得低保不是政府發(fā)放的生活費，享受低保不是榮譽，低保更不助懶、扶懶，鼓勵低保戶通過勤勞早日脫貧致富。

（二）提高西部貧困地區(qū)農村的社會管理水平，夯實低保制度的政治基礎

堅強高效的基層黨政組織是落實好低保制度至關重要的政治保障。我國農村基層組織處于國家權力體系的底端，其人力、物力、財力最為薄弱，這與其承擔的繁多的社會事務和繁重的發(fā)展任務相悖。西部貧困地區(qū)農村基層組織更為薄弱，黨員干部人數(shù)少、素質相對較低、經費嚴重不足、工作條件艱苦、體制機制不活、權力范圍狹小等嚴重制約了基層組織職能的發(fā)揮，甚至部分農村基層組織陷于癱瘓。西部貧困地區(qū)農村低保遇到的問題實際是農村社會治理環(huán)境和水平的真實寫照。而要加強該地區(qū)農村基層組織建設，客觀上需要改革目前的權力和資源配備體制機制，下移執(zhí)政資源，優(yōu)化資源配置，充實基層。另外，做好低保工作客觀需要建立完善的農村居民財產調查統(tǒng)計制度體系，為科學地識別低保對象提供客觀依據。目前的群眾評議機制雖有其可取之處，但帶有主觀盲目性和利益博弈的特性，極易滋生社會矛盾，導致低保制度的實施背離其宗旨。

（三）增強低保運行體制機制的可操作性，提高群眾的參與水平和能力

目前，農村低保制度體系與西部貧困地區(qū)農村實際工作需要的契合度還遠遠不夠，不利于農民理解、參與、監(jiān)督，特別是農村低保運行機制中存在較大的隨意性和行政化色彩。推進低保健康發(fā)展客觀上需要簡化和完善其制度體系運行，方便群眾理解和參與，強化責任監(jiān)督，特別是要改革目前自上而下層層分解名額的管理辦法，逐步形成自下而上依法申報的體制，實現(xiàn)應保盡保。要進一步細化保障方式，不能簡單地按照收入水平分檔施保，而應根據產生貧困的原因，分門別類并附一定條件和期限地施保，從而避免“助懶”或僵化。同時，要構建不同行政區(qū)域間的低保協(xié)調轉接機制，以適應市場經濟人口流動的現(xiàn)實需要。另外，低保工作涉及農村群眾切身利益，極易引起農村群眾的猜疑和不滿，因而提高工作透明度和群眾參與度是做好低保工作的必然選擇。這不僅要求進一步完善低保的評議、審核、公示、監(jiān)督等機制，而且要為農民群眾有序參與低保提供必要的制度保障和組織保障，防止權利濫用。

（四）增加財政投入，拓寬保障范圍，提高保障標準

目前，西部貧困地區(qū)農村地方政府只是按照財力的多少來確定低保名額和保障標準，而不是按實際的貧困人口數(shù)來確定名額，應保難保不可避免。另外，目前西部貧困地區(qū)農村的保障水平幾乎達不到最基本生活水平的消費需要，客觀上需要進一步提高標準。增加財政投入是擴面提標的基本途徑，而西部貧困地區(qū)地方財政的投入能力嚴重不足。有關資料顯示，2013年臨夏回族自治州財政自給率僅為7.67%，最低的東鄉(xiāng)縣僅為2.41%。因而，只有增加中央財政轉移支付力度和加大東、中部地區(qū)的支持力度，才能滿足西部農村低保發(fā)展的實際需要。

（五）增強西部貧困地區(qū)農村的自我發(fā)展能力，推進扶貧開發(fā)

低保是消極的扶貧，扶貧是積極的低保。只有通過扶貧開發(fā)，積極增進貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，促使貧困人口脫貧致富，才能從根本上解決貧困地區(qū)的低保問題?！吨袊簇毨Оl(fā)展報告（2012）》認為：“貧困無法簡單理解為物質資料方面的匱乏，表面上看，貧困是經濟因素的結果，但貧困群體的自我發(fā)展能力建設和外部支持體系建設的約束，才是貧困問題的根本原因?！?[5] 在落實最低生活保障制度同時，政府和社會應鼓勵和幫助低保對象增進自我發(fā)展能力，特別是努力提高勞動技能和幫助其就業(yè)，實現(xiàn)其持久脫貧，逐步擺脫對國家扶貧救助政策的依賴。

參考文獻：

[1]何先平，陳碩.中國財政支農政策對農民收入影響的實證研究

[J].統(tǒng)計與決策，2009，（1）.

[2]國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室.中國農村貧困監(jiān)測報告（2011）

[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2012.

[3]2014年5月份全國縣以上農村低保情況[EB/OL].中華人民共

和國民政部，（2014-06-19）[2014-09-25].http：//files2.mca.gov.

cn/cws/201406/20140619112729623.htm.

[4]袁松.基層組織的信息壟斷與低保制度在村莊場域的實踐[J].

天津行政學院學報，2009， （3）：50-55.

[5]向德平，黃承偉.中國反貧困發(fā)展報告（2012） [M].武漢：華中

科技大學出版社，2013：26.

[責任編輯、校對：葉慧娟]