夏群佩 洪海波

摘要：浙江省提出的“三改一拆”行動(dòng)是全國(guó)各地推進(jìn)城市化進(jìn)程的一個(gè)縮影。由于在地方政治生態(tài)中的權(quán)力和獨(dú)立性受到多種體制性擠壓，法院在“三改一拆”行動(dòng)中處于左右為難的境地。本文通過對(duì)司法在“三改一拆”中的現(xiàn)狀描述及對(duì)具體案例的分析，梳理出當(dāng)前人民法院在處理“三改一拆”案件中所面臨的一些共性問題，分析能動(dòng)司法理念在“三改一拆”中的處境，并圍繞公正與效率，對(duì)相關(guān)制度開展評(píng)述，在此基礎(chǔ)上提出能動(dòng)司法理念下法院應(yīng)對(duì)“三改一拆”行動(dòng)的具體路徑。

關(guān)鍵詞：公正與效率；三改一拆；司法有限原則；能動(dòng)司法

中圖分類號(hào)：D925

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2014）04-0092-06

近年來，隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，全國(guó)各地都在積極開展舊城區(qū)舊廠區(qū)等改建、改造及違章建筑的拆除。浙江省于2013年提出的“三改一拆”行動(dòng)是全國(guó)各地推進(jìn)城市化進(jìn)程的一個(gè)縮影，自這項(xiàng)工作啟動(dòng)以來，全省法院積極響應(yīng)省委省政府的目標(biāo)和要求，充分發(fā)揮職能作用，支持政府依法開展此項(xiàng)工作。如何在遵守司法有限原則的前提下，充分發(fā)揮司法能動(dòng)性，為“三改一拆”行動(dòng)提供司法保障和支持，是目前法院工作面臨的重要課題。

一、問題透視：司法在“三改一拆”中的境遇

（一）“三改一拆”中面臨的法律問題

“三改一拆”行動(dòng)是浙江省乃至地方各縣市區(qū)的重點(diǎn)工作，其目的是通過三年努力，使得舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)和城中村改造全面推進(jìn)，違法建筑拆除大見成效，違法建筑行為得到全面遏制。從“三改一拆”行動(dòng)涉及的具體內(nèi)容來看，涉及土地權(quán)屬、物權(quán)確認(rèn)、拆遷安置、征收補(bǔ)償、強(qiáng)制拆除等多方面的法律問題，牽涉政府、集體、企業(yè)、村（居）民等多個(gè)主體間的法律關(guān)系。涉及的各項(xiàng)法律也比較多，總體來看，主要受《物權(quán)法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政訴訟法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等規(guī)制。隨著該行動(dòng)的深入開展，各種法律問題將不可避免地呈現(xiàn)在人民法院面前。從法院的審判經(jīng)驗(yàn)和審判規(guī)律來看，最難處理和最集中的將會(huì)出現(xiàn)在征收補(bǔ)償和強(qiáng)制拆除的執(zhí)行領(lǐng)域。

（二）司法規(guī)范的演進(jìn)

針對(duì)上述“三改一拆”可能集中出現(xiàn)的法律問題，現(xiàn)有的法律規(guī)范初步提供了規(guī)制的路徑。

1.2011年1月21日國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征收條例》），確立了“司法強(qiáng)拆”單軌制。最高人民法院面對(duì)“司法強(qiáng)拆”出臺(tái)后下級(jí)法院面臨的現(xiàn)實(shí)壓力，結(jié)合地方法院探索的“法院審查、政府組織實(shí)施、法院監(jiān)督”模式，向全國(guó)人大常委會(huì)提出修改建議，同年6月30日，全國(guó)人大常委會(huì)通過的《行政強(qiáng)制法》最終刪去了上述規(guī)定，維持了傳統(tǒng)的“申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行”與“行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行”的雙軌制，從而為法院探索改革執(zhí)行方式留下了空間。[1]2012年4月9日，最高人民法院頒布《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《征收?qǐng)?zhí)行司法解釋》），在第九條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行?！备鶕?jù)該規(guī)定，人民法院基本上不再直接參與該類案件的強(qiáng)制執(zhí)行。

2.最高人民法院發(fā)布《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（簡(jiǎn)稱《批復(fù)》），于2013年4月3日起施行。該《批復(fù)》指出，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。該規(guī)定是對(duì)法律有關(guān)強(qiáng)制拆除權(quán)力配置規(guī)定的確認(rèn)和落實(shí)。

2012年起施行的《行政強(qiáng)制法》，總體上體現(xiàn)出將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸還行政機(jī)關(guān)的趨勢(shì)?！杜鷱?fù)》確認(rèn)了法律關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸還行政機(jī)關(guān)的立法宗旨和制度理念，有助于消解一些地方圍繞如何確定拆違主體而出現(xiàn)的分歧。該司法解釋明晰了行政與司法的邊界，為被執(zhí)行人等提供了清晰的行政和司法救濟(jì)渠道。若被執(zhí)行人對(duì)政府強(qiáng)拆決定有異議可申請(qǐng)行政復(fù)議，也可向法院提起行政訴訟，起訴縣級(jí)以上人民政府等，避免了因法院裁決政府非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)，而使得相關(guān)立案困難等情況，使法院更加具有公正性，有助于司法程序?qū)Σ缓戏ǖ男姓袨榈挠行ПO(jiān)督和矯枉。

（三）司法克制與能動(dòng)司法的衡平

“三改一拆”工作不僅涉及到諸多法律問題，而且還涉及被征收人、被拆除人的重大利益，該類事件的處置得當(dāng)與否，將直接導(dǎo)致社會(huì)維穩(wěn)問題，也容易導(dǎo)致非法上訪及群體性事件等惡性事件。最高法院為了該類案件能得到公正、妥善的處理，避免法院既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的被動(dòng)局面，根據(jù)地方法院實(shí)務(wù)調(diào)研的結(jié)果，在審查機(jī)制、審查標(biāo)準(zhǔn)、具體執(zhí)行方式等方面積極尋找應(yīng)對(duì)舉措并相繼出臺(tái)如上司法解釋，以規(guī)范和統(tǒng)一人民法院在該類案件中的司法行為。

“三改一拆”所面臨的法律問題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律及最高院的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，但由于“三改一拆”行動(dòng)時(shí)間短、涉及面廣、任務(wù)繁重，且該行動(dòng)是推動(dòng)浙江社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的全局性工程，需要人民法院的積極配合和支持。因此，盡管根據(jù)最高院的司法解釋，法院盡量退出直接強(qiáng)制執(zhí)行，但司法服務(wù)大局的政治要求讓法院在“三改一拆”行動(dòng)中又不得不踐行能動(dòng)司法的理念。本文就探討在現(xiàn)有司法解釋規(guī)范內(nèi)，如何通過能動(dòng)司法，為“三改一拆”行動(dòng)提供司法保障和支持。

二、節(jié)制恪守：能動(dòng)司法在“三改一拆”中的經(jīng)緯和邊界

（一）能動(dòng)司法的經(jīng)緯——權(quán)力分工和司法獨(dú)立

司法能動(dòng)[2]首先是從美國(guó)興起的一場(chǎng)司法運(yùn)動(dòng)。美國(guó)歷史上關(guān)于究竟是要司法克制還是要司法能動(dòng)的爭(zhēng)論非常激烈，由此產(chǎn)生了法條主義和司法能動(dòng)主義。法條主義強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守既有判例，法官不具有能動(dòng)性；但在違憲政審查中，美國(guó)法院通過司法能動(dòng)的方式推動(dòng)整個(gè)國(guó)家的法制進(jìn)步。西方國(guó)家興起司法能動(dòng)有兩個(gè)背景條件，第一個(gè)條件是必須嚴(yán)守“權(quán)力分立”，司法能動(dòng)就是司法權(quán)要逃離司法權(quán)范圍，向立法權(quán)和行政權(quán)滲透，制約急劇擴(kuò)張的立法權(quán)和行政權(quán)；第二個(gè)條件是司法必須獨(dú)立，沒有真正的司法獨(dú)立，就不可能有真正的司法能動(dòng)。中國(guó)盡管有權(quán)力分工，但不實(shí)行權(quán)力分立，從這個(gè)角度來說，司法權(quán)如何超越法律規(guī)定的界限制約行政權(quán)和立法權(quán)，司法自己不能單獨(dú)說了算，必須由人大授權(quán)。如果沒有授權(quán)，“司法能動(dòng)”就可能變成“司法亂動(dòng)”。因此，權(quán)力分工和司法獨(dú)立猶如按在能動(dòng)司法身上的經(jīng)緯線，使其在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中保持克制，恪守不越界。

在當(dāng)代中國(guó)，能動(dòng)司法的內(nèi)涵與西方國(guó)家司法能動(dòng)主義的內(nèi)涵是大相徑庭的。但司法能動(dòng)主義的理念“法院作為政治機(jī)關(guān)以增進(jìn)社會(huì)正義和民眾福祉實(shí)現(xiàn)為最終目的” [3]對(duì)我國(guó)能動(dòng)司法有一定的借鑒意義。當(dāng)代中國(guó)能動(dòng)司法的內(nèi)涵主要包括三個(gè)方面：即圍繞服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保障人民合法權(quán)益的要求，運(yùn)用政策考量、利益衡平、柔性司法等司法方式履行司法審判職能的服務(wù)型司法；分析研判形勢(shì)，回應(yīng)社會(huì)需求，參與社會(huì)治理的主動(dòng)型司法；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，未雨綢繆，超前謀劃，提前應(yīng)對(duì)，把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)的高效型司法。[4]

（二）能動(dòng)司法在“三改一拆”中的邊界——公平正義

司法不是萬能的，司法有其特有的規(guī)律，其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的手段和效果有著固有的局限性。人民法院在支持“三改一拆”行動(dòng)中必須堅(jiān)持能動(dòng)司法，但是也要注意把握合理的邊界，只有確立合理的邊界才能正確發(fā)揮能動(dòng)司法的作用，最大地實(shí)現(xiàn)“為大局服務(wù)、為人民司法”目標(biāo)。正如最高人民法院副院長(zhǎng)沈德詠所言，“我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，能動(dòng)不是盲動(dòng)，司法能動(dòng)不能悠意妄為，司法權(quán)不能無限膨脹。司法能動(dòng)應(yīng)該有其堅(jiān)守的邊界和分際。”[5]司法是公平正義的最后一道防線，司法之功能不僅在于通過個(gè)案判決矯正社會(huì)正義，還在于通過司法公正守護(hù)正義之源泉， [6]公平正義是司法的基本原則和價(jià)值追求，是能動(dòng)司法應(yīng)當(dāng)遵守的根本原則和邊界?！叭囊徊稹毙袆?dòng)涉及群眾重大利益，法院在支持該行動(dòng)時(shí)，更應(yīng)堅(jiān)持公平正義。因此，“三改一拆”中的能動(dòng)司法必須在權(quán)力分工和司法獨(dú)立所編織的經(jīng)緯內(nèi)展開，其目的在于嚴(yán)守司法的邊界——公平正義，因?yàn)椋坏╇x開權(quán)力的監(jiān)督、制約以及司法獨(dú)立，公平正義只會(huì)淪為空談。

三、現(xiàn)狀審視：能動(dòng)司法理念在“三改一拆”中的處境及出路

（一）案例

案例一：2013年4月2日上午，在未向當(dāng)事人告知的情況下，W市市長(zhǎng)率由公、檢、法、司及國(guó)土、執(zhí)法局等單位領(lǐng)導(dǎo)組成的“三改一拆”領(lǐng)導(dǎo)小組成員親臨強(qiáng)拆現(xiàn)場(chǎng)，組織指揮數(shù)百民工及數(shù)臺(tái)挖掘機(jī)將Z鎮(zhèn)的一間違章房屋強(qiáng)行推倒拆毀，屋內(nèi)物品來不及騰出也被掩埋毀損。為此，原告起訴要求確認(rèn)被告行為違法，并要求被告賠償損失。法院收到起訴狀后未及時(shí)立案，而是向市委市政府匯報(bào)，并做當(dāng)事人撤訴工作，后因當(dāng)事人堅(jiān)決不同意協(xié)調(diào)，只得立案。

案例二：2013年1月23日， W國(guó)土資源局對(duì)林某作出處罰，責(zé)令其退還非法占用的土地21.7平方米，并要求其拆除非法占用土地上的二層房屋及設(shè)施。3月23日，W國(guó)土資源局向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，未等法院裁定作出，4月2日D鎮(zhèn)已經(jīng)開始拆除該違章建筑。

（二）問題

從上述案例可以看出，人民法院與其他政府部門的關(guān)系處理并不順暢，能動(dòng)司法的理念在案件的處理過程中也并沒有得到很好的貫徹，這反映了當(dāng)前人民法院在處理“三改一拆”案件中所面臨的一些共性問題。

一是身份混淆。在“三改一拆”過程中，縣（市區(qū)）政府把法院確定為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，把領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)科室負(fù)責(zé)人確定為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，法院實(shí)際上充當(dāng)了“三改一拆”行動(dòng)主體之一。

二是職權(quán)混淆，有違司法獨(dú)立。法院直接參與“三改一拆”工作，配合縣（市區(qū)）政府實(shí)施了具體的拆除工作，超越了法院的職權(quán)。與此同時(shí)，地方政府要求法院直接參與到“三改一拆”行動(dòng)中，法院既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，違背司法獨(dú)立原則，進(jìn)而影響司法公信力。

三是未審先定性。法院在“三改一拆”過程中，遇到了當(dāng)事人的阻撓， 在未受理起訴的情況下，首先參與縣（市區(qū)）政府對(duì)該事件的商量，并參與對(duì)當(dāng)事人的調(diào)解工作，往往未經(jīng)審判就對(duì)事件先定性。

（三）評(píng)述

1.制度環(huán)境何去何從

《征收條例》頒布之初，由于法院在新條例中被賦予了獨(dú)有的房屋搬遷強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，社會(huì)各界對(duì)之寄予較高的期望，希望在法院的干預(yù)下能一變強(qiáng)拆亂象，但在條例的具體實(shí)施過程中，由于法院在地方政治生態(tài)中的權(quán)力和獨(dú)立性受到多種體制性擠壓，法院處于左右為難的境地。法院作為司法機(jī)關(guān)，其角色定位應(yīng)是居中的裁判者，如果房屋征收補(bǔ)償以及違法建筑強(qiáng)制拆除的強(qiáng)制執(zhí)行只有司法途徑，必然會(huì)導(dǎo)致司法與行政的混同，法院自身的中立地位就得不到保證。如何通過機(jī)制的構(gòu)建使法院找到最為恰當(dāng)?shù)慕巧ㄎ皇欠ㄔ好媾R的重要課題?！墩魇?qǐng)?zhí)行司法解釋》、《批復(fù)》的出臺(tái)，雖然為執(zhí)法和司法實(shí)踐提供可以直接引用的依據(jù)，但由于一些制度中的具體問題還處于未解狀態(tài)，行政和司法的力量還在博弈中，司法在強(qiáng)拆中到底應(yīng)該是一個(gè)怎樣的角色仍然不是一個(gè)可以確定回答的問題。

2.效率與公正的制度平衡——基于權(quán)力分工和司法獨(dú)立

效率：建立相對(duì)集中行政執(zhí)行權(quán)制度。“三改一拆”行動(dòng)中經(jīng)常還會(huì)遇到一些急需處理的突發(fā)問題，如果行政決定生效后被拖延耽擱，這就會(huì)使行動(dòng)的效率大打折扣?！叭囊徊稹毙袆?dòng)涉及多個(gè)行政部門，每個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法力量很分散，影響行政效能的正常發(fā)揮，也容易造成各行政機(jī)關(guān)相互之間相互推諉，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)與人民法院的責(zé)任難以厘清。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前制度框架下，有必要建立相對(duì)集中行政執(zhí)行權(quán)制度，這樣既有利于行政和司法的權(quán)力分工，也有利于提高行政強(qiáng)制執(zhí)行的效率。雖然對(duì)于相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，目前在理論上鮮有學(xué)者提出并論證?！缎姓?qiáng)制法》第17條第2款也只規(guī)定享有相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，相應(yīng)地享有相對(duì)集中行政強(qiáng)制措施實(shí)施權(quán)，對(duì)于行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)是否相應(yīng)地享有相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，《行政強(qiáng)制法》并沒有明確規(guī)定，但這事實(shí)上卻為理論研究和實(shí)務(wù)操作留下了探索空間。從本質(zhì)上看，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的合理的、自然的延伸，具有行政權(quán)特性，不屬于司法權(quán)范疇，由人民法院行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的界限。因此，應(yīng)當(dāng)把原本屬于行政權(quán)范疇的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸還于行政機(jī)關(guān)。由于享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)畢竟有限，此時(shí)應(yīng)當(dāng)通過建立相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，把人民法院享有的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸還于行使相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

公正：實(shí)行“裁執(zhí)分離”模式。在理論界和司法實(shí)務(wù)界，對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性一直存在屬于司法權(quán)或者行政權(quán)范疇的爭(zhēng)議。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條所確立的我國(guó)現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，我國(guó)目前的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體包括行政機(jī)關(guān)和人民法院。這種體制在實(shí)際運(yùn)行過程中，人民法院行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因其既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”而廣受詬病，也使行政強(qiáng)制執(zhí)行的公正性受到質(zhì)疑。近年來，隨著司法改革的不斷推進(jìn)，越來越多的理論界和實(shí)務(wù)界人士認(rèn)識(shí)到執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)特性，從法院內(nèi)部按照“裁執(zhí)分離”要求對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行改造，進(jìn)而加大對(duì)執(zhí)行權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督力度，維護(hù)司法公正?！安脠?zhí)分離”原則為被執(zhí)行人等提供了清晰的行政和司法救濟(jì)渠道，若被執(zhí)行人對(duì)政府強(qiáng)拆決定有異議可申請(qǐng)行政復(fù)議，也可向法院提起行政訴訟，避免了因法院裁決政府非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)，而使得相關(guān)立案困難等情況，使法院更加具有公正性，有助于司法程序?qū)Σ缓戏ǖ男姓袨榈挠行ПO(jiān)督和矯枉。具體到“三改一拆”行動(dòng)中涉及的強(qiáng)拆問題應(yīng)明確“裁執(zhí)分離”處理原則。

四、規(guī)范構(gòu)建：能動(dòng)司法理念下法院應(yīng)對(duì)路徑

（一）宏觀層面——遵循經(jīng)緯，恪守邊界

法院在支持“三改一拆”工作中以及審理“三改一拆”案件中，既要嚴(yán)格遵循最高院確立的制度規(guī)范，嚴(yán)守司法有限的原則，又要充分發(fā)揮司法能動(dòng)性，支持行政權(quán)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，助力“三改一拆”工作在短時(shí)期內(nèi)有突破性進(jìn)展。

1.服務(wù)大局與協(xié)調(diào)優(yōu)先

要做好服務(wù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)大局工作，對(duì)黨委、政府提出的問題要從法律層面充分論證，提供有價(jià)值的參考意見。做好宣傳及法律的解釋工作，利用案件處理營(yíng)造正面的輿論導(dǎo)向。將“協(xié)調(diào)優(yōu)先”理念貫穿于強(qiáng)制拆除違法建筑物的全過程，平衡各方利益，努力化解“三改一拆”行政訴訟案件。法院在案件審理過程中，及時(shí)將原告的合理訴求傳達(dá)給相關(guān)行政機(jī)關(guān)，同時(shí)向行政機(jī)關(guān)指出其在執(zhí)法過程中存在的問題，盡力促成當(dāng)事人自愿拆除違法建筑物，力求徹底化解矛盾，解決爭(zhēng)議。

2.公正公平與審判獨(dú)立

法院的核心價(jià)值在于公正，為了實(shí)現(xiàn)司法公正，法院角色應(yīng)定位于中立的第三方，對(duì)案件進(jìn)行居中裁判。因此，在“三改一拆”行動(dòng)中，法院一定要做到公正和獨(dú)立，對(duì)被強(qiáng)拆或拆遷的當(dāng)事人的合理的訴求要盡可能通過協(xié)調(diào)解決，不直接參與“三改一拆”具體工作。

3.司法有限與權(quán)力分工

司法不是萬能的，在功能、公正、時(shí)間、效力、群眾滿意度等方面都有其有限性，“三改一拆”行動(dòng)中不能試圖將法院這“最后一道防線”變?yōu)椤扒把仃嚨亍?。在?dāng)前的制度架構(gòu)下，由于行政至上的傳統(tǒng)和政府對(duì)社會(huì)資源的控制力，決定了行政機(jī)關(guān)自身在維護(hù)公法秩序方面的重要地位，且強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)具有明顯的行政權(quán)特性，這使法院涉拆遷案件強(qiáng)制執(zhí)行階段的執(zhí)行模式改革由法理可依。因此，在“三改一拆”涉房屋強(qiáng)制拆遷案件中，法院不能大包大攬，必須吸收行政機(jī)關(guān)的介入，積極探索“審執(zhí)分離”、“裁執(zhí)分離”的強(qiáng)制執(zhí)行模式。

（二）微觀層面――創(chuàng)新舉措，完善機(jī)制

《行政強(qiáng)制法》和《征收條例》對(duì)法院裁定予以執(zhí)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)具體制度的架構(gòu)不做明確規(guī)定的做法，實(shí)際上是將相關(guān)問題留給了后續(xù)的法律法規(guī)或交由最高人民法院通過司法解釋的方式予以規(guī)定。最高院《征收?qǐng)?zhí)行司法解釋》、《批復(fù)》對(duì)以上問題即作出了回應(yīng)，在司法實(shí)踐中倡導(dǎo)“裁執(zhí)分離”的模式。但《征收?qǐng)?zhí)行司法解釋》對(duì)法院審查的內(nèi)容、程序只作了簡(jiǎn)單規(guī)定，在具體司法實(shí)踐中仍有創(chuàng)新并細(xì)化的必要。

1.探索建立相對(duì)集中行政執(zhí)行權(quán)機(jī)制

雖然《行政訴訟法》到《行政強(qiáng)制法》均沒有改變我國(guó)現(xiàn)行的以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行并行的強(qiáng)制執(zhí)行模式，但根據(jù)最高院相關(guān)司法解釋所透露出的最新動(dòng)向，法院應(yīng)當(dāng)積極建議行政機(jī)關(guān)探索建立相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)體制，該體制一旦建立，現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式將要調(diào)整為由享有相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為主，個(gè)別行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔，人民法院僅負(fù)責(zé)訴訟案件審判和對(duì)非訴訟執(zhí)行案件的審查，這樣調(diào)整完全符合“裁執(zhí)分離”的司法改革方向，也與最高人民法院《征收?qǐng)?zhí)行司法解釋》和《批復(fù)》的基本思路一致。如果這一機(jī)制能夠得以建立， “三改一拆”行動(dòng)的工作效率也能得以提高。

2.嚴(yán)格司法獨(dú)立審查，建立風(fēng)險(xiǎn)告知制度

在“裁執(zhí)分離”模式下，進(jìn)一步加強(qiáng)拆遷非訴執(zhí)行案件審查工作，有效保障“三改一拆”行動(dòng)計(jì)劃的穩(wěn)步推進(jìn)，嚴(yán)格依照程序?qū)ι暾?qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行拆遷行政裁決案件進(jìn)行審查，除當(dāng)事人明確放棄聽證的情況外，均要適用公開聽證審查方式。進(jìn)一步明確審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定政府部門向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行處罰決定時(shí)，必須提供行政決定所依據(jù)的規(guī)范性文件、行政決定的催告情況、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)案等材料。經(jīng)法院審查后準(zhǔn)予執(zhí)行的，在由政府組織實(shí)施裁定的同時(shí)，向申請(qǐng)人和政府同步送達(dá)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)告知書。明確告知申請(qǐng)人和政府法院在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告和審查中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出相應(yīng)的防范及協(xié)調(diào)工作建議，促使申請(qǐng)人和政府提高協(xié)調(diào)的積極性，盡力與被拆遷人達(dá)成協(xié)議，有效防止對(duì)抗失控惡性事件的發(fā)生。

3.完善法院內(nèi)部各環(huán)節(jié)案件辦理機(jī)制

一是立案環(huán)節(jié)。準(zhǔn)確把握“三改一拆”案件的受理?xiàng)l件，對(duì)不屬于法院管轄的“三改一拆”糾紛，在決定不予受理的同時(shí)，要充分做好辨法析理及當(dāng)事人息訴工作；對(duì)屬于法院管轄的“三改一拆”糾紛，立案后，法院應(yīng)第一時(shí)間到實(shí)地進(jìn)行考察，了解具體情況和矛盾爭(zhēng)端所在，并召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)爭(zhēng)議的有效化解。二是審理環(huán)節(jié)。要充分了解糾紛成因及當(dāng)事人的真實(shí)訴求，在確保程序公正的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)效率意識(shí)，強(qiáng)化節(jié)點(diǎn)管理，優(yōu)化辦案流程，縮短審理期限。區(qū)別對(duì)待“三改”案件和“一拆”案件，采取差異化的司法政策。三是審查執(zhí)行環(huán)節(jié)。對(duì)行政機(jī)關(guān)依法提出的非訴執(zhí)行申請(qǐng)，要依法及時(shí)受理，盡可能縮短審查期間，及時(shí)審查，交付執(zhí)行。在合理把握審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，充分考慮 “三改一拆”的特殊需要，不過多糾纏細(xì)枝末節(jié)，切實(shí)保證行政效率。

4.完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

加強(qiáng)與建設(shè)、土管、規(guī)劃等相關(guān)部門的聯(lián)系溝通，通過開展執(zhí)法培訓(xùn)、司法建議和報(bào)送行政審判“白皮書”等形式，主動(dòng)為行政執(zhí)法部門解答有關(guān)法律問題，共同提高整體執(zhí)法水平。強(qiáng)化重大案件協(xié)調(diào)工作，依托“裁拆分離”的非訴行政執(zhí)行工作新機(jī)制，注重與基層政府、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解組織等聯(lián)動(dòng)協(xié)作，努力處理好協(xié)調(diào)和解與依法裁判的關(guān)系，對(duì)于敏感的行政爭(zhēng)議案件，在立案前協(xié)助行政機(jī)關(guān)先行協(xié)調(diào)解決，助推專項(xiàng)活動(dòng)順利進(jìn)行。

五、結(jié)語(yǔ)

有學(xué)者言：“能動(dòng)司法既是一個(gè)極富時(shí)代氣息的命題，也是一個(gè)內(nèi)涵深刻豐富的命題。”當(dāng)前隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，“三改一拆”行動(dòng)如火如荼開展，司法能動(dòng)在實(shí)踐中賦予了更多的含義。但無論實(shí)踐如何發(fā)展，司法能動(dòng)都必須在權(quán)力分工和司法獨(dú)立所編織的經(jīng)緯內(nèi)展開，必須堅(jiān)守公平正義的底線。如果無視我國(guó)政治制度的實(shí)際情況、法理的障礙以及司法的謙抑屬性，企圖讓司法來承擔(dān)維護(hù)穩(wěn)定、化解一切社會(huì)矛盾的政治功能，這必將成為司法難以承受之重，最終喪失司法真正應(yīng)有的功能。

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責(zé)任編輯：陶澤元