陳世杰

黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，把財(cái)稅體制改革作為重點(diǎn)任務(wù)之一。新修訂的《預(yù)算法》，為深化財(cái)稅體制改革奠定了制度基礎(chǔ)，提供了法律依據(jù)。內(nèi)蒙古作為少數(shù)民族自治區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財(cái)政管理運(yùn)行有自己的特點(diǎn)。如何結(jié)合民族地區(qū)，創(chuàng)造性地落實(shí)中央的改革精神，建立符合自治區(qū)實(shí)際的現(xiàn)代財(cái)政制度，促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展，是值得我們深入思考的問題。

關(guān)于完善預(yù)算管理制度

預(yù)算管理制度改革是本次財(cái)稅體制改革的三大重點(diǎn)任務(wù)之一，也是按照時(shí)間表要首先完成的任務(wù)。改進(jìn)預(yù)算管理制度主要從七個(gè)方面推進(jìn)，包括建立透明預(yù)算制度、完善政府預(yù)算體系、改進(jìn)年度預(yù)算控制方式、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府性債務(wù)管理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等內(nèi)容。各項(xiàng)改革，除按照國務(wù)院統(tǒng)一部署全面推進(jìn)的同時(shí)，當(dāng)前，應(yīng)在以下幾個(gè)方面取得重點(diǎn)突破：

一是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。從審計(jì)得出的結(jié)論看，我區(qū)地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但管理不規(guī)范，個(gè)別地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展程度較高，已經(jīng)危及政府信用和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟需要加強(qiáng)管理，對風(fēng)險(xiǎn)加以防范和化解。如何加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，我理解核心有三條：第一是要有章可循，明確借債的權(quán)力、程序、責(zé)任等要素；第二是嚴(yán)格責(zé)任追究，制止盲目借債，不能前人不理后賬；第三是完善考核體系引導(dǎo)，不能唯GDP論英雄，既要看蓋了多少樓，也要看欠了多少債。根據(jù)有關(guān)改革要求，對于地方政府性債務(wù)管理，國家已經(jīng)有了比較清晰的思路，關(guān)于舉債主體、批準(zhǔn)程序、借債形式、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、責(zé)任追究等已經(jīng)做出了比較明確的原則規(guī)定，為今后加強(qiáng)政府性債務(wù)管理提供了依據(jù)。目前的關(guān)鍵是現(xiàn)有債務(wù)的化解和風(fēng)險(xiǎn)防范，在摸清底數(shù)和性質(zhì)的基礎(chǔ)上，要分類化解。比如政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，同級財(cái)政預(yù)算安排一部分化債資金，還要通過資產(chǎn)、資源等方式籌措化債資金。同時(shí)積極協(xié)調(diào)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)展期或免除利息，以控制風(fēng)險(xiǎn)。對于高校、醫(yī)院等公益事業(yè)單位專項(xiàng)債務(wù)，分門別類清理鎖定，由債務(wù)主體負(fù)責(zé)償還。與此同時(shí)，要合理利用債務(wù)，積極引導(dǎo)和推動公私合作（PPP）模式融資，降低政府舉債成本。探索建立化解政府性債務(wù)激勵(lì)約束機(jī)制，比如對化債效果好的，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式給予獎(jiǎng)勵(lì)支持；對化債效果差的，扣減轉(zhuǎn)移支付增量直接用于化債。

二是改變年度預(yù)算控制方式。收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，特別要加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的分析預(yù)測，運(yùn)用科學(xué)方法預(yù)測收入規(guī)模，提高收入預(yù)算的準(zhǔn)確度，解決收入預(yù)算管理中的“順周期”問題，既要防止收“過頭稅”，也要防止“藏富于民”。與之相適應(yīng)，要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，超收全部納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，不再在本年度安排支出；短收則通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出和發(fā)行短期債務(wù)解決，以解決支出的“約束性”和收入的“預(yù)期性”之間不匹配的問題。開展中期預(yù)算研究和試點(diǎn)，試編三年財(cái)政滾動規(guī)劃。徹底取消支出預(yù)算中的法定掛鉤事項(xiàng)，增強(qiáng)對財(cái)力的整體統(tǒng)籌能力，更加科學(xué)合理的安排支出。

三是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。堅(jiān)持先有預(yù)算、后有支出，執(zhí)行中原則上不出臺新的增支政策。嚴(yán)格按預(yù)算安排支出，嚴(yán)禁無預(yù)算或超預(yù)算支出。確需追加預(yù)算的，按程序報(bào)自治區(qū)人大審查。切實(shí)規(guī)范財(cái)稅優(yōu)惠政策，不符合國家稅收法律法規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策一律廢止或重新修訂，重申或明確優(yōu)惠政策終止期限，執(zhí)行到期的不再延續(xù)。自治區(qū)以下各級政府逐步建立并執(zhí)行財(cái)稅優(yōu)惠政策合法性審查機(jī)制和問責(zé)制度，除專門稅收法律和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的稅收管理權(quán)限外，嚴(yán)禁各地政府違規(guī)或變相減免稅費(fèi)。加快支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，大力清理壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。全面開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作，從根本上解決“重支出、輕效益”的問題，積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步推行績效預(yù)算。

四是完善轉(zhuǎn)移支付制度。努力擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，加大對財(cái)力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，重點(diǎn)清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。針對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目碎片化、資金分散化的問題，全面進(jìn)行清理。原則上不再設(shè)立新的專項(xiàng)，對現(xiàn)有專項(xiàng)進(jìn)行歸并整合清理，取消執(zhí)行到期、政策調(diào)整、效益低下的專項(xiàng)，整合歸并部門交叉管理、資金性質(zhì)相同或相近的專項(xiàng)；對屬于基層事務(wù)的，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。建立專項(xiàng)資金定期評估和退出機(jī)制，逐步取消競爭領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和相關(guān)配套資金，嚴(yán)格按照法律規(guī)范設(shè)立或?qū)徟略鰧ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

預(yù)算管理體系改革的各項(xiàng)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，是一個(gè)整體，并相互制約、相互促進(jìn)，要協(xié)同推進(jìn)，才能取得明顯成效。

關(guān)于稅制改革

稅制改革是財(cái)稅體制改革的重頭戲。但按照目前的財(cái)政管理體制，稅權(quán)主要集中在中央。在全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革的大背景下，進(jìn)一步落實(shí)《民族區(qū)域自治法》中關(guān)于民族地區(qū)的財(cái)政自主權(quán)的條款，是改革的應(yīng)有之義。為此，應(yīng)多方面爭取優(yōu)惠政策，完善民族地區(qū)地方稅體系，建立穩(wěn)定的財(cái)政收入來源，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。具體有以下幾個(gè)方面：

一是按照國家部署有序擴(kuò)大營改增試點(diǎn)范圍，逐步將生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等納入試點(diǎn)范圍，研究重點(diǎn)行業(yè)營改增對自治區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響，充分發(fā)揮營改增試點(diǎn)在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的積極作用，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。營改增后，增值稅將成為最大的主體稅種，實(shí)行分享制仍是大勢所趨。要積極爭取國家提高增值稅的民族地方分享比例，取消增量分成的做法，實(shí)行規(guī)范的比例分享制度，穩(wěn)定民族地方收入來源。

二是根據(jù)國家稅制改革方向，積極參與國家關(guān)于房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅、城建稅、資源稅及車輛購置稅等改革。努力培育地方主體稅種，加強(qiáng)地方稅稅源管理，提高地方財(cái)政收入質(zhì)量和穩(wěn)定性。

三是積極爭取適當(dāng)擴(kuò)大稅收權(quán)限。積極爭取中央賦予民族自治區(qū)一定的稅收立法權(quán)，進(jìn)一步落實(shí)民族自治地區(qū)開征和停征的地方稅種、調(diào)整地方稅稅目和稅率的管理權(quán)。比如，對于地方易于征收管理的財(cái)產(chǎn)類、資源類以及新開征的環(huán)境保護(hù)類稅收，可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大民族地方的自主權(quán)限。允許民族地方根據(jù)實(shí)際情況，開征地方特色稅種。

關(guān)于建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，是科學(xué)合理財(cái)政體制的重要內(nèi)容?，F(xiàn)實(shí)的情況是，政府與市場邊界不清，中央和地方事權(quán)相互交織，也給支出責(zé)任的劃分帶來了諸多困惑。從我區(qū)的角度考慮，重點(diǎn)要做好三個(gè)方面的工作：

一是積極推進(jìn)合理的事權(quán)劃分。對于地方承擔(dān)中央事權(quán)，要積極反映情況，促進(jìn)事權(quán)轉(zhuǎn)移。比如，我區(qū)多是邊疆地區(qū)，是維護(hù)國家安全和領(lǐng)土完整的前沿陣地，由于體制機(jī)制的原因，客觀上承擔(dān)了大量國防類的中央事權(quán)，類似邊民補(bǔ)助、海關(guān)建設(shè)、司法、民兵、國稅等中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作設(shè)施費(fèi)用，事實(shí)上是地方代行了中央事權(quán)。在積極建議國家進(jìn)行事權(quán)上劃的同時(shí)，爭取國家對以前年度的地方承擔(dān)中央事權(quán)的投入，給予一次性補(bǔ)償，以切實(shí)緩解民族地區(qū)財(cái)政壓力，提高對地區(qū)事權(quán)的財(cái)政保障能力。

二是認(rèn)真研究自治區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，積極承擔(dān)相關(guān)事權(quán)的同時(shí)，努力爭取財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，確保事權(quán)得以有效履行。特別要注意的是，按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，要堅(jiān)持“有所為、有所不為”，政府和財(cái)政供給的范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在公共服務(wù)領(lǐng)域，凡市場能夠有效配置資源的領(lǐng)域，政府原則上應(yīng)當(dāng)完全退出。

三是合理劃分自治區(qū)以下各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任。按照受益范圍、能力、效率、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性、信息充分性和激勵(lì)相容等基本原則，明確各級政府的職責(zé)，堅(jiān)持各負(fù)其職，盡量減少共擔(dān)事權(quán)。凡涉及全區(qū)資源配置和影響宏觀調(diào)控的事項(xiàng)，如跨地區(qū)的道路建設(shè)等，原則上應(yīng)由自治區(qū)政府承擔(dān)；地方的政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、治安、城鎮(zhèn)建設(shè)等由各級地方承擔(dān)。也有少部分上級的事權(quán)，出于履行職責(zé)的方便，可以委托下級履行，但上級政府要承擔(dān)支出責(zé)任。

責(zé)任編輯：楊再梅