段 銳

(南京大學(xué) 中華民國史研究中心，江蘇 南京 210093)

民國南京市政府運(yùn)用警察對城市的管理，是當(dāng)時(shí)政府管理社會的一個(gè)典型方式?？箲?zhàn)勝利以后，首都南京市面臨著因戰(zhàn)爭帶來的社會秩序混亂、市政系統(tǒng)癱瘓等一系列問題，如何應(yīng)對和解決成為檢視政府面對復(fù)雜環(huán)境時(shí)調(diào)控能力的高低。為重塑“首都新形象”，南京市政府除了依靠強(qiáng)大的行政網(wǎng)絡(luò)以外，還通過加速警政建設(shè)來達(dá)到有效管理目標(biāo)。警察對社會管理積極參與，極大地促進(jìn)了戰(zhàn)后城市的恢復(fù)與發(fā)展，保障了政府行政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從管理體制來看，初步形成以市政府引導(dǎo)，警察執(zhí)行的互動模式;從管理內(nèi)容來看，市政府通過對警政工作重新認(rèn)識和定位，明確了警察職責(zé)范圍，涉及從治安管理到公共事業(yè)管理等方方面面;從管理手段來看，警察也擺脫了以往單一的行政手段，采用依法行政、警民共治等形式。事實(shí)證明，南京警察為戰(zhàn)后城市建設(shè)作了許多有益工作，而政府控制社會能力亦通過警察得到明顯加強(qiáng)。本文擬就這一時(shí)期警察參與社會管理的部分作為加以探析，尚祈高明教正。

一、國民政府對戰(zhàn)后南京警政的重建

警察行政是城市政府行政工作的重要構(gòu)成部分。警察作為代表政府實(shí)施對社會管理工作的專職人員，“介于政府人民之間的橋梁，其表現(xiàn)之良否，足以代表政治之良窳，亦政府控制人民與社會治安之工具”。因此，政府與警察間聯(lián)系緊密，工作上存在著引導(dǎo)與被引導(dǎo)之關(guān)系。戰(zhàn)后國民政府高度重視城市警政建設(shè)，運(yùn)用國家權(quán)力為警政發(fā)展給予了大力扶持。就南京市而言，市政府作為警政工作的引導(dǎo)者，其作用體現(xiàn)在劃定警政管轄范圍、立法保障警政運(yùn)行、組訓(xùn)民眾輔助警政等幾個(gè)層面。

(一)劃定警政管轄范圍

在城市管理中，政府的組織和活動占有主導(dǎo)的地位，是各項(xiàng)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和管理者，政府對于警政工作具有指導(dǎo)作用。南京市政府對警察參與市政管理的態(tài)度，早在1936年《南京市政府公報(bào)》中已有述及。時(shí)任南京市市長的馬超俊就曾指出:“警察廳可以協(xié)助市政府的進(jìn)行，市政府也可以協(xié)助警察廳監(jiān)督和指導(dǎo)市民，我們可以說警政的成功，即是市政的成功，市政的發(fā)展，即是警政進(jìn)步的結(jié)果?！笨梢?，在追求城市管理目標(biāo)上，政府與警察之間有著利益上的一致性與工作上的互補(bǔ)性。戰(zhàn)后的南京市政府明確要求“市政管理百分之八十的責(zé)任要由警察擔(dān)負(fù)”。為明確權(quán)限，提高警政和市政的效率，市政府劃定了警政主要管轄范圍:①關(guān)于保安正俗事項(xiàng);②關(guān)于戶口調(diào)查事項(xiàng);③關(guān)于營業(yè)建筑之依法處理事項(xiàng);④關(guān)于交通衛(wèi)生及新生活運(yùn)動指導(dǎo)事項(xiàng);⑤關(guān)于刑事偵查及違警事項(xiàng);⑥關(guān)于水火災(zāi)變防護(hù)，危險(xiǎn)物品管理事項(xiàng);⑦關(guān)于清潔街道事項(xiàng);⑧關(guān)于鎮(zhèn)壓事項(xiàng)。

(二)立法規(guī)范警察行政

法制環(huán)境的良莠關(guān)系到警政工作能否正常開展。戰(zhàn)后初期，南京市政府會同首都警察廳針對社會形勢制定了一系列的法規(guī)條例，希望在此基礎(chǔ)上規(guī)范警察行政行為與加大懲治犯罪行為力度。關(guān)于規(guī)范警務(wù)制度及警察職權(quán)的管理?xiàng)l例主要有:《首都警察須知》、《首都警察考勤辦法》、《首都警察違紀(jì)處罰辦法》、《首都警察廳各局所實(shí)施勤務(wù)區(qū)細(xì)則》、《首都警察檢查國民身份證辦法》、《各局交通崗警使用紅綠燈指揮交通暫行辦法》等;關(guān)于涉及具體警察事務(wù)的法規(guī)有:《清查戶口辦法》、《南京市發(fā)給國民身份證工作程序》、《首都市民報(bào)告盜警暫行辦法》、《取締深夜喧嘩及噪音辦法》、《取締乞丐游民及流浪兒童辦法》、《管理公共娛樂場所暫行規(guī)則》、《管理旅店業(yè)規(guī)則》、《整理環(huán)境衛(wèi)生實(shí)施辦法》、《管理攤販辦法》、《管理歌女辦法》、《肅清煙毒實(shí)施辦法》、《首都團(tuán)體游行注意事項(xiàng)》等。雖然這些法規(guī)在實(shí)際運(yùn)作中效果不甚理想，但政府立法為警察行政提供了具體法律依據(jù)，確保了警政工作順利進(jìn)行。

(三)指導(dǎo)訓(xùn)練輔警組織

戰(zhàn)后南京市政府提出要使“民眾能充當(dāng)警察耳目，自動秘密協(xié)助警務(wù)推行”，達(dá)到“官治與民治的統(tǒng)一”之目標(biāo)。為此，市政府在全市范圍內(nèi)訓(xùn)練了民眾自衛(wèi)隊(duì)和義務(wù)警察隊(duì)。民眾自衛(wèi)隊(duì)由各保保長兼任隊(duì)長，督練員負(fù)責(zé)軍事訓(xùn)練。訓(xùn)練對象以保內(nèi)青壯年居民為主，時(shí)間三個(gè)月為一期，每天訓(xùn)練兩小時(shí)，施以簡單的術(shù)科訓(xùn)練，擔(dān)任消防、工務(wù)、救護(hù)等輔助工作。義務(wù)警察隊(duì)則是挑選汽(馬、人力)車夫，旅店茶房、雇工、酒菜館伙友、工廠工友、澡堂娛樂場所伙友、車站及碼頭工人、船夫、清道夫、棚戶區(qū)平民等編隊(duì)訓(xùn)練，在不妨礙其職業(yè)原則下，“灌輸必要治安知識，實(shí)施訓(xùn)練，以為推行警務(wù)之助力”。通過訓(xùn)練，民眾組織成員可以協(xié)助警察執(zhí)行一部分勤務(wù)，對加強(qiáng)地方警衛(wèi)力量，化解基層社會矛盾起到過積極作用。

二、警察與社會公共安全管理

抗戰(zhàn)勝利以后的南京社會，“到處充斥著恐怖、混亂、荒涼、凄愴，白晝的公開行劫，滿街的垃圾成堆，遍地的頹垣斷瓦，隨處的毒品兜售”。如何建立和維持社會秩序，為市民提供有效之安全保障，成為政府面臨的第一難題。南京市政府提出施政方針是“首須安定社會，鎮(zhèn)靖人心，恢復(fù)秩序，然后始能從事其他事業(yè)之興建”。警政當(dāng)局圍繞著“治安第一”原則，針對南京城區(qū)地面遼闊，人口來源復(fù)雜，治安事件頻發(fā)等客觀情況實(shí)施了社會安全治理。其要者如下:

(一)調(diào)查戶口與頒發(fā)“國民身份證”

八年淪陷期間南京市戶政極為紊亂，原有的戶口冊籍基本已無從查考。市政府復(fù)員以后即會同首都警察廳迅速訂定出清查戶口辦法。警察機(jī)關(guān)在辦理戶口事宜時(shí)，設(shè)置專門卡片和戶卡手冊各一種，“每戶一份戶卡片，每人一份口卡片……遇有異動隨時(shí)可以檢查，便于人事報(bào)告及登記管理”。1946年3月，南京市政府向社會公布了《南京市發(fā)給國民身份證實(shí)施辦法》，規(guī)定本市居民無論男女老幼，在清查戶口辦理完竣后，均應(yīng)領(lǐng)發(fā)《國民身份證》。從1946年5月到1948年11月，首都警察廳共發(fā)證1141377張。其后，市民的出行、旅行、住宿，均需持證，并隨時(shí)由警察機(jī)關(guān)檢查。查證辦法分為定時(shí)和臨時(shí)兩種，檢查中一旦發(fā)現(xiàn)無證，將依法處以罰鍰和勞役。對奸匪、竊盜、售吸煙毒、私娼、聚賭及復(fù)雜游民等嫌疑戶口，各局隨時(shí)秘密監(jiān)視并間接查訪。必須指出的是，戶口分類調(diào)查及“國民身份證”頒發(fā)，雖利于政府掌握較為準(zhǔn)確而詳盡的人口信息，有助于預(yù)防和懲治犯罪但也同時(shí)把民眾置于了政府與警察的嚴(yán)密監(jiān)管之下。

(二)打擊抑制犯罪活動

為給全體市民營造一個(gè)“穩(wěn)定祥和、積極健康”的氛圍，同時(shí)配合“新生活運(yùn)動”開展，市政府要求警察加大對各類犯罪行為的打擊力度，包括對違警和刑事兩大類案件的處理?！斑`警”是指如違反交規(guī)、參與賭博、販賣假藥、兜售淫穢書畫等未達(dá)到刑事立案的行為，“雖非刑法上之犯罪行為，而為社會上之不法事實(shí)之現(xiàn)象者，程度雖異，法理路同”，給社會造成的負(fù)面影響不容忽視。據(jù)統(tǒng)計(jì):“1946 年全市違警案件平均每千人發(fā)生八件。其中以妨害交通最多，占總數(shù)之 25%?！边`警處罰有拘留、罰鍰、申誡等方式，但警察更傾向于用罰款來解決，政府也鼓勵多罰款，希望以此來充實(shí)警務(wù)經(jīng)費(fèi)。其實(shí)，罰款的形式從表面上看似簡化了行政程序，直接后果卻是降低了政府實(shí)施必要管制的能力，并不利于降低發(fā)案率。刑事案件主要由刑警負(fù)責(zé)偵查破獲，有殺人、搶劫、竊詐、縱火、煙毒等類型?；诖祟惏讣婕吧c財(cái)產(chǎn)安全，因此警政當(dāng)局常調(diào)集精干力量，務(wù)求其達(dá)到“有案必破，無賊不還”之目標(biāo)。

(三)監(jiān)管工商經(jīng)營秩序

警察也參與穩(wěn)定經(jīng)營秩序和維護(hù)工商業(yè)的治安。工商秩序監(jiān)管原系市社會局負(fù)責(zé)，鑒于此項(xiàng)工作內(nèi)容復(fù)雜，又皆與生活及社會治安息息相關(guān)，故南京市政府特令首都警察廳協(xié)助辦理。在各工商行業(yè)中，特種行業(yè)最易被犯罪分子所利用、藏身、落腳，遂成為監(jiān)控的重點(diǎn)。截至1947年9月，經(jīng)過核準(zhǔn)的公共場所有51家、旅館業(yè)330家、印刷業(yè)333家、證章符號業(yè)51家、舊貨業(yè)356家、理發(fā)業(yè)625家、澡堂業(yè)73家、傭工介紹業(yè)78家、飲食業(yè)1713家，合計(jì)3610家。首都警察廳要求這些行業(yè)須領(lǐng)得政府頒發(fā)之營業(yè)許可證，遵守每日營業(yè)時(shí)間不得超過晚間12時(shí)等規(guī)定。對于部分違反規(guī)定的場所，警察勒令其必須停業(yè)整頓。每日清晨，有便衣警員會在各大小市場來回梭巡，監(jiān)視菜販交易和各商店的營業(yè)狀況，“凡發(fā)現(xiàn)有無故提物價(jià)者，無論情節(jié)輕重，一律嚴(yán)加取締，不假寬貸”。情節(jié)輕者依違警法處理，情節(jié)重者即移送首都特種刑庭訊辦。鑒于部分商販表面上遵照限價(jià)，“暗中仍將出售物品之質(zhì)與量巧予變相漲價(jià)”等行為，首都警察廳常與社會局、憲兵隊(duì)聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊該類“誠信缺失”行為。警察參與工商秩序維護(hù)，為商業(yè)環(huán)境正常有序發(fā)展提供了支持。

(四)開展禁煙行動

為徹底肅清煙毒，南京市掀起了一場聲勢浩大的禁煙運(yùn)動。1945年12月，市政府向社會發(fā)出布告:“查本市為首都所在地，對于肅清煙毒實(shí)施辦法在抗戰(zhàn)前即經(jīng)公布實(shí)施在案。自首都淪陷后，敵偽以毒化政策流毒民眾，現(xiàn)戰(zhàn)事已獲勝利，失地均已收復(fù)，自應(yīng)重申前令嚴(yán)予肅清以冀如期禁絕?！彪S后，市政府銜同警察廳擬定《南京市肅清煙毒實(shí)施辦法》和《南京市查緝毒品給獎辦法》，力圖發(fā)動政府、警察和社會多層面廣泛參與的禁毒運(yùn)動。為配合市政當(dāng)局之禁煙計(jì)劃，南京警察規(guī)定:①軍、警等單位在各交通要道嚴(yán)查可疑人員、成立首都警犬大隊(duì)、各區(qū)公所門前懸掛煙毒密告箱等;②為提高全社會禁毒的積極性，相應(yīng)增加查處煙毒給獎標(biāo)準(zhǔn);③市政府和警察廳定期舉辦禁煙擴(kuò)大宣傳周和座談會，利用廣播、講演、幻燈漫畫、展覽、發(fā)行特刊、張貼標(biāo)語等方式擴(kuò)大禁煙宣傳。這些措施在短時(shí)間內(nèi)的確取得了一定成效，從1945年9月到1946年3月，全市共緝獲毒品三千余兩。為達(dá)警示效果，市府決定公開銷毀毒品，“第一次為三十五年五月四日，在鼓樓廣場，計(jì)焚毀接收敵偽總監(jiān)署煙毒共三百另二兩，第二次為本年度六月三日在淮海路中央大舞臺前焚毀”。

雖然采取了各種辦法，但所謂南京市要在1947年8月底以前禁絕煙毒的目標(biāo)則根本無法實(shí)現(xiàn)。究其原因是國民政府對煙毒采取“寓禁于征”的政策，一方面設(shè)禁煙局，另一方面又實(shí)行鴉片公賣專營，嚴(yán)重影響了禁煙運(yùn)動推行?？梢?，政府法制不可謂不嚴(yán)厲，但政府“利益尋視”卻讓警察工作流于表面，煙毒泛濫目之始終難以得到有效控制。

三、警察與社會公共事業(yè)管理

1927—1937年間的南京城市現(xiàn)代化建設(shè)成效顯著，獲得了“黃金十年”美譽(yù)。戰(zhàn)后的南京，大部分市政設(shè)施“經(jīng)八年陷敵，損毀頗重”，城市公共事業(yè)亟須重建。戰(zhàn)后南京警政當(dāng)局根據(jù)自身的組織和財(cái)政狀況，確定了工作重點(diǎn)，積極參與到各項(xiàng)公共事業(yè)管理當(dāng)中。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)治理衛(wèi)生與救助貧難民

戰(zhàn)后初期，南京的各條街道可謂“垃圾觸目皆是，河溝淤泥不通，環(huán)境衛(wèi)生之惡劣，莫此為甚”。1945年12月 12日，經(jīng)市政府同意，由首都警察廳接管清潔總隊(duì)，總計(jì)雇用清潔夫600余人，征用日俘1700余人，負(fù)責(zé)清除秦淮河淤塞部分和各街道積存之瓦礫垃圾。為保持市容市貌整潔，警察廳特制定《整理環(huán)境衛(wèi)生實(shí)施辦法大綱》，通告各商店鋪戶門前應(yīng)保持干凈，同時(shí)要求市清潔總隊(duì)加派清道夫每日定點(diǎn)打掃貢院街及秦淮河等繁華地段垃圾及廢物。1946年6月，首都警察廳鑒于“炎夏已屆，病疫極易傳染”，為防患未然起見，會同市衛(wèi)生局等單位對全市食品衛(wèi)生進(jìn)行大檢查。對于變質(zhì)的飲食、腐爛瓜果和有色素冷飲一律予以禁售，其他采樣交衛(wèi)生試驗(yàn)所化驗(yàn)，未經(jīng)化驗(yàn)合格嚴(yán)令改善或暫停營業(yè)。這些措施有效保障了市民的衛(wèi)生及飲食安全。此外，警察也為一些無家可歸之人提供臨時(shí)救助，首都警察廳曾在清涼山一帶籌辦游民習(xí)藝所，收容難民和無業(yè)游民，統(tǒng)一教授謀生技藝，使他們“無業(yè)而有業(yè)，無衣食而有衣食，寓拘于教，寓教于養(yǎng)”，不致走上犯罪道路。

(二)整飭城市交通秩序

隨著城市交通工具的多樣化發(fā)展，交通秩序也逐漸變得復(fù)雜。為保障市民出行安全，減少交通事故案發(fā)率，警政當(dāng)局迅速開展交通整飭行動。第一，擬定《首都交通警察組織法》與《陸上交通管理規(guī)則》各一種，規(guī)定各警局分別增設(shè)交通巡官1～2人，保安警察隊(duì)內(nèi)設(shè)立交通警察區(qū)隊(duì)，專司交通管理事宜。第二，聯(lián)合國防部陸運(yùn)司，憲兵司令部、交警總局、監(jiān)理所及工務(wù)局等機(jī)構(gòu)合組汽車肇事委員會，專司調(diào)查并處理車禍?zhǔn)乱恕５谌?，鑒于軍車肇事占整個(gè)交通事故發(fā)案率的50%以上，首都警察廳要求軍方及首都車輛監(jiān)理所嚴(yán)格考檢司機(jī)駕駛技術(shù)，并與聯(lián)勤司令部共同制定《南京市區(qū)軍車駕駛巡查暫行辦法》，規(guī)范駕駛員行車行為。第四，對市內(nèi)車輛亂停亂放現(xiàn)象進(jìn)行整頓。經(jīng)過警察廳交通處現(xiàn)場勘查，在市內(nèi)共劃出汽車停車場36個(gè)，可容納汽車892輛;馬車停車場18個(gè)，可容納馬車337輛;板車停車場5個(gè)，可容納板車109輛;人力車停車場103個(gè)，可容納人力車 3177 輛。第五，定期實(shí)施交通安全宣傳周與全市車輛定期檢查，“期能喚起市民與汽車駕駛?cè)藛T之注意，而實(shí)現(xiàn)京市交通秩序之改善，以策安全”。

(三)導(dǎo)訓(xùn)社會風(fēng)氣

蔣介石認(rèn)為警察應(yīng)起的作用不僅在維持社會治安和秩序，“最重要最根本一點(diǎn)，是要事事能以身作則，指導(dǎo)民眾的生活行動，改良社會的風(fēng)俗習(xí)慣;使一般民眾都能成為良好的國民，使一般社會能夠健全進(jìn)步，成為新的社會”。民國時(shí)期研究警政的學(xué)者同樣也認(rèn)為警察有“維持善良風(fēng)俗之責(zé)”。因此，戰(zhàn)后警政當(dāng)局對一些有礙社會風(fēng)化的行為進(jìn)行了嚴(yán)格限制，如賭博、假藥、迷信、娼妓、淫穢書畫、奇裝異服等，一旦發(fā)現(xiàn)即刻前往干預(yù)。在管理方式上注重“警治與民治”合一，即警察將要禁止的行為通過布告、報(bào)紙等方式公諸于眾，希望市民在自行遵守的前提下積極檢舉他人不良行為。例如西區(qū)警察局曾經(jīng)辦理過類似案件，“有名蘭文龍者，率領(lǐng)男女九人于朝天宮公祠內(nèi)唱演揚(yáng)州小劇，詞多淫穢，不堪入耳，殊屬有礙風(fēng)化”，后經(jīng)民眾報(bào)告該管警察所，警察迅速前往給予取締。另外，南京夏季炎熱，市民多習(xí)慣于夜間路宿，警察認(rèn)為“此種現(xiàn)象不唯有礙市容觀瞻且易致疫病”，亦下令所屬各局所嚴(yán)格予以取締。在警察努力之下，戰(zhàn)后南京城市風(fēng)氣與形象漸有提升。

(四)制定消防機(jī)制

在城市社會生活中，火災(zāi)是經(jīng)常威脅公共安全的災(zāi)害。戰(zhàn)后南京城市化程度依然不高，街巷眾多且狹窄，大量貧困人口居住在易燃的棚屋里，一旦用火不慎，棚屋往往因風(fēng)勢蔓延迅速燃燒，嚴(yán)重危害百姓生命財(cái)產(chǎn)。為此，市政當(dāng)局對消防事業(yè)頗為重視，1945年9月即令首都警察廳依照《修正首都警察廳組織法》成立首都消防總隊(duì)。該隊(duì)下設(shè)直屬、第一、第二、第三、第四、第五、浦口等7個(gè)消防分隊(duì)，負(fù)責(zé)全市消防工作。為將城區(qū)火患損失降至最低，消防部門提出了“預(yù)防為主，防消結(jié)合”的方針，執(zhí)行有六項(xiàng)主要措施:①要求政府盡快恢復(fù)民間救火組織，以配合消防隊(duì)工作;②通過多方籌款購買新式設(shè)備，安裝在公共場所以及工場等防火要地;③禁止隨處搭蓋棚戶，擬請市政當(dāng)局指定適當(dāng)棚戶區(qū)域，分批限令遷移;④每戶購備太平水桶作滿儲清水之用，并至少準(zhǔn)備二公斤重之沙包十個(gè);⑤各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、茶樓、酒樓應(yīng)組織消防救護(hù)小組;⑥各報(bào)館、廣播電臺以及電影院加強(qiáng)防火宣傳;⑦建立火災(zāi)現(xiàn)場科學(xué)救火機(jī)制。

據(jù)統(tǒng)計(jì)1946年全年南京市“計(jì)發(fā)生火警一六四次，被燒房屋二六三六間半，共計(jì)損失財(cái)產(chǎn)五九九零八二五零零零元，死傷人數(shù)二十九人”，全市的防火救災(zāi)形勢不容樂觀。一時(shí)間，首都市民心理上幾乎在恐怖中生活，“個(gè)人惴惴不安，生怕火災(zāi)臨到自己的家門”。但是，政府沒有更多的經(jīng)費(fèi)投入防火事業(yè)，所以火災(zāi)現(xiàn)場常出現(xiàn)救火汽車少、幫浦機(jī)失靈、水袋腐裂等現(xiàn)象，導(dǎo)致小火釀成大火造成更大損失。“水火無情，偶一不慎多少生命財(cái)產(chǎn)就會頃刻化為灰燼，幾乎每天在京市的街道上都有紅色救火車疾駛而過，究竟火對于南京的損失有多大?”市政府及警政當(dāng)局著實(shí)無奈，消防隊(duì)也僅是疲于應(yīng)付?！氨臼腥丝诩扔?084995人之多，而擔(dān)任相仿工作人員，常備與義勇合并在內(nèi)計(jì)共482人，平均2372人始有消防員一人，故每遇火警，深感人力不敷支配?！睆氖姓c警察實(shí)際開展的活動看，盡管對消防工作極其重視與努力，但依然困難重重，所取得效果不甚明顯。實(shí)際上，防火救災(zāi)作為城市管理的一部分，它的運(yùn)行理應(yīng)充分發(fā)揮全社會的合力，單獨(dú)依靠警察力量是難以承擔(dān)全部責(zé)任的。

四、結(jié) 語

以往對近代警察的研究多從其作為國家機(jī)器的層面出發(fā)，過多強(qiáng)調(diào)它的政治性與壓迫性，視其為政府鎮(zhèn)壓民眾之工具，而較少關(guān)注警察參與社會管理的作用與作為。近年來已有學(xué)者開始注重對警察在城市公共管理中發(fā)揮的效用進(jìn)行了探討。通過對警察對社會各項(xiàng)事業(yè)的管理，我們可以觀察民國時(shí)期的政府如何把現(xiàn)代警政理念運(yùn)用于城市管理;認(rèn)識到警察的社會職能發(fā)揮對城市管理中的重要性;理解政府權(quán)力通過警察這一載體對城市生活進(jìn)一步深入的過程。所以，在政府管理大視角下關(guān)注警察多重職能展現(xiàn)尤為必要。

戰(zhàn)后的南京市，警察的辛勤工作使城市治安、市容已經(jīng)有明顯改觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1946年警方共抓獲違警犯18888人，平均每千人中有19人違警，較之上海平均每千人49人違警減少一半，較之戰(zhàn)前違警人數(shù)亦減少一半。以東區(qū)局轄區(qū)為例，“去年接收之初，承敵偽破壞之余，街路失修，垃圾遍地，一切設(shè)備無一完整，而搶劫竊賊案件又層出不窮。經(jīng)與各有關(guān)機(jī)關(guān)，多方努力，積極刷新，治安狀況已有所轉(zhuǎn)好，市容乃逐漸恢復(fù)昔日之繁榮”。逢年過節(jié)，警政當(dāng)局通常派出警員加班執(zhí)勤，派出警力守望市內(nèi)公司娛樂場所、碼頭、車站、倉庫、銀行、錢莊等重要據(jù)點(diǎn)，并布置偵查網(wǎng)及刑警隊(duì)出動警備軍隊(duì)，自行車隊(duì)巡行各地。市政府也認(rèn)為警察“對于京畿治安的維持，卻已盡了最大努力”。輿論贊道:“警廳對于社會秩序及人民身體安全切實(shí)保護(hù)，極其認(rèn)真負(fù)責(zé)”;“深得地方紳士及民眾好感，警民相處甚為融洽。”

當(dāng)然，作為代表政府直接與市民打交道的警察，確有其“善治”之效，但不能忽視其在城市管理中眾多“敗治”行為。例如，南京警察在管理中對待民眾態(tài)度粗暴，打罵欺辱之行為比比皆是。政府于此曾明令“違則嚴(yán)予重懲”，但收效不佳。為求迅速破案，警察往往采取的“刑訊逼供”、“逼打成招”，而這種行為本身就是屬于違法。南京市政府常接到投訴:“警隊(duì)對于市民仍有非法逮捕拘禁，或以非法方法詢問取供情事屢屢”;“(市民)打得全身疼痛，且鼻血直流，打后并勒逼具結(jié)，始得恢復(fù)自由?！弊鳛閳?zhí)法者的警察罔顧法制，不僅削弱了民眾對政府權(quán)威和法制權(quán)威的認(rèn)可，而且產(chǎn)生了極其惡劣的示范效應(yīng)。事實(shí)上，警察諸多或主動或被動濫用警權(quán)行為，已從本質(zhì)上破壞了其效力發(fā)揮，以致形成人民對警察的惡劣觀念，認(rèn)為執(zhí)行國家權(quán)力的警察僅是替顯貴作壓迫平民的工具而已。警察公眾形象被刻畫成“治社會不足，而亂社會則有余”。蔣介石亦不得不承認(rèn):“我每次出門的時(shí)候，沿途所見的警察，可以說凡是警察應(yīng)該擔(dān)負(fù)的任務(wù)，他們一點(diǎn)也沒有做到……人民每聚眾相打相罵，警察既不去糾正也不去調(diào)解，只是袖手旁觀，可見對于社會秩序，更是無法維持了?！庇谑?，民眾把對警察的種種不滿，又不斷轉(zhuǎn)化為對政府管理的抵觸與對抗。

實(shí)際上，作為政治體系的一個(gè)重要組成部分，警察亦處于一種兩難境地。就職責(zé)本身而言，他們愿意積極發(fā)揮所謂“公仆”、“師?！弊饔?但在當(dāng)時(shí)國內(nèi)大環(huán)境之下，政府政治的腐敗，公信力的喪失，致使各項(xiàng)政策缺乏實(shí)施的連續(xù)性與穩(wěn)定性，客觀上又造成警察執(zhí)法難與警民間的關(guān)系緊張。所以，警察縱然竭力去管理城市的秩序、環(huán)境與生活，卻管控不了民眾的思想，政府運(yùn)用警察去管理社會僅僅是“隔靴搔癢”，始終無法解決社會最終矛盾。對此應(yīng)該給予全面關(guān)照。

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[7]首都警察廳.下關(guān)警察局綜合資料(下卷)[B].1949.南京市檔案館，全宗號:1036，目錄號:1，卷號:2786.

[8]首都警察廳.首都警察廳向南京市參議會第1次大會的工作報(bào)告[B].1946.南京市檔案館，全宗號:1036，目錄號:1，卷號:33.

[9]首都警察廳.南京市戶口調(diào)查工作檢討與施政報(bào)告[B].1947.南京市檔案館，全宗號:1036，目錄號:1，卷號:62.

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[12]南京市政府.關(guān)于參議會對南京市政府施政報(bào)告決議案全文[B].1947.南京市檔案館，全宗號:1003，目錄號:1，卷號:415.

[13]首都警察廳.首都警察廳秘書室擴(kuò)大廳務(wù)會議[B].1947.南京市檔案館，全宗號:1036，目錄號:1，卷號:26.

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[16]規(guī)劃首都建設(shè)，京市成立建設(shè)計(jì)劃委會[N].中央日報(bào)，1946-08-04(4).

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[22]汪文璣.違警罰法釋義[M].浙江群進(jìn)社印，1917.

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[25]警廳擬定辦法，慎密預(yù)防火災(zāi)[N].中央日報(bào)，1947-05-01(5).

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[27]火!火![N].中央日報(bào)，1947-05-01(5).

[28]首都警察廳.消防總隊(duì)火災(zāi)損失報(bào)告及統(tǒng)計(jì)表[B].1948.南京市檔案館，全宗號:1036，目錄號:1，卷號:2888.

[29]首都警察廳.首都警察廳向南京市參議會第6次大會的工作報(bào)告[B].1948.南京市檔案館，全宗號:1036，目錄號:1，卷號:39.

[30]春節(jié)準(zhǔn)許燃放鞭炮，警廳加強(qiáng)警備巡邏，五至十四日為期共十天[N].中央日報(bào)，1948-02-06(5).

[31]南京市政府第98次市政會議記錄[J].南京市政府公報(bào)，1947，(3).

[32]警察廳近來工作有序[N].江南日報(bào)，1947-07-06(4).

[33]首都警察廳.首都警察廳第26、27、29次廳務(wù)會議議程[B].1946.南京市檔案館，全宗號:1036，目錄號:1，卷號:25.

[34]市參議會第6次大會對本府施政報(bào)告決議全文[J].南京市政府公報(bào)，1948，(5).

[35]街頭問話也犯法，二警員何其兇也[N].首都晚報(bào)，1948-09-09(4).

[36]秦孝儀主編.總統(tǒng)蔣公思想言論總集(卷21)[M].臺北:中國國民黨中央委員會黨史委員會印，1984.