張智

國務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，明確中央不兜底，誰舉債誰負責，對于約束地方政府過度舉債無疑是一記重拳。

馬兒在脫韁前終于被套上了嚼子。

就在各地新城林立、高樓爭輝、城市基礎(chǔ)建設(shè)如火如荼之際，債務(wù)的陰云卻籠罩在地方政府的上空揮之不去。

10月2日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務(wù)管理。這是國務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，標志著處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國基本建成完整的地方債務(wù)風險管控制度框架，意味著我國以修明渠、堵暗道方式構(gòu)建的地方債體系將全面上路。

“現(xiàn)有的地方債務(wù)中，絕大部分都是在《預(yù)算法》不允許地方舉債的條件下形成的，真正屬于合規(guī)發(fā)行的地方債券只占極小比例。只有地方自主發(fā)債，地方人大、中介機構(gòu)以及廣大投資者等監(jiān)督約束機制的作用才能有效發(fā)揮出來?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部巡視員魏加寧表示：

“如果得到恰當執(zhí)行，它可以降低公共部門的借貸成本，并最終降低財政不可持續(xù)的風險。”摩根士丹利大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家喬虹撰文表示。

不過，南于失去中央政府擔保，喬虹預(yù)計，短期內(nèi)可能會推動利率走高。與此同時，允許債權(quán)人在市場規(guī)則下承受虧損可能會造成一些違約發(fā)生。

危險的地方債

對地方政府來說，融資既是蜜糖，又是毒藥。

地方政府近年來從銀行、債市及其他平臺融資達數(shù)萬億，為中國“穩(wěn)增長”立下了汗馬功勞。但同時，也為地方政府帶來了龐大債務(wù)。

2013年，國家審計署在其官網(wǎng)上公布了對36個地區(qū)地方政府本級政府性債務(wù)的審計結(jié)果。審計結(jié)果顯示，至2012年底，債務(wù)余額共計3.85萬億元，比2010年增長了12.94%。有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務(wù)率超過100%，最高的達188.95%。此外，2014年和2015年共計將有4.2萬億元地方債到期。

據(jù)財政部測算，截至去年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)約有12萬億元，其中地方政府融資平臺舉借的政府負有償還責任的債務(wù)超過4萬億元。今年到期需償還的地方政府負有償還責任債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%。

但這顯然是保守估計。

按照上海交通大學上海高級金融學院副院長朱寧估計，各層級政府的債務(wù)總額在25萬億元到30萬億元，約占GDP的60%左右，這其中還不包括社保體系資金的缺口。

國際評級機構(gòu)穆迪今年年中披露的數(shù)據(jù)顯示，江蘇、北京、四川、浙江、山東、貴州、上海、重慶、吉林、重慶、遼寧、河南、內(nèi)蒙古和江西等地一年內(nèi)到期的債務(wù)額占總債務(wù)的比重超過25%。除了海南省以外，其他各地一年內(nèi)到期的債務(wù)額占總債務(wù)比重超過15%。

“地方債務(wù)的償還對土地出讓收入依賴過大，全國承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)占比達37%左右。在當前房地產(chǎn)市場景氣下行的大背景下，過于單一集中的債務(wù)償還結(jié)構(gòu)加大了地方政府債務(wù)風險?！敝姓\信國際政府與公共融資評級部高級分析師閆文濤表示。

在此之前，我國一方面將大量地方性事務(wù)歸于地方，另一方面又在法律中明令禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字。這使地方政府的財務(wù)狀況異常糾結(jié)，一邊是基礎(chǔ)建設(shè)對資金的極度渴求，一邊是在法律規(guī)定不能負債的情況下，只能過度依賴銀行和土地收入，通過各種各樣的融資平臺借下了巨額的債務(wù)。

不過，問題或很快得到解決。

此次發(fā)布的意見從債務(wù)的管理、債務(wù)的規(guī)范、債務(wù)的解決以及若再發(fā)債如何融資等方面，都做出明確的規(guī)定。此外，對現(xiàn)在的存量債務(wù)進行管理，對未來發(fā)展需要資金的途徑都做了嚴格的規(guī)定。

意見中，關(guān)于地方債務(wù)的底線明確表示了牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。

中央不兜底

在原本中國政府管理體系下，中央政府無疑對于這些巨額地方債務(wù)負有“兜底”責任。不過，此次意見明確，誰舉債誰負責。

此次出臺的意見明確“地方政府對其債務(wù)負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責任追究機制”。

這對于約束地方政府過度舉債無疑是一記重拳。

財政部財政科學研究所所長劉尚希表示，形成“借、用、還”一體化管理機制，改變目前不同部門“各管一段”的狀況，是化解債務(wù)風險的關(guān)鍵。

“從近年來的試點來看，不少地方政府發(fā)債前并沒有根據(jù)輕重緩急對融資需求進行排序，更沒有對融資方式、規(guī)模進行綜合考慮，做出詳細的規(guī)劃和安排，不管缺不缺錢，先發(fā)了再說。在此情況下，債務(wù)資金的無效使用甚至比債務(wù)的不透明更加危險?！眲⑸邢１硎?。

此次意見出臺后，地方政府舉債必須自負償還責任，不能只考慮借，不考慮怎么用和怎么還，劉尚希認為，這將促使其在發(fā)債前做出詳細清晰的計劃，從源頭上更好地防控風險。

“中央把地方政府性債務(wù)的管理責任、處置責任等，基本上限制在省這一級，而且以省為轄區(qū)，對債務(wù)融資、風險化解等承擔責任。不過，預(yù)算法修改后規(guī)定省一級舉債的額度是國務(wù)院定，這種情況下，債務(wù)規(guī)模國務(wù)院定，風險又是省級政府承擔，需要避免權(quán)責不等。再加上我國地方政府沒出臺破產(chǎn)機制，讓省政府管轄債務(wù)問題，不太容易真正做到硬化預(yù)算約束?！必斦控斂扑鹑谘芯渴抑魅乌w全厚表示。

“中國的經(jīng)濟增長是以投資拉動的模式來推動的，投資的回報率往往低于資金成本。要解決地方政府債務(wù)問題，必須要阻斷中央政府對地方政府的隱性擔保，允許地方政府破產(chǎn)。另外，在地方政府舉債時要加強對投資者的信息披露。”朱寧表示。

為全面放開鋪路

2014年8月通過的新《預(yù)算法》賦予了地方政府一定的發(fā)債權(quán)，目前有10個地方省市具有地方債券自發(fā)自還權(quán)。據(jù)了解，到2015年，省級政府發(fā)債權(quán)或?qū)㈥懤m(xù)落地。endprint

申銀萬國證券研究所首席宏觀分析師李慧勇表示，伴隨新型城鎮(zhèn)化的開展，地方政府不可避免迎來新一輪加杠桿過程，但新增債務(wù)將以一個更加市場化的方式出現(xiàn)，這將在一定程度上避免地方債務(wù)在老路上重復(fù)，財政風險和金融風險將會隔離。這一問題的解決意味著中國資產(chǎn)的透明度將會明顯上升，系統(tǒng)性風險將明顯降低。

2011年，《預(yù)算法》一審草案曾一度提出對地方政府債務(wù)實行“限額管理”的規(guī)定，給地方發(fā)債開了一個小口。

今年表決通過的《預(yù)算法》修訂草案確立了省級地方政府的發(fā)債權(quán)，但額度由中央把控，要求預(yù)算在規(guī)定時限內(nèi)進行全面公開，并建立全口徑預(yù)算體系。這為地方政府合法發(fā)行債券掃清了最后一道障礙。

據(jù)中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學家馬駿透露，截至2014年中期，我國大部分省級政府已經(jīng)在“權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告”的框架下，基本完成了地方政府資產(chǎn)負債表的試編工作，目前正在總結(jié)經(jīng)驗，爭取完善編制的原則和方法，并開始研究如何使用資產(chǎn)負債表。據(jù)不完全統(tǒng)計，至少有上海、湖北、安徽三個省市將資產(chǎn)負債表試編范圍擴至縣區(qū)一級，其他地區(qū)則擴大試編試點城市范圍。

不過，地方政府自行試點規(guī)模有所擴大，但不論是代理發(fā)債還是自行發(fā)債，最終仍由財政部代辦還本付息，無法全面反映本級政府債務(wù)風險的差異。

此次的意見，規(guī)范了地方發(fā)債，為全面放開地方發(fā)債做了鋪墊。國

（據(jù)《華夏時報》，題目為編者所加）

觀點鏈接

隱性擔保須破除 張茉楠

新規(guī)中一個亮點是中央政府對地方政府明確“不兜底”，但現(xiàn)行財政體制下仍難以根本實現(xiàn)。

目前，世界53個主要國家中，有37個國家允許地方政府舉債。然而，與發(fā)達國家相比，中國地方政府的隱性債務(wù)比較突出。多年來，我國已經(jīng)形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。政府對企業(yè)的支持從過去的直接支持轉(zhuǎn)為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務(wù)，形成了大量隱性債務(wù)和赤字，這些隱性債務(wù)都沒有納入財政預(yù)算管理體系當中，仍然游離在政策監(jiān)控的范圍之外，責任追究更是一道難題。此外，由于政府債務(wù)借新還舊普遍，新增債務(wù)增長具備剛性，該部分可削減空間較小，這些問題都不可能通過“以時間換空間”根本解決。endprint