陳麗新

摘 要：生態(tài)環(huán)境是一種有價的資源，應(yīng)該用經(jīng)濟手段督促礦產(chǎn)資源開發(fā)者履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和治理的義務(wù)。從經(jīng)濟學(xué)的角度及借鑒發(fā)達國家在礦山環(huán)境治理方面取得的成功經(jīng)驗，提出中國的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的模式的對策建議。

關(guān)鍵詞：礦山環(huán)境；治理；經(jīng)濟手段

中圖分類號：F124.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0208-03

一、礦山地質(zhì)環(huán)境治理呼喚保證金制度

長期以來，由于在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中忽視環(huán)境保護，中國礦山環(huán)境不斷惡化，土地破壞、水生態(tài)平衡失調(diào)日益突出，“三廢”污染嚴重，泥石流、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生。已對群眾的生存環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅，如何改善礦山環(huán)境、建設(shè)綠色生態(tài)礦山，如何發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、實現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境保護統(tǒng)一協(xié)調(diào)，已成為礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展亟待解決的重要問題。

解決礦山環(huán)境問題是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從不同層次、不同角度，運用科學(xué)的理論，采取先進的方法來開展這項工作。切實搞好礦山環(huán)境保護與治理，必須從根本上解決礦山開發(fā)與環(huán)境保護相統(tǒng)一的問題，強化企業(yè)對礦山環(huán)境的保護意識和責(zé)任意識。特別是國家及各級政府應(yīng)給予礦山企業(yè)優(yōu)惠政策；建立一部統(tǒng)一完整的礦山環(huán)境法規(guī)，使礦山環(huán)境得到有效保護和監(jiān)管；建立政府引導(dǎo)、市場運作、企業(yè)主導(dǎo)的投入機制，多元化吸收資金，鼓勵企業(yè)、個人等社會資金以及國外資金投資于礦山環(huán)境治理工作。

中國現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》對礦山環(huán)境保護方面的規(guī)定還不夠詳細，缺乏可操作性。在管理體制上，礦產(chǎn)資源開發(fā)分散在十多個部門管理，職責(zé)交叉，互相推諉，使采礦引起的塌陷、崩塌、滑坡和泥石流等地質(zhì)環(huán)境問題和地質(zhì)災(zāi)害幾乎形成管理真空。按照《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定的“誰破壞，誰治理”原則，采礦權(quán)人、探礦權(quán)人應(yīng)對其采礦、探礦活動造成的礦山環(huán)境破壞承擔(dān)恢復(fù)治理責(zé)任，但這種原則性的規(guī)定缺少必要的措施和制度來保證。例如河北省1998年在全國率先出臺了《河北省地質(zhì)環(huán)境管理條例》，將礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、評價，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，征收礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理補償費等作為重要內(nèi)容寫進了地方性法規(guī)。但是，由于缺乏國家基本法對礦山地質(zhì)環(huán)境方面的管理規(guī)定，行業(yè)部門之間的職責(zé)難以理順，礦山地質(zhì)環(huán)境保護的管理職能到位難度仍然較大[1]。

生態(tài)環(huán)境是一種有價的資源，應(yīng)該用經(jīng)濟手段督促礦產(chǎn)資源開發(fā)者履行礦山環(huán)境恢復(fù)和治理的義務(wù)，而目前的礦山環(huán)境管理最薄弱的就是缺乏有效的手段來約束采礦權(quán)人自覺履行礦山環(huán)境治理義務(wù)。特別是一些大型礦山企業(yè)開采歷史長，對地質(zhì)環(huán)境的破壞尤為嚴重，誘發(fā)了一系列的地質(zhì)災(zāi)害。這類礦山在開辦時沒有預(yù)留礦山環(huán)境恢復(fù)資金，在生產(chǎn)中也未提留用于礦山環(huán)境恢復(fù)費用，長期以來此類問題一般由政府來解決，不利于調(diào)動礦山企業(yè)保護礦山環(huán)境的積極性；而且，礦山關(guān)閉后，采礦權(quán)滅失，采礦權(quán)人更不會主動履行礦山環(huán)境治理義務(wù)，容易形成新的歷史遺留問題，形成惡性循環(huán)。因此在全國建立和推行礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度勢在必行。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金就是為了保證采礦權(quán)人在采礦過程中合理開采礦產(chǎn)資源、保護礦山環(huán)境，在閉坑、停辦、關(guān)閉礦山后，做好礦山環(huán)境恢復(fù)治理、地質(zhì)災(zāi)害防治等工作應(yīng)繳納的備用治理費或質(zhì)保金。

二、建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)

經(jīng)濟學(xué)認為，外部性externality是某種經(jīng)濟交易所產(chǎn)生的成本或利益，這種成本或利益落在第三方身上而交易者沒有考慮到。外部性的存在，無論是外在成本還是外在利益，都是市場失靈的一個來源。在存在外部性時，政府可以采用兩種可能的行動來實現(xiàn)更有效的資源配置。其一是建立和實行私有產(chǎn)權(quán)制度，其二是對引起外在成本的活動征稅，而對引起外在利益的活動給予補貼。

礦山企業(yè)在開采礦產(chǎn)資源前，要向國土資源部門申請采礦權(quán)，國土資源部門批準同意后，礦山企業(yè)才能夠從事礦產(chǎn)資源開采工作，國家收取各種稅費，體現(xiàn)了所有者權(quán)益，這個過程是一種交易關(guān)系。礦山企業(yè)的經(jīng)營對象也是交易的對象——礦產(chǎn)資源，而礦山環(huán)境是與礦產(chǎn)資源捆綁在一起的資源，礦山企業(yè)在開采礦產(chǎn)資源時，不可避免地破壞礦山環(huán)境。但是，礦山企業(yè)在開采礦產(chǎn)資源時，并沒有將礦山環(huán)境資源納入到企業(yè)運營成本中，礦山企業(yè)的經(jīng)濟行為所引發(fā)的環(huán)境問題轉(zhuǎn)嫁給了他人和社會，這不符合市場經(jīng)濟規(guī)則。事實上，礦山企業(yè)已經(jīng)在開采礦產(chǎn)資源的同時，使用了礦山環(huán)境資源，從而產(chǎn)生了外部性問題。所以要運用經(jīng)濟手段對礦山企業(yè)進行監(jiān)督，促使企業(yè)運營過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度很好地解決了礦山環(huán)境影響的外部性問題[2]。

三、國內(nèi)外實施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的地區(qū)成效顯著

保證金制度是確保被破壞的礦山環(huán)境得以按照環(huán)境保護及復(fù)墾要求進行恢復(fù)的基本保證。實施礦山環(huán)境保證金制度，礦山企業(yè)對礦山環(huán)境保護工作就會更加積極主動。

近年來，云南、廣東、黑龍江、浙江、寧夏、江蘇、山東、河北等省相繼發(fā)布實施了有關(guān)礦山環(huán)境保護方面的規(guī)定，推行了礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度，促進了地方礦業(yè)的健康發(fā)展，為建立全國統(tǒng)一的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

云南的滇西蘭坪、鶴慶、下關(guān)、祥云等縣采選礦山企業(yè)通過建立礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度，礦山環(huán)境治理的力度不斷加大，礦山環(huán)境有了明顯的改觀。變“誰破壞、誰治理”為“誰破壞、誰負經(jīng)濟責(zé)任”，向礦山企業(yè)收取礦山環(huán)境恢復(fù)保證金，再組織專人治理等措施，礦山環(huán)境與企業(yè)經(jīng)濟利益直接掛鉤。如云南地礦資源股份有限公司北衙分公司加大科技投入，一次性投入200萬元，改建環(huán)保設(shè)施，解決了黃金生產(chǎn)排放尾液中氰化物污染的問題；同時在采礦方法上采取向式水平充填法，減少廢礦石對環(huán)境的影響。蘭坪縣政府及其主管部門對蘭坪鉛鋅礦區(qū)的采礦秩序進行了大規(guī)模整頓，實現(xiàn)了“一礦、一證、一主體”，采礦秩序和礦山環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。大理下關(guān)的滇西水泥廠，投入1 500萬元用于生產(chǎn)工藝的改進和礦山、廠區(qū)的綠化，由于綜合利用采礦和工業(yè)廢渣達到30%以上，得到了國家優(yōu)惠政策的支持，減免了1 842萬元稅金。endprint

國外對礦山環(huán)境的管理，無論從法律制度上還是監(jiān)督管理體制上，都已經(jīng)比較完善。許多國家按照“污染者付費”原則建立了保證金制度，以確保采礦權(quán)人履行礦地恢復(fù)義務(wù)。許多國家的管理實踐表明，礦業(yè)項目都有特定的壽命期，礦業(yè)活動結(jié)束后的環(huán)境恢復(fù)是礦山環(huán)境管理中一個突出問題，僅僅規(guī)定礦業(yè)經(jīng)營者的礦地恢復(fù)義務(wù)是不夠的，還必須采取一定的保證措施。在一些發(fā)達國家如美國、加拿大、澳大利亞、法國等，為了確保礦業(yè)履行其恢復(fù)義務(wù)，普遍實現(xiàn)了保證金制度。礦業(yè)經(jīng)營者為履行礦地恢復(fù)義務(wù)，必須按政府規(guī)定的數(shù)量和時間提交保證金。如果企業(yè)按規(guī)定履行了礦地恢復(fù)義務(wù)，政府將退還保證金；否則，政府可以動用這筆資金進行礦地恢復(fù)工作。美國一些州規(guī)定，在采礦許可證得到批準但尚未正式頒發(fā)以前，申請人先繳納復(fù)墾保證金，保證金數(shù)額根據(jù)許可證批準的復(fù)墾要求確定。可因各采礦區(qū)的地理、地質(zhì)、水文、植被的不同而有差異，其數(shù)額由管理機關(guān)決定。保證金在采礦者不履行復(fù)墾計劃時用來支付復(fù)墾作業(yè)的費用。

四、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度模式探索

（一）關(guān)于保證金的收取依據(jù)

礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金可以是礦山企業(yè)出，可以是金融機構(gòu)為其擔(dān)保，也可以是個人。依據(jù)《擔(dān)保法》，債務(wù)人將一定數(shù)額的金錢交付債權(quán)人作保證金，當債務(wù)人不履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)以保證金抵償，當債務(wù)人履行債務(wù)時，債權(quán)人應(yīng)將保證金如數(shù)退還。所以，一旦礦山企業(yè)沒有履行其應(yīng)盡的義務(wù)，沒有恢復(fù)治理或者恢復(fù)治理不達標，就可以啟動礦山企業(yè)繳納的保證金來開展礦山環(huán)境的恢復(fù)治理工作。如果礦山企業(yè)很好地履行了其應(yīng)盡的義務(wù)，較好地完成了礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，那么該礦山企業(yè)繳納的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金在規(guī)定的時限內(nèi)（比如6個月到一年，因為礦山環(huán)境恢復(fù)治理的成果要在一段時間以后才能表現(xiàn)出來）本息全部返還給礦山企業(yè)。

土地復(fù)墾費的收取是依據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》第二條規(guī)定的。土地復(fù)墾是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動。第三條規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動，造成土地破壞的企業(yè)和個人。根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，由于礦產(chǎn)資源開采、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)過程中造成的土地破壞，依據(jù)“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則，需要相關(guān)的企業(yè)和個人出資進行土地復(fù)墾。

（二）關(guān)于保證金的收繳標準

礦山生產(chǎn)對環(huán)境的破壞程度與礦區(qū)面積、礦種、礦產(chǎn)資源開采方式、礦區(qū)的地質(zhì)、地貌、水文和植被等因素密切相關(guān)，因此，保證金收繳標準的確定應(yīng)充分考慮這些因素。

目前國內(nèi)外收繳標準的確定大致有兩種：一種是根據(jù)礦區(qū)面積來確定，另一種是根據(jù)礦種來確定。在實際運作中這兩種方式各有利弊：第一種方式操作比較簡便，但對于不同的礦種對礦山環(huán)境造成的破壞程度不同這一點考慮不夠充分；第二種方式體現(xiàn)了不同礦種開采造成的環(huán)境破壞程度不同，但是在礦種復(fù)雜而保證金制度又剛剛建立的情況下，具體操作難度很大。

鑒于以上情況和中國礦山現(xiàn)狀，可以考慮根據(jù)以下方式確定保證金的收繳標準：保證金的收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準×影響系數(shù)。其中，影響系數(shù)根據(jù)礦種、礦產(chǎn)資源開采方式和礦山的地質(zhì)、地貌、水文、植被等情況來確定。

（三）關(guān)于保證金的收取方式

保證金的收取一般有一次性收取和分期收取兩種。一次性收取通常是在礦山建設(shè)時，根據(jù)礦山企業(yè)的征地范圍，開采區(qū)影響范圍和未來可能造成的生態(tài)環(huán)境影響，估算出未來礦山環(huán)境恢復(fù)治理的費用，作為礦山投資的一部分，交給經(jīng)政府主管部門指定的金融機構(gòu)管理，在礦山企業(yè)進行恢復(fù)治理合格后，連本帶利返還給礦山企業(yè)。一次性收取方式的優(yōu)點是保障程度高，保證金的收取比較可靠，對（下轉(zhuǎn)218頁）（上接209頁）政府管理而言比較簡單。缺點是一次性收取的保證金在估算上難以確定一個準確合理的數(shù)據(jù)，對礦山企業(yè)來講，擴大了基建投資，長時期有一大筆資金抵押在銀行，影響資金周轉(zhuǎn)，增加了生產(chǎn)成本。

分期收取的方式，是在礦山生產(chǎn)時期定期收取用于礦山環(huán)境恢復(fù)治理的資金，存入指定的金融機構(gòu)，待礦山環(huán)境恢復(fù)治理達標后，連本帶利返還給礦山企業(yè)。這種方式的優(yōu)點是對礦山企業(yè)的壓力小，不會因一次性拿出一大筆資金而造成投資過大、資金積壓。缺點是保證金收取時間過長，如遇變故，礦山企業(yè)不能如期履行環(huán)境恢復(fù)治理的承諾，有可能導(dǎo)致保證金收取金額不足，不能滿足環(huán)境恢復(fù)治理的資金需求。

從中國目前的情況來看，建議對采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因為這類礦山需繳納的保證金數(shù)額不大，采礦權(quán)人負擔(dān)起來難度不大，也可以促使采礦權(quán)人積極開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，同時減少礦山開采過程中棄礦現(xiàn)象的發(fā)生。

對于采礦許可證有效期長的大型礦山來講，需要繳納的保證金數(shù)額巨大，礦山一次性繳納比較困難，因此，可采用分期繳納的方式。分期繳納保證金可以采取以下形式，即將采礦許可證登記的礦山面積劃分為不同的區(qū)域，如首采區(qū)、次采區(qū)等，首次繳納的保證金數(shù)額根據(jù)首采區(qū)的面積來確定。當首采區(qū)開采完畢后，由國土資源管理部門會同其他部門對礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作進行驗收，如驗收合格，礦山企業(yè)可進入次采區(qū)繼續(xù)開采，首次繳納的保證金可作為次采區(qū)礦山環(huán)境恢復(fù)治理的備用金，不需要再繳納其他的保證金。如驗收不合格，礦山企業(yè)應(yīng)繼續(xù)對礦山環(huán)境進行恢復(fù)治理，達不到驗收標準前，不得進入次采區(qū)進行開采，如一定要進行開采的，需要繳納次采區(qū)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

參考文獻：

[1] 唐恒.中國礦山生態(tài)環(huán)境與保護現(xiàn)狀[J].內(nèi)蒙古環(huán)境保護，2006，（1）：12-16.

[2] 羅劍.淺議礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理[J].廣東土地科學(xué)，2005，（2）：27-28.

[責(zé)任編輯 安世友]endprint