別彩妍 隋志堅(jiān) 董宜祥

（寧夏師范學(xué)院 政法學(xué)院，寧夏·固原 756000）

十八屆三中全會(huì)做出了《全面深化改革的若干重大問題的決定》 （以下簡稱十八屆三中全會(huì)《決定》），明確了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的動(dòng)力。但當(dāng)下，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要而現(xiàn)實(shí)的問題就是解決好農(nóng)村的土地問題。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)戶收入之間的協(xié)調(diào)，從而達(dá)到土地資源的優(yōu)化配置與利益的最大化，而這一優(yōu)化必須以清晰的產(chǎn)權(quán)和完善的制度作為前提和基礎(chǔ)。近年來，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、數(shù)量的增加，暴露出的問題和矛盾也在不斷顯現(xiàn)。本文就是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)，分析我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，探討加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與保障民生、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略，從而為政府決策和相關(guān)政策的制定提供依據(jù)。

一、我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地法律制度及其缺陷

隨著《物權(quán)法》的頒布，我國土地產(chǎn)權(quán)問題逐漸暴露出來，并直接影響到農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體界定虛化，農(nóng)民的理解和認(rèn)識(shí)存在錯(cuò)誤

由于法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)（即產(chǎn)權(quán)）主體的規(guī)定存在沖突，使農(nóng)民在理解和認(rèn)識(shí)上存在錯(cuò)誤。從本課題調(diào)查的500戶農(nóng)民可以看出，約有17%的農(nóng)民認(rèn)為承包的土地為國家或政府所有，有近5%的農(nóng)民認(rèn)為承包土地歸家庭或個(gè)人所有。

之所以產(chǎn)生這樣的理解和認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，是由于《民法通則》第74條第二款規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體為“村農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”?！锻恋毓芾矸ā反_定了集體土地的所有權(quán)主體分別為村農(nóng)民集體、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體?！锻恋爻邪ā返?2條第一款規(guī)定農(nóng)村集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或村民小組發(fā)包。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門審核，同級(jí)人民政府頒發(fā)。集體組織本身就是一個(gè)抽象空虛的理論概念，村農(nóng)民集體作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，其本身就不能在法律上成為集體土地的所有者。由于以上錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，最終落實(shí)到農(nóng)民手中拿到的承包土地經(jīng)營權(quán)證書上，他們大多看到的頒證機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上人民政府。因此，造成農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生錯(cuò)誤的理解和認(rèn)識(shí)。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限不明，容易引發(fā)糾紛和矛盾

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界線不明主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是村集體組織之間土地產(chǎn)權(quán)界線不明。由于歷史的原因，村集體土地的界線都是以溝、山、峁、河等地形作為分界線，沒有明確地劃分界線，在利益的驅(qū)動(dòng)下，容易產(chǎn)生糾紛和矛盾。另一方面是農(nóng)戶之間承包土地界線不明。以均田承包進(jìn)行的農(nóng)村土地改革，在農(nóng)戶之間劃分土地時(shí)都是以村集體按人口分配，以土埂作為界線。在長期的耕作過程中，原有的界線慢慢被雙方侵蝕，界線越來越不明確。同時(shí)，由于地方政府、集體組織、村民小組，甚至一些地方家族勢(shì)力等方面的影響使得土地邊界模糊不清。一旦存在利益沖突，農(nóng)民之間的矛盾隨之爆發(fā)。

（三）農(nóng)村土地征收、征用界定不明，容易引發(fā)社會(huì)矛盾

從法律理論上講，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)包含兩個(gè)層面：一是土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，二是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。就土地的征收與征用來說，征收為土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，征用為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但這兩者都未列入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式當(dāng)中。根據(jù)現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)只表現(xiàn)為國家根據(jù)公共利益對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)單向流轉(zhuǎn)的征收上，農(nóng)戶、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體都無權(quán)進(jìn)行農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，勢(shì)必占用大量的農(nóng)村土地。但在實(shí)際操作中，政府大都以征用的名義實(shí)際征收了農(nóng)民的土地。這種過多、過快的征收征用，補(bǔ)償費(fèi)的低廉，勢(shì)必加深政府與農(nóng)民之間的矛盾。

二、現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與問題分析

固原市原州區(qū)地處寧夏南部、六盤山東麓。境內(nèi)海拔1450—2500米，總面積3506平方公里，現(xiàn)有耕地222萬畝。轄3個(gè)街道辦事處、7個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)，總?cè)丝?9.02萬人，其中農(nóng)業(yè)人口38.96，占79.5%；回族人口22.12萬人，占45.1%。農(nóng)民人均純收入4792.8元。

根據(jù)固原市原州區(qū)農(nóng)經(jīng)站2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及在本課題研究過程中的問卷調(diào)查與走訪能夠看出，目前，固原市原州區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)狀況不容樂觀。

（一）虛化的土地流轉(zhuǎn)利益主體很難適應(yīng)土地市場化運(yùn)行的要求

由于上述原因，我國農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，使得土地流轉(zhuǎn)的利益主體被虛化，進(jìn)而難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場化的需要。首先是法律規(guī)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體多重化。在實(shí)踐操作中，轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)業(yè)大戶或生產(chǎn)企業(yè)在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)多與村委會(huì)協(xié)商確定，由村委會(huì)協(xié)調(diào)農(nóng)戶簽訂合同。發(fā)生矛盾和糾紛時(shí)，轉(zhuǎn)入者更多的是與村委會(huì)協(xié)調(diào)處理，村委會(huì)大都以犧牲農(nóng)戶利益解決糾紛。其次是農(nóng)村土地權(quán)屬邊界模糊，成為各方利益主體爭奪權(quán)益的借口，影響土地流轉(zhuǎn)。

（二）土地流轉(zhuǎn)自愿性較低，政府干預(yù)較大，利益保障程度低

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府干預(yù)較大，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)自愿性較低。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中生產(chǎn)龍頭企業(yè)或經(jīng)營大戶轉(zhuǎn)入土地共計(jì)35661.2畝，涉及農(nóng)戶4036戶。這對(duì)于固原市原州區(qū)整體的流轉(zhuǎn)土地面積來說所占比例較小，不足以影響流轉(zhuǎn)土地的整體效果。但這些流轉(zhuǎn)土地都帶有政府的強(qiáng)制和干預(yù)。其次，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中利益保障程度低。在土地流轉(zhuǎn)過程中企業(yè)或經(jīng)營大戶與農(nóng)戶簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同約定的土地流轉(zhuǎn)租金為150—200元/畝/年，合同期都在3年左右。而同等地塊農(nóng)戶自己耕種每年的收益在500—800元/畝/年，農(nóng)戶即使自己耕種收益更高，但為了招商引資成功，農(nóng)戶被迫將土地流轉(zhuǎn)，通過流轉(zhuǎn)獲得極為有限的土地收益。這些都嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)戶的利益。

（三）土地流轉(zhuǎn)比例小、程度低，農(nóng)民的生活水平難以改善

根據(jù)固原市原州區(qū)農(nóng)經(jīng)站2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（見表一），可以看出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例較小，流轉(zhuǎn)程度較低，農(nóng)民的生活水平難以改善。首先，固原市原州區(qū)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地共計(jì)220570.2畝，占整體耕地面積的近10%，土地流轉(zhuǎn)比例明顯低于全國和其他省區(qū)。其次，流轉(zhuǎn)的形式雖然多樣，但主要集中在出租形式的流轉(zhuǎn)中。由于受地域的限制，土地流轉(zhuǎn)的租金平均為150—200元/畝/年，明顯低于自己經(jīng)營土地的收益。再次，入股和轉(zhuǎn)讓形式的土地流轉(zhuǎn)還未出現(xiàn)，嚴(yán)重制約了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。

表一：2013年原州區(qū)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)情況統(tǒng)計(jì)表

（四）農(nóng)村土地的自然條件直接影響農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)

固原市原州區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受自然條件的影響較為明顯。一是城市近郊的農(nóng)村土地很少流轉(zhuǎn)，偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難較大。城市近郊在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，大量土地被征收。由于擔(dān)心因流轉(zhuǎn)造成土地征收時(shí)的糾紛，農(nóng)戶不愿將剩余土地流轉(zhuǎn)。而偏遠(yuǎn)山區(qū)由于氣候干旱、耕作條件艱苦、收益較小等原因，土地流轉(zhuǎn)難度較大。二是川地較多、水利方便的農(nóng)村土地多流向于產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，但農(nóng)民的收益較低。三是生產(chǎn)收益較低、剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多的村組，土地流轉(zhuǎn)陷入尷尬的境地。

（五）農(nóng)村土地征收、征用過于混亂，農(nóng)民的利益被肆意踐踏

當(dāng)下，為了發(fā)展城市規(guī)模，大量征收、征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象屬于正常的發(fā)展。但在這一過程中，政府大都以行政權(quán)力擴(kuò)充征收、征用土地的范圍，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。如固原市在鹽化工循環(huán)經(jīng)濟(jì)扶貧示范區(qū)建設(shè)過程中，涉及5個(gè)行政村，面積約16673畝，農(nóng)戶1189戶（其中拆遷552戶），5253人。根據(jù)固原市人民政府辦公室下發(fā)《固原市鹽化工循環(huán)經(jīng)濟(jì)扶貧示范區(qū)建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償安置方案》。對(duì)示范區(qū)范圍內(nèi)16673畝土地采取一次性貨幣補(bǔ)償，并與農(nóng)戶簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水澆地+青苗補(bǔ)償費(fèi)為7400—8000元，旱地+青苗補(bǔ)償費(fèi)為3900—4500元，未利用土地為1000元。房屋拆遷基準(zhǔn)價(jià)為磚混平房450元/平方米，磚木結(jié)構(gòu)房350元/平方米，磚土木結(jié)構(gòu)房250元/平方米，土木結(jié)構(gòu)房200元/平方米，簡易房50元/平方米。

這樣的征地、拆遷補(bǔ)償，使農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，也失去了未來生活的來源，無疑給本來生活就不富裕的農(nóng)民雪上加霜。

三、解決現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策探究

（一）政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的宣傳，落實(shí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

首先，利用各種媒體宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，讓農(nóng)民能夠了解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，破除戀土情結(jié)和傳統(tǒng)守舊觀念，消除農(nóng)民心理顧慮和誤會(huì)，使農(nóng)民能夠放心流轉(zhuǎn)土地。

其次，政府應(yīng)落實(shí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛與矛盾。為此，政府應(yīng)著力做好以下幾方面的工作。第一，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界線，防止土地流轉(zhuǎn)過程中因產(chǎn)權(quán)界線不明晰產(chǎn)生的矛盾與沖突。第二，盡快完成二輪土地承包確權(quán)認(rèn)證，頒發(fā)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)證書，減少因產(chǎn)權(quán)問題引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)糾紛。第三，由政府指導(dǎo)、村委會(huì)實(shí)施，完善土地流轉(zhuǎn)合同，減少土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民和轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作組織以及企業(yè)的合法權(quán)益，使土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。

（二）因地制宜、分類指導(dǎo)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

針對(duì)固原市多山少川、氣候干燥、土地類型多樣的特點(diǎn)，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜的原則，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的地緣優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。首先，在城市近郊，土地平整、水利方便的農(nóng)村，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)，發(fā)展周期短、產(chǎn)品新、增長快的特色農(nóng)業(yè)。其次，在坡地山地較多、耕作不便、氣候干旱的農(nóng)村，重點(diǎn)發(fā)展畜草種植業(yè)；在坡地山地較多、氣候較為溫潤的農(nóng)村重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)果林業(yè)。引導(dǎo)同村同組農(nóng)戶以互換、轉(zhuǎn)包、出租等方式加快土地集中，改變目前承包土地過小、分散的問題，切實(shí)提高耕作效率。再次，在川地較多、水源方便的鄉(xiāng)村，引導(dǎo)農(nóng)戶向產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、種植大戶有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)和種植大戶的優(yōu)勢(shì)，壯大特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模。

（三）盡快建立政府指導(dǎo)、市場運(yùn)行的土地流轉(zhuǎn)市場

按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，盡快建立政府指導(dǎo)、市場運(yùn)行的土地流轉(zhuǎn)市場。一是由政府指導(dǎo)，建立流轉(zhuǎn)規(guī)范、運(yùn)行協(xié)調(diào)、公開透明的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)戶和生產(chǎn)龍頭企業(yè)提供信息溝通、法律法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂等服務(wù)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶利益，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的村民集體或村民小組，應(yīng)做好流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶與流入土地的農(nóng)戶、生產(chǎn)經(jīng)營大戶及企業(yè)的協(xié)調(diào)工作，盡力維護(hù)好流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的利益，及時(shí)化解因土地流轉(zhuǎn)引起的矛盾和糾紛，保障土地流轉(zhuǎn)效益；三是流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶也應(yīng)遵守市場運(yùn)行規(guī)則，明確流轉(zhuǎn)雙方的責(zé)、權(quán)、利，保障流轉(zhuǎn)土地的有效運(yùn)營。

（四）不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，讓農(nóng)民活得更有尊嚴(yán)

完善的社會(huì)保障體系是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制是解除農(nóng)民后顧之憂的重要手段。為此，需要從多方面入手。一是逐步放寬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的地域及條件限制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，避免農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口二次返鄉(xiāng)“與民爭地”。二是盡快完善社會(huì)保障體系，將已進(jìn)入城市務(wù)工而放棄土地經(jīng)營的農(nóng)民納入城市社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社保體系完全對(duì)接。三是推動(dòng)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸，既要解決失地農(nóng)民醫(yī)療保障的問題，更要解決他們養(yǎng)老保障的問題，使他們放心流轉(zhuǎn)土地。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導(dǎo)、村委會(huì)協(xié)調(diào)實(shí)施已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金，建立個(gè)人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高自我保障能力。

（五）將農(nóng)村土地的征收與征用納入流轉(zhuǎn)制度，保證農(nóng)民失地不失“身”

筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手：第一，應(yīng)將農(nóng)村土地非農(nóng)業(yè)化征收與征用納入到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，使農(nóng)村土地的征收征用與其他形式的土地流轉(zhuǎn)一樣，能夠體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，使農(nóng)民能夠真正從土地流轉(zhuǎn)中受益，減少因農(nóng)村土地征收征用引發(fā)的社會(huì)矛盾。第二，建立農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)，對(duì)擬征收征用的土地從位置、產(chǎn)能、用途、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀等方面進(jìn)行評(píng)估，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。第三，在農(nóng)村土地征收征用為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地后，除了對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償以外，著力解決征地范圍內(nèi)青壯年農(nóng)民的就業(yè)問題，減少由此造成的社會(huì)問題。

總之，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)還有很多亟待解決的問題需要我們?nèi)ヌ剿?，更好地把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的脈搏，積極有效地促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)效能，幫助農(nóng)民增收致富，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)偉大的中國夢(mèng)，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

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