周銳

2014年上半年，在中國31個(gè)?。▍^(qū)、市）中，黑龍江省的GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）增速連續(xù)兩個(gè)季度墊底。該省一些地區(qū)一度出現(xiàn)負(fù)增長的罕見場景，值得注意的是，這些城市均為資源型城市。

當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)從過去的高速增長期，走入增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期這“三期疊加”的新常態(tài)，高度依賴資源、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的資源型城市率先受到?jīng)_擊。

近兩年來，伴隨著整體經(jīng)濟(jì)增速的“退潮”，諸多資源型城市的問題也呈現(xiàn)出“水落石出”的態(tài)勢。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在中國，資源型城市一共有262個(gè)，其中69個(gè)城市已經(jīng)被國家界定為資源枯竭狀態(tài)。如何避免“礦竭城廢”這一世界性的資源型城市“魔咒”在中國出現(xiàn)，成為中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)關(guān)鍵問題。

政策密集出臺(tái)

作為“西部大開發(fā)”后的又一個(gè)區(qū)域性國家發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)軔于2003年10月的東北振興戰(zhàn)略曾取得輝煌的成果。2003年后的十年間，東北地區(qū)取得了快速發(fā)展，GDP翻了兩番，民眾生活水平也持續(xù)提升。

不過，從2013年以來，東北經(jīng)濟(jì)增速開始在中國明顯落后于其他經(jīng)濟(jì)板塊。2014年上半年，黑龍江實(shí)現(xiàn)GDP5672.3億元，同比增長4.8%，遼寧和吉林的經(jīng)濟(jì)增速也落后于7.4%的全國平均水平。

“一業(yè)獨(dú)大的資源型城市，極容易受到總體經(jīng)濟(jì)形勢的影響”，中國國家發(fā)展和改革委員會(huì)東北振興司原副司長彭會(huì)軍分析說，中國資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)普遍圍繞資源開采加工布局，服務(wù)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重要低于全國水平10多個(gè)百分點(diǎn)。一業(yè)獨(dú)大讓這些城市缺乏緩沖的能力，這也可以解釋為什么全國高速增長時(shí)這些城市增長喜人，而一旦經(jīng)濟(jì)增速開始換擋，這些城市就問題暴露。

這一問題也引發(fā)了高層的重視，彭會(huì)軍介紹說，2001年，國務(wù)院將遼寧阜新作為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)。2008年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，也專門在國家發(fā)改委東北振興司專門設(shè)立資源型城市發(fā)展處，負(fù)責(zé)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作。

為統(tǒng)籌推進(jìn)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院2013年底印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。這是中國首次出臺(tái)關(guān)于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的國家級專項(xiàng)規(guī)劃。

仍須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

上述《規(guī)劃》首次界定了全國262個(gè)資源型城市，并根據(jù)資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力差異，將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型。不同類型的城市也有著不同的方向和重點(diǎn)任務(wù)。

在各類資源型城市中，資源衰退型城市的發(fā)展無疑是最受各方關(guān)注，也最有難度。一方面，這些城市亟需新的發(fā)展動(dòng)力，另一方面，這些城市因過去對資源的無序開采又大多背負(fù)著眾多的環(huán)境、民生欠賬。

正因?yàn)槿绱?，國?wù)院振興東北辦原副主任宋曉梧表示，對資源型城市可持續(xù)發(fā)展這項(xiàng)工作，政府還要發(fā)揮一定的主導(dǎo)作用。

在官方強(qiáng)調(diào)“市場決定性”作用的背景下，宋曉梧這一觀點(diǎn)曾引起爭論，不過在他看來，政府對資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主導(dǎo)不屬于“越位”而屬于“對不到位的扭轉(zhuǎn)”，尤其在資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型過程中更是如此。

“政府過去的責(zé)任，沒有很好的完成，怎么能交給市場呢？”宋曉梧表示，對資源枯竭型城市來說，歷史的欠帳，包括資源價(jià)格的欠帳、安全生產(chǎn)方面的欠帳、生態(tài)破壞方面的欠帳、基礎(chǔ)設(shè)施方面的欠帳、還有關(guān)于勞動(dòng)力成本方面的欠帳，這些問題政府必須要出來主導(dǎo)解決。

此外，資源型城市可持續(xù)發(fā)展，不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，它是包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)全面的可持續(xù)發(fā)展。

宋曉梧介紹說，他到法國考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣衽d資源型城市考慮的首要因素并不是接替產(chǎn)業(yè)能不能增加GDP，而是其能否增加就業(yè)，“社會(huì)保障問題，最低生活保障問題，積極的就業(yè)政策，職工轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，這些都需要政府來管?！?/p>

他表示，從長遠(yuǎn)來看，中國要推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型，肯定要讓市場發(fā)揮作用，但如果歷史欠賬解決不了，這個(gè)問題就始終不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，是一個(gè)綜合的全面的社會(huì)問題。

建立更全面的政績考核體系

除了69個(gè)資源枯竭城市，中國大部分資源型城市目前仍處在成長期或者是成熟期，如何避免這些城市在發(fā)展中形成新的問題，也是中國破解資源型城市“魔咒”的關(guān)鍵一環(huán)。

在中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立看來，要解決這一問題，關(guān)鍵要避免這些城市的官員走上無視資源環(huán)境代價(jià)，單一追求GDP增速的錯(cuò)誤老路。

事實(shí)上，通過改變政績考核體系來調(diào)整官員行為一直是學(xué)界熱議的思路，一些高校的研究機(jī)構(gòu)也曾試圖推出綠色發(fā)展指數(shù)，來代替GDP指標(biāo)。不過，想讓政績考核更多反映民生、環(huán)境、資源等領(lǐng)域的訴求，也讓新的發(fā)展指數(shù)臃腫而復(fù)雜，缺乏實(shí)用性。

鄭新立此番提出了一個(gè)新的思路，仍采用GDP指標(biāo)，但納入與環(huán)境破壞、資源消耗相關(guān)的負(fù)資產(chǎn)概念。

在由中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)主辦的“資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展高層研討會(huì)”上，鄭新立指出，建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的制度保障。

要建立這一制度，首先是對自然資源的損害能夠被量化。他表示，建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，可以讓我們對自然資源衰減的情況有一個(gè)清醒的認(rèn)識，方便自然資源衰減以后建立一個(gè)補(bǔ)償機(jī)制。但怎么編制，包含哪些指標(biāo)，如何劃分正資產(chǎn)和負(fù)資產(chǎn)等細(xì)節(jié)問題還有待進(jìn)一步求解。

其次，要讓給自然資源資產(chǎn)負(fù)債表帶來負(fù)資產(chǎn)的官員被追責(zé)。鄭新立表示，未來地方行政長官任期結(jié)束時(shí)，需要評估其任期內(nèi)所管轄區(qū)域的自然資源資產(chǎn)是欠賬了還是增加了，對出現(xiàn)自然資源資產(chǎn)重大損壞的要進(jìn)行終身追究。

其三是建立自然資源資產(chǎn)損壞的賠償制度，“比如說你作為煤炭開發(fā)者開發(fā)了煤賣了錢，或者發(fā)電你掙了錢，就要對資源的使用付費(fèi)，要交錢。另外你污染了環(huán)境，排放了二氧化硫、氮氧化物、PM2.5，對不起，拿錢來?！?/p>

轉(zhuǎn)型不是上幾個(gè)項(xiàng)目那么簡單

無論是兜底存量問題，還是控制增量壓力，都是資源型城市轉(zhuǎn)型中的“防守性”戰(zhàn)略。要實(shí)現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，避免礦竭城衰的“魔咒”，其最核心的問題，還是讓這些城市找到新的發(fā)展方向。

“實(shí)踐證明，資源型城市轉(zhuǎn)型并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是一朝一夕就可以完成的”，彭會(huì)軍表示，德國的魯爾地區(qū)從上世紀(jì)60年代推進(jìn)轉(zhuǎn)型以來，已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。但是從失業(yè)率來看，德國魯爾地區(qū)的失業(yè)率在全德國還是最高的，這彰顯了資源型城市轉(zhuǎn)型的難度。

她表示，資源型城市要轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是通過多樣化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一性，但發(fā)展什么，往哪轉(zhuǎn)是一個(gè)問題，絕不是僅僅上幾個(gè)項(xiàng)目就能夠叫做轉(zhuǎn)型。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成，為資源型城市的轉(zhuǎn)型指出了一些方向。

首先是區(qū)域中心城市。由資源型城市變成區(qū)域中心城市，能帶動(dòng)周邊的發(fā)展，又得到區(qū)域支撐。

不過，并不是所有的資源型城市都能發(fā)展成為區(qū)域性中心城市，對于這些城市，可以考慮轉(zhuǎn)變成大城市的功能性城市，通過互補(bǔ)性，尋求與大城市的共同發(fā)展。

肖金成強(qiáng)調(diào)，除了轉(zhuǎn)型之外，放手也是一種思路，“有一些城市，尤其是礦區(qū)，資源枯竭了，在這里硬撐是沒有出路。比如說有一個(gè)城市的礦物局發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐拿嚎鞗]了，就去其他地方找礦開礦，技術(shù)人員、管理人員、職工都帶過去了，這樣給當(dāng)?shù)販p輕了很大的壓力。”

轉(zhuǎn)型陷阱：焦慮與有恃無恐

中國互聯(lián)網(wǎng)上有一句形容愛情的名言：“得不到的都在騷動(dòng)，被偏愛的都有恃無恐”，這句話用在資源型城市的轉(zhuǎn)型中也十分貼切。

彭會(huì)軍介紹說，目前，在中國一些資源已經(jīng)枯竭的城市，由于經(jīng)濟(jì)下滑、環(huán)境破壞、職工失業(yè)等問題的存在，當(dāng)?shù)毓賳T和民眾對轉(zhuǎn)型有著熱烈的期盼。

但最令人擔(dān)憂的是，相當(dāng)一部分成長型或者成熟型的資源城市仍只顧眼前，不顧長遠(yuǎn)，新的礦山不斷出現(xiàn)，資源開發(fā)強(qiáng)度過大，資源綜合利用水平較低，對生態(tài)環(huán)境造成的破壞很嚴(yán)重，并由此引發(fā)各種社會(huì)矛盾。

事實(shí)上，國際上也有一種類似的現(xiàn)象，被稱之為“荷蘭病”。上世紀(jì)中期，荷蘭發(fā)現(xiàn)了儲(chǔ)量巨大的天然氣田，隨即引發(fā)了一輪天然氣開發(fā)熱潮。天然氣出口帶來的經(jīng)濟(jì)繁榮，削弱了該國對工業(yè)制品國際競爭力的關(guān)注，并由此帶來失業(yè)率上升等一系列惡性連鎖反應(yīng)。

拉美經(jīng)濟(jì)正是這種病癥的“受害者”。進(jìn)入21世紀(jì)以來，新興經(jīng)濟(jì)體對原材料需求的爆發(fā)，使得巴西、智利、秘魯?shù)葒壹娂姵雠_(tái)產(chǎn)業(yè)政策，加大了對采掘業(yè)和初級產(chǎn)品加工業(yè)的投資力度。與此同時(shí)，制造業(yè)的受重視程度不斷下降，多國制造業(yè)出現(xiàn)了不同程度的萎縮。

目前，中國如何在到達(dá)中等收入水平后繞開“拉美陷阱”是各方廣泛關(guān)注的議題，而告別拼投資、拼資源、拼環(huán)境的發(fā)展模式，無疑是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵一步棋。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長彭森指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，中國關(guān)鍵要通過深化改革，從根本上破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性的矛盾，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本改變，著力培育和增長增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新動(dòng)力、新優(yōu)勢。

“怎么解決內(nèi)生動(dòng)力不足的問題？有兩條路徑，一條把過去資源驅(qū)動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長方式，轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型。第二條按照問題倒逼的思路，進(jìn)一步加快我們改革的步伐，加大工作力度?！迸砩f。

彭會(huì)軍也提醒說，對于資源型城市而言，資源開發(fā)都是有一定周期的，資源總有枯竭的一天。中國這個(gè)人口大國的資源型城市更是如此。她強(qiáng)調(diào)，在資源型城市發(fā)展的成熟階段，選擇主動(dòng)轉(zhuǎn)型，可以較為平穩(wěn)且以較小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。