郝 楠，江永紅

安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽合肥，230601

農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的困境與對(duì)策
——以安徽省阜陽市為例

郝 楠，江永紅

安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽合肥，230601

基于對(duì)安徽省阜陽市部分區(qū)、縣的實(shí)地調(diào)研結(jié)果，從引導(dǎo)農(nóng)戶參與投資小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、實(shí)現(xiàn)投資主體多元化的角度，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利的方式與特點(diǎn)展開了研究。從農(nóng)戶灌溉意識(shí)缺失、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)措施運(yùn)行效果不佳以及水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革難以推進(jìn)等方面，分析了農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)面臨的困境，提出了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及發(fā)展農(nóng)民用水組織等多元化的投資渠道和促進(jìn)皖北小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的思路與途徑。

小型農(nóng)田水利；農(nóng)戶投資；阜陽市

1 研究背景

農(nóng)田水利是支撐和推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展的基礎(chǔ)性設(shè)施，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)農(nóng)民收入增長、保障國家糧食安全以及發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)具有重要意義。小型農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)水利體系的“最后一公里”，在整個(gè)農(nóng)田水利結(jié)構(gòu)中扮演著重要角色。根據(jù)2008年水利部公布的《小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，小型農(nóng)田水利主要指灌溉面積為0.7千公頃、除澇面積為2千公頃、庫容為10萬立方米、渠道流量為1立方米/秒以下的水利工程和農(nóng)村供水工程，主要包括機(jī)井、溝渠、塘壩、電灌站以及水庫等類型。由于小型農(nóng)田水利大多分布在田間地頭，其建設(shè)、運(yùn)行和管理狀況直接影響農(nóng)田的灌溉和排水質(zhì)量以及農(nóng)作物的種植，因此，完善小型農(nóng)田水利的投資與管理機(jī)制、尋找小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與發(fā)展的有效途徑，是影響我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，同時(shí)也是學(xué)界和政府一直關(guān)注的焦點(diǎn)。

縱觀我國農(nóng)田水利建設(shè)與發(fā)展的歷史，小型農(nóng)田水利的投資和管理主體在此過程中經(jīng)歷了一系列的改革和變遷。在建國初期，小型農(nóng)田水利主要由群眾投入義務(wù)勞動(dòng)建設(shè)，并由政府給予一定的補(bǔ)助。這一時(shí)期，在廣大群眾的積極參與下，大批農(nóng)田水利工程得以修建與完善，為我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。農(nóng)村集體經(jīng)營體制形成之后，小型農(nóng)田水利的建設(shè)仍然由群眾投入義務(wù)勞動(dòng)，但政府補(bǔ)助轉(zhuǎn)為主要依靠集體組織，參與水利建設(shè)的成員可以獲得工分[1]。20世紀(jì)80年代初，我國實(shí)行了統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶通過承包集體所有土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營，并以此獲取收入。這一時(shí)期的小型農(nóng)田水利等村級(jí)公共事業(yè)的資金投入主要來源于農(nóng)戶向集體組織繳納公積金等村提留和水費(fèi)，勞動(dòng)投入來源于農(nóng)戶每年完成一定量的積累工[2]。2003年，稅費(fèi)改革的實(shí)施以及“兩工”制度取消之后，小型農(nóng)田水利建設(shè)的籌資與籌勞開始出現(xiàn)問題。細(xì)碎化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式對(duì)水利修建的制約逐漸顯現(xiàn)，很多地區(qū)的小型農(nóng)田水利出現(xiàn)有人使用卻無人修建和維護(hù)的狀況，投資主體缺失和管理效率低下成為阻礙小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與發(fā)展的主要因素。為了解決小型農(nóng)田水利設(shè)施投資和管理中存在的問題，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，2011年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中指出，要拓寬水利投融資渠道，廣泛吸引農(nóng)戶和社會(huì)資金投資興建水利設(shè)施。因此，引導(dǎo)社會(huì)資金參與農(nóng)田水利的投資與管理，發(fā)展多元化投資成為小型農(nóng)田水利的改革方向。

關(guān)于我國小型農(nóng)田水利的多元化投資發(fā)展現(xiàn)狀，部分研究結(jié)果表明，縣、鄉(xiāng)政府和大部分農(nóng)戶對(duì)小型農(nóng)田水利的投資持肯定態(tài)度，但意愿投資比例較低。影響農(nóng)戶投資的相關(guān)因素包括人均耕地面積、家庭收入結(jié)構(gòu)、家庭財(cái)產(chǎn)、戶主年齡[3]以及農(nóng)民的心理認(rèn)知狀況等[4]。不同地區(qū)在小型農(nóng)田水利的投資上存在較大差異，其中貧困地區(qū)多依靠上級(jí)投資，而富裕地區(qū)能夠較好地實(shí)現(xiàn)自主投資[5]。水利產(chǎn)權(quán)改革的效果并不理想，改革的效率與水利設(shè)施排他性、成本與收益以及地區(qū)種植結(jié)構(gòu)有關(guān)[6]。因此，推動(dòng)小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)改革，有效吸收社會(huì)資金建設(shè)和管理水利設(shè)施需要?jiǎng)?chuàng)新土地制度和金融制度[7]、加大政府投入和確定農(nóng)業(yè)水權(quán)[8]以及發(fā)揮村社組織的作用[9]。盡管在小型農(nóng)田水利的多元化投資方面積累了豐富的研究成果，但是，目前小型農(nóng)田水利投資與管理的低效仍然是不容忽視的現(xiàn)實(shí)。

皖北地區(qū)地處安徽省北部，包括淮北市、亳州市、宿州市、蚌埠市、阜陽市和淮南市，2011年，糧食生產(chǎn)總量占安徽省的62%，是安徽省主要的糧食產(chǎn)區(qū)。但由于旱災(zāi)和洪澇災(zāi)害頻發(fā)，給當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)帶來極大挑戰(zhàn)。2011年，皖北地區(qū)受災(zāi)面積為927.2千公頃，其中阜陽市的受災(zāi)面積達(dá)到457.58千公頃(數(shù)據(jù)來自2012年《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》)。本文通過對(duì)地處皖北地區(qū)的阜陽市小型農(nóng)田水利建設(shè)展開實(shí)地調(diào)研，考察當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利的投資與管理現(xiàn)狀以及農(nóng)戶投資農(nóng)田水利的途徑和趨勢，以期對(duì)皖北地區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)問題進(jìn)行深度剖析，并提出相關(guān)發(fā)展途徑與對(duì)策，以促進(jìn)皖北地區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

2 阜陽市農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 阜陽市農(nóng)業(yè)種植和生產(chǎn)狀況

阜陽市位于安徽省西北部，面積為9 775平方千米，人口為1 014萬人，是安徽省人口最多的城市。農(nóng)業(yè)是阜陽市的支柱產(chǎn)業(yè)，其糧食生產(chǎn)總量約占安徽省糧食總量的1/6(數(shù)據(jù)來自《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》、阜陽市農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)、阜陽市水務(wù)局)。當(dāng)?shù)胤N植的主要糧食作物包括稻谷、小麥、玉米、大豆和紅薯等。2009-2011年阜陽市主要糧食作物產(chǎn)量如表1所示。

表1 2009-2011年阜陽市主要糧食作物產(chǎn)量 (單位：噸)

注：數(shù)據(jù)來源于2010-2012年《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》。

從表1中可以看出，2009-2011年，阜陽市糧食總量呈逐年上升趨勢。在幾種主要的糧食作物產(chǎn)量中，小麥和玉米產(chǎn)量所占比例較高，稻谷、豆類和薯類次之，其中稻谷種植主要分布在潁上縣和阜南縣部分區(qū)域。

2.2 阜陽市農(nóng)業(yè)耕地灌溉現(xiàn)狀

阜陽市轄區(qū)和各縣的有效灌溉面積約占總耕地面積的50%～80%之間，旱澇保收面積約占耕地面積的30%～60%之間，其中潁上縣和阜南縣的有效灌溉面積和旱澇保收面積占耕地面積比例較高，耕地灌溉狀況較好。2011年，阜陽市各縣的農(nóng)業(yè)耕地灌溉狀況如表2所示。

表2 2011年阜陽市各縣的農(nóng)業(yè)耕地灌溉狀況 (單位：千公頃)

注：數(shù)據(jù)來源于2012年《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2.3 阜陽市小型農(nóng)田水利投資與建設(shè)現(xiàn)狀

阜陽市轄潁州、穎泉、潁東三區(qū)以及臨泉、太和、阜南、潁上四縣和界首市。從2009年開始，潁上縣和太和縣、臨泉縣和界首市以及阜南縣和潁泉區(qū)分別被列為阜陽市小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣。近幾年來，在中央和省級(jí)政府的大力投入下，地方政府給予相應(yīng)配套以及群眾自籌，阜陽市小型農(nóng)田水利建設(shè)取得較為顯著的成績。以小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣潁上縣為例，當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利設(shè)施投資與建設(shè)的發(fā)展情況如表3所示。

從表3可以看出，2006年以來，潁上縣新建、恢復(fù)和維修了一大批小型水利工程，農(nóng)業(yè)灌溉受益面積逐年增加。在水利整體投資結(jié)構(gòu)方面，中央和省級(jí)政府對(duì)于小型農(nóng)田水利的投入逐年加大，在小型農(nóng)田水利投資結(jié)構(gòu)中依然占據(jù)重要比例。近三年來，群眾自籌部分在小型農(nóng)田水利投資結(jié)構(gòu)中的比例有所提高，但所占比例仍然偏小。

表3 2006-2011年阜陽市潁上縣小型農(nóng)田水利投資與建設(shè)情況一覽表

注：數(shù)據(jù)來源于阜陽市水務(wù)局。

2.4 阜陽市農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利建設(shè)的方式與特點(diǎn)

在本次調(diào)研過程中，筆者對(duì)阜陽市潁上縣王崗鎮(zhèn)等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和潁泉區(qū)的部分小型農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行了實(shí)地考察，并與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、區(qū)和鎮(zhèn)政府工作人員分別進(jìn)行座談，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利的主要方式與途徑、現(xiàn)狀與特點(diǎn)進(jìn)行了深入了解和相關(guān)數(shù)據(jù)收集。文中對(duì)農(nóng)戶投資的考察包含各種小型農(nóng)田水利設(shè)施的新建以及后期管理、維護(hù)和保養(yǎng)的資金投入。

從當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利的方式與途徑來看，分為單個(gè)農(nóng)戶投資、“一事一議”籌資、承包或租賃水利工程、種糧大戶投資、成立水利合作社、抗旱服務(wù)隊(duì)和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組織等。其中，“一事一議”籌資、種糧大戶投資、水利合作社和抗旱服務(wù)隊(duì)是主要形式。在“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)措施實(shí)施過程中，農(nóng)戶每人每年籌資15元，國家財(cái)政補(bǔ)貼35元，籌集的資金用于村級(jí)公共事業(yè)包括道路修筑、農(nóng)田水利的建設(shè)與發(fā)展等；種糧大戶在政府給予一定補(bǔ)助下投入部分資金和人力或者組織成立水利合作社，對(duì)小型水利設(shè)施進(jìn)行修建和維護(hù)。調(diào)查結(jié)果顯示，界首市、穎東區(qū)和潁泉區(qū)成立了多個(gè)水利合作社。以穎東區(qū)為例，正午鎮(zhèn)馬振民水利合作社于2012年8月成立，注冊(cè)資金15萬元，管理水利工程51處；冉廟鄉(xiāng)謝軍水利合作社注冊(cè)資金10萬元，管理水利工程40處。在潁泉區(qū)和太和縣分別成立了多個(gè)抗旱服務(wù)隊(duì)。以太和縣為例，馬集鄉(xiāng)抗旱服務(wù)隊(duì)工作人員為8人，服務(wù)農(nóng)戶1 000戶，管理農(nóng)田面積133公頃；清淺鎮(zhèn)抗旱服務(wù)隊(duì)服務(wù)農(nóng)戶1 100戶，管理農(nóng)田140公頃。除此之外，臨泉縣和界首市成立了部分農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組織，其中，臨泉縣陶老鄉(xiāng)陶老自留灌區(qū)用水戶協(xié)會(huì)參與農(nóng)戶2 580人，管理農(nóng)田面積610公頃；部分農(nóng)戶承包或租賃水利工程，負(fù)責(zé)水利設(shè)施的日常維護(hù)和檢修，并向用水農(nóng)戶收取基本水費(fèi)和電費(fèi)獲取收入；單個(gè)農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利投資的情況較少。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利的眾多方式中，有的投資方式源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的推動(dòng)，如種糧大戶投資或組織成立水利合作社，這類投資下的水利設(shè)施運(yùn)行和農(nóng)業(yè)灌溉狀況良好；有的投資方式則源于政策推動(dòng)，如農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的成立，這類投資下的水利設(shè)施運(yùn)行狀況一般，在農(nóng)業(yè)灌溉中作用發(fā)揮有限。

從當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利的現(xiàn)狀與特點(diǎn)來看，首先，農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利的積極性不高。部分農(nóng)戶反映糧食種植利潤較低，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與灌溉則需要一定資金和勞動(dòng)的投入?；诔杀?收益的比較，使得農(nóng)戶缺乏投資修建水利設(shè)施的積極性。在太和縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)戶更傾向于種植經(jīng)濟(jì)效益較高的白芍等中藥材，而不是小麥等糧食作物；其次，農(nóng)戶對(duì)政府投入依賴性較高。當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的一些小型農(nóng)田水利設(shè)施多由政府投入和各種項(xiàng)目補(bǔ)助修建，但在后期維護(hù)過程中，農(nóng)戶依然存在依賴政府的心理，認(rèn)為維護(hù)費(fèi)用較高，希望政府加大投入維護(hù)資金；最后，農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉缺少人力和物力。阜陽市每年外出務(wù)工的農(nóng)村人口在240萬人左右，留在家中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民年齡較大，缺少參與農(nóng)業(yè)灌溉的精力、體力和資金。

鑒于阜陽市小型農(nóng)田水利投資與建設(shè)現(xiàn)狀以及農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利的方式與特點(diǎn)，如何有效地引導(dǎo)農(nóng)民籌資籌勞，發(fā)揮農(nóng)戶在小型農(nóng)田水利建設(shè)與發(fā)展中的投資主體地位，完善農(nóng)田水利的多元化投資結(jié)構(gòu)是本文研究的重點(diǎn)。

3 阜陽市農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)面臨的困境

基于以上關(guān)于阜陽市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與灌溉以及農(nóng)戶投資水利的現(xiàn)狀分析，筆者認(rèn)為，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資與管理面臨以下問題。

3.1 農(nóng)戶缺少農(nóng)業(yè)灌溉意識(shí)

作為安徽省重要的糧食生產(chǎn)區(qū)域，阜陽市農(nóng)業(yè)種植的主要糧食作物為小麥、大豆、稻谷和玉米等，其中小麥種植居于主要地位。由于小麥等糧食作物屬于旱作物，在降雨量較少的干旱時(shí)期對(duì)灌溉用水的需求量才相對(duì)較大。盡管阜陽市降雨分布不均，年均降水量為906 mm，且一半以上集中在夏季，冬季降水量較少，導(dǎo)致夏季易澇，其他季節(jié)易旱，旱澇災(zāi)害嚴(yán)重[10]，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響較大，但極為干旱缺水的時(shí)期并非年年出現(xiàn)，因此，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對(duì)小麥灌溉的重視程度較低，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上是處于“靠天收”的狀態(tài)。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)不少田間溝渠布滿雜草和淤泥，機(jī)井也基本上處于廢棄狀態(tài)。有農(nóng)戶表示，對(duì)機(jī)井和溝渠的管理和維護(hù)基本上每年都要進(jìn)行，成本較高，但只有在極為干旱時(shí)期才對(duì)小麥進(jìn)行灌溉，因此，無需灌溉的年份就不愿對(duì)其進(jìn)行維護(hù)。同時(shí)，由于小型農(nóng)田水利設(shè)施在一定程度上占用了農(nóng)地面積，長久不用的水利設(shè)施極易遭到農(nóng)戶的廢棄和損毀，遇到干旱年份農(nóng)戶也只能以減少糧食產(chǎn)量作罷。此外，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)也在一定程度上對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉產(chǎn)生阻礙作用。在保險(xiǎn)市場中，由于投保人和保險(xiǎn)公司之間存在信息不對(duì)稱，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司容易面臨道德風(fēng)險(xiǎn)，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場也存在類似行為。對(duì)于已經(jīng)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶來說，個(gè)人承擔(dān)旱澇災(zāi)害、糧食減產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)就相對(duì)較小。即便遇到自然災(zāi)害，出現(xiàn)糧食減產(chǎn)的情況，也有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為保障，因此，農(nóng)戶對(duì)于投資修建和維護(hù)小型農(nóng)田水利設(shè)施的動(dòng)力不足，農(nóng)業(yè)灌溉的積極性不高。

3.2 “一事一議”運(yùn)行效果不佳

稅費(fèi)改革之后，原有用于農(nóng)田水利建設(shè)的農(nóng)村積累工取消，代之以“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策來建設(shè)村級(jí)公益事業(yè)。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，“一事一議”的運(yùn)行效果并未達(dá)到預(yù)期。首先，由農(nóng)戶通過“一事一議”籌集的資金多用于道路修建，用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的部分較少。究其原因，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶已經(jīng)意識(shí)到道路修建對(duì)于個(gè)人出行和村莊發(fā)展的重要性，而小型農(nóng)田水利工程由于存在“外部性”特征，往往一條灌溉水溝的受益對(duì)象就包括眾多農(nóng)戶，農(nóng)戶之間受益程度不等，對(duì)灌溉的認(rèn)識(shí)程度不同，籌資也就難以達(dá)成一致。其次，“一事一議”通常指對(duì)于村內(nèi)道路修筑、農(nóng)田水利和植樹造林等公益事業(yè)進(jìn)行協(xié)商籌資，但在具體運(yùn)行過程中，由于農(nóng)田水利工程的特殊性，經(jīng)常會(huì)遇到涉及多個(gè)村莊的水利工程，如大、中型水溝的修建與疏浚問題，議事參與人數(shù)眾多、工程規(guī)模大，導(dǎo)致議事難以有效實(shí)現(xiàn)。對(duì)于此類情況，潁上縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將“一事一議”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粶弦蛔h”，例如，曾經(jīng)在一個(gè)受益范圍涉及8個(gè)村的大溝修筑議事中采取此種形式，最后籌資結(jié)果是縣財(cái)政承擔(dān)一半，“一事一議”承擔(dān)一半。需要提及的是，作為阜陽市小型農(nóng)田水利建設(shè)成績較為顯著的地區(qū)之一，潁上縣“一事一議”政策之所以運(yùn)行效率較高，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶種植水稻，對(duì)灌溉需求大且需求易于統(tǒng)一不無關(guān)系。而對(duì)于其他對(duì)灌溉需求較小的糧食作物，農(nóng)戶對(duì)灌溉需求不一，溝渠等水利設(shè)施的建設(shè)則難以議成，遇到旱澇災(zāi)害農(nóng)戶也只能消極應(yīng)對(duì)。最后，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，這也給“一事一議”的順利實(shí)施帶來了困難。在“一事一議”過程中，農(nóng)戶人數(shù)難以湊齊、農(nóng)戶之間利益不同，導(dǎo)致議事程序復(fù)雜、議事效率低下。

3.3 小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)改革難以實(shí)施

2003年，水利部頒布的《小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實(shí)施意見》中提出，以明晰產(chǎn)權(quán)為方向，通過承包、租賃、拍賣和股份合作等形式，有效引導(dǎo)農(nóng)戶和社會(huì)資金參與小型農(nóng)田水利的投資和管理。2011年，阜陽市潁泉區(qū)人民政府也印發(fā)了《關(guān)于阜陽市潁泉區(qū)小型農(nóng)田水利工程管護(hù)體制機(jī)制改革方案的通知》，提出通過民辦公助的原則，引導(dǎo)受益農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利的投資和管理。然而，在產(chǎn)權(quán)改革的具體實(shí)施過程中，對(duì)于小型農(nóng)田水利的承包、租賃、拍賣以及股份合作卻鮮有實(shí)現(xiàn)。究其原因：經(jīng)濟(jì)效益低下成為制約產(chǎn)權(quán)改革的重要影響因素。在小型農(nóng)田水利建設(shè)承包過程中，在承包期內(nèi)，承包人要對(duì)其進(jìn)行定期管理和維護(hù)，而承包的收益僅僅來源于水費(fèi)以及灌溉運(yùn)行電費(fèi)、人工等成本的收取。并且，當(dāng)?shù)氐男⌒娃r(nóng)田水利設(shè)施的主要類型包括機(jī)井、橋涵、灌溉水溝等，經(jīng)營管理中其他形式的盈利途徑較少?；诔杀?收益比較的經(jīng)濟(jì)效益低下，使得農(nóng)戶缺乏承包小型農(nóng)田水利工程的熱情。同時(shí)，水利工程對(duì)農(nóng)地的占用、當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對(duì)灌溉的需求低下以及水費(fèi)的收繳困難等都成為阻礙產(chǎn)權(quán)改革的相關(guān)因素。

4 阜陽市農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的思路與對(duì)策

針對(duì)阜陽市農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中存在的問題與困境，筆者認(rèn)為，影響農(nóng)戶投資水利建設(shè)的主要因素可以歸納為兩個(gè)方面：小型農(nóng)田水利設(shè)施的外部性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下。因此，促進(jìn)農(nóng)戶投資應(yīng)當(dāng)遵循以下思路：轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地經(jīng)營方式，促進(jìn)土地適度規(guī)?；?jīng)營；解決農(nóng)田水利灌溉范圍的受益戶眾多、難以協(xié)調(diào)的局面，提高農(nóng)戶投資水利的積極性以及合作投資和管理水利的可能性；推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益，從而提高農(nóng)戶投資水利的內(nèi)在動(dòng)力。

4.1 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，提高農(nóng)戶灌溉意識(shí)

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)戶灌溉意識(shí)的缺失成為小型農(nóng)田水利投資與管理效率低下的重要阻礙因素。由于缺乏灌溉意識(shí)，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中寧愿損失部分糧食產(chǎn)量也不愿投入水利設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，農(nóng)戶也有自己應(yīng)對(duì)旱澇災(zāi)害的方式，比如，通過增加播種數(shù)量以提高糧食產(chǎn)出率，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)作物生長良莠不齊，長此以往，將會(huì)對(duì)我國的糧食安全產(chǎn)生重大負(fù)面影響。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的主體，農(nóng)戶的小農(nóng)生產(chǎn)意識(shí)以及生產(chǎn)經(jīng)營的短期性行為，儼然已成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的制約因素。因此，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，培養(yǎng)農(nóng)戶的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)種植理念，讓農(nóng)戶意識(shí)到農(nóng)業(yè)灌溉以及投資建設(shè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于糧食增產(chǎn)和收入增長的重要性，擺脫依賴政府投資的心理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)短期性行為，發(fā)揮農(nóng)戶投資水利設(shè)施建設(shè)的積極性。

4.2 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

小型農(nóng)田水利出現(xiàn)投資與管理效率低下的一個(gè)重要原因源于其外部性與農(nóng)戶分散經(jīng)營之間的矛盾，從而導(dǎo)致農(nóng)戶之間利益難以協(xié)調(diào)，小型農(nóng)田水利長期缺少投資和管理主體。目前，細(xì)碎化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的局限性逐漸顯現(xiàn)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)適度規(guī)?；?jīng)營，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式改革的主要方向。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年，阜陽市在政府的推動(dòng)和相關(guān)補(bǔ)助下，土地流轉(zhuǎn)方面成績顯著，涌現(xiàn)了較多的種糧大戶。以太和縣為例，規(guī)模經(jīng)營面積在60公頃以上的種糧大戶共有8戶，經(jīng)營面積最大的達(dá)240公頃，在流轉(zhuǎn)的土地中平均一半的耕地建有灌溉設(shè)施。其中，潁泉區(qū)一個(gè)種糧大戶通過組建專業(yè)合作社，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，其相應(yīng)的水利設(shè)施建設(shè)效率較高。種糧大戶通過土地流轉(zhuǎn)在規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成立專業(yè)合作社，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)種植、灌溉和農(nóng)產(chǎn)品出售等。水利合作社成員采取入股的方式參與合作社，從播種到收割期對(duì)農(nóng)作物進(jìn)行灌溉，其他時(shí)期對(duì)機(jī)井進(jìn)行清洗，對(duì)溝渠和橋涵進(jìn)行除草和疏浚，定期對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行維修和養(yǎng)護(hù)。原先農(nóng)戶分散經(jīng)營下農(nóng)田水利建設(shè)中的受益農(nóng)戶利益不等以及經(jīng)濟(jì)效益問題，在規(guī)模經(jīng)營條件下，由于受益主體的減少和土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大而有所改進(jìn)，其所承包的土地以及周邊農(nóng)田水利的投資與管理也相應(yīng)地得到了改善。

2013年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中指出，要促進(jìn)聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場的發(fā)展，積極發(fā)展新型農(nóng)民合作組織。因此，應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮種糧大戶和龍頭企業(yè)的引導(dǎo)示范效應(yīng)，通過發(fā)揮分散農(nóng)戶的合作能力，組建各種新型農(nóng)民合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與市場之間的良好對(duì)接，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，增強(qiáng)農(nóng)戶投資水利的動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的良性互動(dòng)，原先細(xì)碎化經(jīng)營下小型農(nóng)田水利投資與建設(shè)面臨的問題也將逐步解決。因此，促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是促進(jìn)農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的重要途徑。

4.3 以公共財(cái)政投入為基礎(chǔ)，發(fā)展農(nóng)戶用水組織

2011年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提出，要增加中央和地方財(cái)政的農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)基金，并從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。2012年，潁上縣財(cái)政水利專項(xiàng)資金共計(jì)為1 850萬元，其中10萬公頃耕地水利專項(xiàng)資金為1 550萬元，30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利專項(xiàng)維護(hù)資金為300萬元(數(shù)據(jù)來自安徽省水利廳網(wǎng)站)，并有國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)多個(gè)項(xiàng)目的資助，這些都給小型農(nóng)田水利的建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)保障。在土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下，農(nóng)戶合作能力將會(huì)逐步提高。因此，可在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)發(fā)展多種農(nóng)戶用水組織如農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和抗旱服務(wù)隊(duì)等。盡管目前阜陽市部分地區(qū)成立了一些農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，但由于其組建和運(yùn)行動(dòng)力并非由經(jīng)濟(jì)效益推動(dòng)，在小型農(nóng)田水利建設(shè)方面發(fā)揮的作用有限。因此，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的基礎(chǔ)上，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，探索農(nóng)戶參與投資與管理小型農(nóng)田水利設(shè)施的各種組織形式，充分發(fā)揮農(nóng)戶以及農(nóng)戶組織在水利建設(shè)中的主體地位，將是推動(dòng)小型農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展的改革方向。

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2013-10-17

安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“多元化視角下的皖北小型農(nóng)田水利投資問題研究”(SK2013B038)；安徽大學(xué)2011級(jí)研究生學(xué)術(shù)創(chuàng)新研究項(xiàng)目“安徽省農(nóng)民用水協(xié)會(huì)運(yùn)行機(jī)制與發(fā)展路徑研究”(10117700266)。

郝楠(1983-)，女，安徽阜陽人，博士生，講師，主要研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.02.002

F323.9

A

1673-2006(2014)02-0005-06

(責(zé)任編輯周博)