摘 要 近年來，隨著工業(yè)化發(fā)展深入化，環(huán)境資源矛盾日益突出，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件日趨增多，已成為社會不穩(wěn)定的新誘因。但現(xiàn)如今的環(huán)境群體性事件又呈現(xiàn)著與過去不同的特征，需要我們著重去關(guān)注這一新的變化趨勢以及對現(xiàn)有環(huán)境法律問題規(guī)制方面存在的問題的探討，更有效防范和化解環(huán)境群體性事件，保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞 環(huán)境群體性事件 特征 環(huán)境法

作者簡介： 彭莉，中南民族大學(xué)法學(xué)院，碩士，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-246-03

一、新型環(huán)境群體性事件的特征

（一）農(nóng)村居民為主的參與主體向城市居民發(fā)展

傳統(tǒng)的環(huán)境群體性事件多發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，隨著農(nóng)村改革的深入發(fā)展，農(nóng)民不再靠天吃飯，而是在當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)等多方的合作之下在農(nóng)村大搞農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，改變農(nóng)村發(fā)展方式。在給當(dāng)?shù)貛硇碌木蜆I(yè)方式、經(jīng)濟效益的同時，也造成了巨大環(huán)境污染和破壞。但近年來，我們所知道的環(huán)境群體性事件有向城市逐漸增多的趨勢，如廈門PX項目、啟東事件。城市環(huán)境群體性事件都是由市民以集會、散步等方式逐漸爆發(fā)開來，其中不乏環(huán)境保護(hù)的專家知識分子，他們在建言獻(xiàn)策方面都發(fā)揮著重要作用。

（二）事后救濟向事先預(yù)防轉(zhuǎn)變

過去的環(huán)境群體性事件一般都發(fā)生環(huán)境污染之后，受害群眾才尋求各種救濟途徑，結(jié)果都因救濟無門而采取激烈暴利的手段來實現(xiàn)自身利益。東陽畫水事件，當(dāng)?shù)卮迕褚驗楣S生產(chǎn)給當(dāng)?shù)卦斐删薮笪廴荆瑖?yán)重影響村民們的正常生產(chǎn)生活，又因為當(dāng)?shù)卣疀]有給當(dāng)?shù)厝罕娂皶r有效的解決問題，結(jié)果造成了警民激烈沖突。這是學(xué)界公認(rèn)具有影響力的第一起環(huán)境群體性事件。從行動爆發(fā)的時間上看，屬于“事后救濟型”，即權(quán)益已受侵害后的維權(quán)。而自廈門PX事件延續(xù)至今的，如2012年昆明的PX事件，則是嶄新的“事先預(yù)防型”，針對都是尚未上馬的項目，“可能的風(fēng)險”已足以引發(fā)一場風(fēng)暴。

（三） 經(jīng)濟利益訴求向環(huán)境權(quán)益轉(zhuǎn)變

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)生活越來越豐富，伴隨著人民群眾的精神文化生活也逐漸提高，民眾更多關(guān)注自身的身體健康和環(huán)境質(zhì)量，并且拒絕救濟性的物質(zhì)賠償。至于項目是否科學(xué)，是否合規(guī)，已成為次要因素。無論是廈門PX項目事件，還是啟東項目事件的爆發(fā)，都是當(dāng)?shù)厝罕娀趯ψ陨斫】禉?quán)益和環(huán)境質(zhì)量可能受到威脅而決定“揭竿而起”，并不是從先前的自身能否得到某種經(jīng)濟利益出發(fā)而行動的。

（四）暴利沖突轉(zhuǎn)向溫和型性表達(dá)

很多案例顯示，環(huán)境群體性事件一般呈現(xiàn)為暴利沖突，造成大量人身安全、公私財產(chǎn)損失。如廣西富川事件，浙江東陽事件等。而廈門PX項目給我們的印象則是民眾以相對溫和型的“散步”形式來主張訴求。政府則也以相對溫和型的方法來解決“散步”問題。再如，啟東事件，武警面對民眾的激烈沖突，只是維持現(xiàn)場秩序，并未采取以往群體性事件中發(fā)生的強制驅(qū)散等強制性措施，保持了相當(dāng)程度的克制。

（五）網(wǎng)絡(luò)輿論與事件結(jié)合緊密

現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展迅猛，民眾獲得各種社會信息不再依靠單一的傳統(tǒng)媒介，新興網(wǎng)絡(luò)載體成為民眾越來越追捧的信息渠道，網(wǎng)絡(luò)輿論發(fā)展成為一股具有影響力的發(fā)酵因子，推波助瀾，致使事件擴大化。網(wǎng)絡(luò)時代，信息傳播速度快，大V、公知分子常常在微博上發(fā)表言論，再加上一大批跟風(fēng)好奇的網(wǎng)民在其中添油加醋，煽動號召，沖突事件很快散布升級，造成政府、民眾之間的關(guān)系更為緊張。從案例中，江蘇啟東事件，就有網(wǎng)絡(luò)力量發(fā)揮著巨大作用，通過微博、微信等各種信息渠道發(fā)酵事件。

二、 從環(huán)境法律制度分析新型環(huán)境群體性事件爆發(fā)的原因

（一）公眾參與及信息公開制度實踐中的局限

1.公眾參與環(huán)評有限。環(huán)境影響評價主要是一種程序性的法律制度。我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評價?！惫妳⑴c是環(huán)境影響評價制度中一項重要的內(nèi)容，將公眾意見作為決策的一項依據(jù)之一，從而避免行動對環(huán)境可能造成的損害，保護(hù)利益關(guān)系人的環(huán)境權(quán)益。而且還規(guī)定了環(huán)境影響評價信息共享制度，即信息公開化。國務(wù)院分別于1998年頒布了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》和2009年頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，兩部行政法規(guī)都要求制作環(huán)境影響評價報告時要征求相關(guān)群眾、單位或組織的意見，特別是涉及公共利益項目的環(huán)評報告。然而，在環(huán)境影響評價的實踐中，公眾參與及信息公開都沒能得到很好的實施。環(huán)保部在2006年為了推進(jìn)和規(guī)范環(huán)評中的公眾參與制定了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾的參與范圍、程序、方式等作了規(guī)定。但就這幾年的案例來看，基本上都是流于形式的敷衍。

2.環(huán)境信息公開不及時、不全面。在環(huán)境信息公開這一方面，2007年國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》中，第9、10條涉及到了環(huán)境信息公開這一塊，但沒有對此作出具體的規(guī)定，而《環(huán)境信息公開辦法》則對政府、企業(yè)作了具體規(guī)定，但公開的環(huán)境信息內(nèi)容狹窄、不充分。企業(yè)環(huán)境信息公開采取自愿與強制相結(jié)合的方式，但實際是以自愿為主，如此一來，大量必要信息被隱藏，而涉事企業(yè)往往以涉及企業(yè)商業(yè)秘密等各種理由而拒絕公開全部環(huán)境信息，再者加上環(huán)保部門沒有切實的法律依據(jù)，政府、環(huán)保部門在監(jiān)管中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，環(huán)境信息不對稱，公眾被蒙在鼓中，環(huán)境權(quán)益已受到侵害或被威脅沒能及時知曉，但紙是保不住火的，這無疑會引發(fā)公眾的強烈不滿，再加上信息技術(shù)發(fā)達(dá)，傳播速度之快、鄰避效應(yīng)等原因，極大可能誘發(fā)環(huán)境群體性事件。例如，在四川什邡事件中，與鉬銅項目僅有百米之隔的什邡市漁江新村直到項目奠基當(dāng)天才知道其存在。類似境況的案例不在少數(shù)，我們從中不難看出，現(xiàn)有的有關(guān)公眾參與和環(huán)境信息的法律制度在實踐中很難得到執(zhí)行。這些法律文件一般都是行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，位階都不高，法律效力也受到了影響。

（二）環(huán)境責(zé)任的法律缺陷

蔡守秋教授說：“政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的失靈稱為政府環(huán)境失靈;政府環(huán)境失靈主要指政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域所規(guī)定或采取的法律和政策目標(biāo)、任務(wù)和措施未能達(dá)到社會預(yù)期的效果，甚至出現(xiàn)負(fù)面效果或者產(chǎn)生新的環(huán)境問題的狀態(tài)?！?造成政府環(huán)境責(zé)任缺失的重要原因在于環(huán)境法律制度的制定和實施，沒有法律規(guī)定，如何實施，責(zé)任如何承擔(dān)，政府環(huán)境責(zé)任處于空白狀態(tài)，即使有那些環(huán)境法律規(guī)范存在，最終實際用到的很少，也沒有威懾力，大多處于一種擺設(shè)。

環(huán)境保護(hù)理應(yīng)是政府的一項職責(zé)，但政府追求GDP，對一些污染企業(yè)項目給予“特殊待遇”。政府不顧環(huán)境正義，官商勾結(jié)，制造紅水河，癌癥村，如湖南鎘污染事件中，污染企業(yè)未經(jīng)環(huán)保部門審批進(jìn)行非法生產(chǎn)直接導(dǎo)致項目周邊環(huán)境污染;在大連PX項目中，福佳大化公司申報的項目2011年才竣工驗收，但在2009年就正式投產(chǎn)運營，沒有按照環(huán)評程序進(jìn)行。由此換來的是政府的超高經(jīng)濟業(yè)績，環(huán)境嚴(yán)重污染，民眾的怨聲載道。政府在面對環(huán)境群體性事件時，第一反應(yīng)不是去與民眾協(xié)商解決問題，而是通過動用地方警力等方法來阻止維權(quán)群眾，最后引發(fā)一系列的群體性事件。

（三）環(huán)境救濟途徑不暢通

現(xiàn)在公眾對自身健康和環(huán)境質(zhì)量要求越來越高，對自身生產(chǎn)生活產(chǎn)生不利影響，所以才尋求救濟。在上訪攔截、和解無望的境況下，訴訟本應(yīng)是最有效的方式，但因為環(huán)境糾紛訴訟受到各種主體資格、證據(jù)責(zé)任、訴訟成本等因素的限制，使得公眾對司法救濟的期望值下降，從而轉(zhuǎn)向政治救濟。利益民眾通過集體散步、靜坐，甚至暴利沖突，增加警民之間的緊張沖突，對政府施加壓力來滿足環(huán)境利益訴求。從很多案例中，我們可以分析得出，事件最終都是以政府停止某項目或者遷址而告一段落，這會對公眾產(chǎn)生誤導(dǎo)，認(rèn)為人多力量大，造出聲勢，集會散步可以解決問題，如此一來，公眾會自覺習(xí)慣的采取這種方式來達(dá)到維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的目的。

在我國環(huán)境法律體系中，以環(huán)境實體法為主，而環(huán)境訴訟問題沒有具體詳細(xì)的規(guī)定，僅有幾個條款涉及。《憲法》并沒有將環(huán)境權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利而加以確認(rèn)。最高人民法院2001年通過的《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條第3款規(guī)定：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，有加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。”因為環(huán)境民事訴訟的特殊性，適用了舉證責(zé)任倒置，減輕原告舉證責(zé)任，但并不是所有的環(huán)境民事訴訟都是用舉證責(zé)任倒置的規(guī)定。另外，這種舉證責(zé)任倒置并非將當(dāng)事人的舉證責(zé)任全部加以倒置，而只是對行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系的舉證責(zé)任予以倒置。原告仍應(yīng)對損害事實，被告有污染行為負(fù)有舉證責(zé)任。公民提起訴訟，還因環(huán)境受害主體潛在性，損害事實間接性、長期性等困難因素，常因不符合起訴條件而難以得到司法救濟。呂忠梅教授所言：“環(huán)境權(quán)利有著十分明顯的特殊性，這些特殊的實體權(quán)利必須要求有與之相適應(yīng)的救濟制度予以保障。如果說，我們的立法所作的大量工作都是為了擴展實體環(huán)境權(quán)利，那么不對這些權(quán)利的救濟制度作出安排，一切都將歸于零?！?/p>

三、解決新型環(huán)境群體性事件的法律途徑

（一）公眾參與和環(huán)境信息公開具體制度化

1.公眾參與實踐性。在2014版《環(huán)保法》頒布之前，環(huán)境法律也都提及了公眾參與制度，但執(zhí)行效率不高。新的2014版《環(huán)保法》，專設(shè)了一章關(guān)于信息公開和公眾參與的內(nèi)容，較之前散見于其他法律位階不高的關(guān)于此項內(nèi)容的法律法規(guī)，提升了該內(nèi)容的法律效力，更具備權(quán)威性。但是，對公眾具體怎么參與，如公眾參與人員的資質(zhì)、人數(shù)、范圍、方式等都沒有做出清晰的規(guī)定。公眾參與聽證，那聽證會上的意見內(nèi)容該怎么處理，占多大的影響比例，究竟有沒有真正的將這些意見納入考量范疇，整個程序缺乏強有力的監(jiān)督。這些問題都值得關(guān)注。既然在新的《環(huán)保法》中沒有涉及上述問題，那么就需要相關(guān)有權(quán)的立法部門對具體事項進(jìn)行充分解釋說明。如果一部法律好不容易取得了進(jìn)步，但缺乏實際操作性的話，也只是中看不中用。這就需要將這些公眾意見的效力加以確認(rèn)。

2.信息公開要明確。其中公眾參與，很重要的一環(huán)就是政府信息公開，公眾參與的程度與環(huán)境信息公開的程度有著很大的聯(lián)系，政府必須客觀真實的公布環(huán)境信息。由于法律的缺失，公眾無法向企業(yè)申請公開其環(huán)評文件，也很難向環(huán)保部門申請公開環(huán)評文件。公眾獲得環(huán)評信息主要是從政府、企業(yè)獲得，若二者隱藏應(yīng)該公開而找理由不公開環(huán)境信息，那么公眾也就對自身權(quán)利究竟受到什么侵害不清不楚，等到事態(tài)發(fā)展，公眾不滿情緒見長，隨時引發(fā)新的混亂。

新《環(huán)保法》對環(huán)境信息的公開作了一個明確的規(guī)定，但是對于違反本法的法律責(zé)任規(guī)定并沒有很清晰明確，只是作了責(zé)令公開，處以罰款，予以公告的規(guī)定。個人認(rèn)為，該法律責(zé)任模糊且偏輕，對經(jīng)營者根本就夠不成威脅。要對經(jīng)營者構(gòu)成威脅，就必須加大懲罰力度，而且還應(yīng)對罰款標(biāo)準(zhǔn)作出一個合理規(guī)定。

（二）完善環(huán)境責(zé)任制度

在環(huán)境法中應(yīng)該增加政府環(huán)境責(zé)任條款，明確具體責(zé)任內(nèi)容，處罰機制，還必須將政府環(huán)境保護(hù)部門與其他環(huán)境執(zhí)法主體的權(quán)力區(qū)分開來。2014版《環(huán)境法》在政府責(zé)任、污染主體責(zé)任方面都作了一個全新規(guī)定。第68條就對政府的環(huán)境責(zé)任作了一個具體的規(guī)定，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級處分;造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。但這些責(zé)任規(guī)定在我個人看來，是偏輕的，不能因為被行政處罰而就此排除掉自身的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，而且對政府及環(huán)保部門本身機構(gòu)沒有一個明確的責(zé)任承擔(dān)方式。而且在環(huán)境執(zhí)法方面，沒有具體涉及到哪個部門管理哪個事項，這樣還是會造成多頭執(zhí)法，松散的局面。

“按日計罰”是針對企業(yè)拒不改正超標(biāo)問題等比較常見的違法現(xiàn)象而采取的措施，目的就是加大違法成本，這是一個創(chuàng)新性的行政處罰規(guī)則。但是環(huán)保部門在決定罰款時，要考慮企業(yè)污染防治設(shè)施的運行成本、違法行為造成的危害后果以及違法所得等因素，來決定罰款數(shù)額，這就要考驗環(huán)境執(zhí)法部門的專業(yè)素養(yǎng)，防止自由裁量權(quán)濫用。罰款數(shù)額會更有針對性，且會相應(yīng)提高，而具體的罰款額度由專項法決定。法律責(zé)任加重，但也必須要有相對應(yīng)的具體法律文件與之相呼應(yīng)，真正保障新法律責(zé)任的切實可行。

（三）加強環(huán)保公益組織管理和完善環(huán)保法庭機制

1.加強環(huán)保公益組織管理。目前來看，環(huán)境糾紛進(jìn)入訴訟程序是件非常困難的事情，通常以調(diào)解或者撤訴而終結(jié)，其中原因是多方面的。由于環(huán)境公益訴訟難度大，僅靠受害人自身或者一群人就單打獨斗，顯然是不靠譜的。相比環(huán)境公民訴訟，環(huán)境團體訴訟在環(huán)境公益訴訟中更能發(fā)揮在訴訟中的作用。這一主體，無論是在經(jīng)濟上還是在信息、技術(shù)上都顯得更有實力。當(dāng)政府和污染者、破壞者不愿意消除污染破壞或為受害的公眾提供充分的保護(hù)或救濟，個人面對勢力強大的政府和污染者不能為力時，環(huán)保團體可以代表公眾，采取各種合法措施保護(hù)公民的合法環(huán)境權(quán)益。 當(dāng)然該組織是具備資質(zhì)的、專業(yè)化的、組織化的訴訟組織，由該組織進(jìn)行訴訟前后的各項工作。該主體在訴訟中的資格問題還需要在法律中明確規(guī)定，使之主體資格合法化。

2014年新的《環(huán)保法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）......（二）。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！边@個條款的出現(xiàn)，為環(huán)境公益組織的訴訟主體資格提供了法律依據(jù)。這預(yù)示著有資質(zhì)的社會組織可以加入環(huán)境公益訴訟隊伍。它一方面給環(huán)境侵權(quán)救濟帶來了喜訊，另一方面，也引出了環(huán)境公益組織的管理問題。其一，環(huán)境公益組織有大有小，在環(huán)境訴訟中面臨較高訴訟費用，費用從何而來，可由政府牽頭建立專門環(huán)境公益訴訟基金。如昆明市政府成立了環(huán)境公益訴訟基金，而且還發(fā)布了關(guān)于救濟基金的管理辦法，保證合法目的。其二，非本地的環(huán)境公益組織能否在本地成為原告進(jìn)行訴訟，環(huán)境法、訴訟法都沒有明確的規(guī)定，這就需要建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免訴訟混亂。其三，環(huán)境公益組織該如何處理訴訟結(jié)果，其所代表的是受害群眾，不是本身，面對多個不同受害主體，利益該怎么合理分配，都需要專業(yè)技術(shù)。

2.完善環(huán)保法庭機制。環(huán)境侵權(quán)損害訴訟本身就具有特殊性，而針對其特殊性沒有對應(yīng)的訴訟門路。若在法院專門設(shè)立環(huán)境訴訟法庭這樣一個專門法庭來解決環(huán)境訴訟，這樣公眾可以通過合法理性的法律途徑解決問題，緩解環(huán)境糾紛矛盾，而不是我們看到的案例中通過傾向政治化的過激手段來尋求救濟。我國現(xiàn)在有些地區(qū)法院都已經(jīng)相繼建立環(huán)保法庭，如貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭和昆明市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭。他們在一定程度上為解決專門環(huán)境訴訟案件提供了司法專業(yè)化通道，但是這些實踐基本上處于地方探索推進(jìn)階段，還未實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。

所以需要我們不斷完善環(huán)保法庭機制，來提高解決環(huán)境糾紛的效率。第一，完善專門環(huán)境審判組織的法律依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行《人民法院組織法》的規(guī)定，只有中級、高級和最高人民法院才能“根據(jù)需要”設(shè)立其他審判庭即環(huán)保法庭，基層人民法院不能設(shè)立。第二，構(gòu)建專門環(huán)境訴訟制度，獨立于傳統(tǒng)三大訴訟機制。環(huán)境訴訟是指公民、法人、社會團體或者國家機關(guān)依據(jù)法律特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政主體而向法院提起訴訟的制度。 第三，加強環(huán)境法庭專業(yè)人才培訓(xùn)。環(huán)境訴訟專業(yè)性強，涉及污染損害成因、結(jié)果等專業(yè)性問題，需要多方面過硬的環(huán)境法律專業(yè)人才。

注釋：

蔡守秋.論政府責(zé)任的缺陷和健全.河北法學(xué).2008年.

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