摘 要 中共十八屆三中全會(huì)明確提出完善司法人員分類(lèi)管理制度，為醞釀十余年之久的全國(guó)檢察人員分類(lèi)管理的全面實(shí)行打開(kāi)了嶄新的局面。通過(guò)對(duì)檢察人員分類(lèi)管理立法現(xiàn)狀的分析，指出現(xiàn)行法律文本為檢察人員分類(lèi)管理提供可能性的同時(shí)尚存在一些缺陷與不足，并提出檢察人員分類(lèi)管理相關(guān)立法完善的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞 檢察人員 分類(lèi)管理 立法

作者簡(jiǎn)介：任慧，山東省威海市文登區(qū)人民檢察院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-200-02

一、檢察人員分類(lèi)管理的立法現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)行立法為檢察人員分類(lèi)管理提供可能性

1.現(xiàn)行法律為檢察人員分類(lèi)管理提供法律依據(jù)。首先，《公務(wù)員法》為檢察人員分類(lèi)管理提供了法律依據(jù)?！豆珓?wù)員法》第8條規(guī)定：國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類(lèi)管理，提高管理效能和科學(xué)化水平。第14條第一款規(guī)定：國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類(lèi)制度。第18條規(guī)定：各機(jī)關(guān)依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置本機(jī)關(guān)公務(wù)員的具體職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件。至此，作為一般法的《公務(wù)員法》在法律文本中明確了各機(jī)關(guān)可以根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行人員分類(lèi)管理，因此檢察人員作為國(guó)家公務(wù)員的一個(gè)組成部分也可依照《公務(wù)員法》的規(guī)定進(jìn)行人員分類(lèi)管理。其次，《檢察官法》第14條第3項(xiàng)①為過(guò)濾檢察官隊(duì)伍、免去部分檢察官職務(wù)提供了法律依據(jù)。我國(guó)檢察人員分類(lèi)管理的初衷是為解決當(dāng)前我國(guó)檢察官隊(duì)伍過(guò)于龐大、專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高、混崗混編等歷史遺留問(wèn)題，從而使檢察官隊(duì)伍走精英化、職業(yè)化發(fā)展道路。因此，大幅度壓縮檢察官人數(shù)和人員比例，對(duì)檢察官隊(duì)伍進(jìn)行過(guò)濾式篩選勢(shì)在必行。而《檢察官法》第14條第3項(xiàng)中“職務(wù)變動(dòng)不需要保留原職務(wù)”無(wú)疑成為將來(lái)免去大量現(xiàn)任檢察官職務(wù)的有力法律依據(jù)。

2.授權(quán)立法條款的設(shè)置為檢察人員分類(lèi)管理預(yù)留了充足立法空間?！稒z察院組織法》和《檢察官法》并沒(méi)有將檢察人員的所有管理事項(xiàng)逐一細(xì)化規(guī)范，而是通過(guò)設(shè)置授權(quán)立法條款將檢察官等級(jí)編制、評(píng)定、晉升、工資、退休等管理制度與檢察機(jī)關(guān)中的書(shū)記員和司法行政人員的管理辦法的制定工作授權(quán)給最高人民檢察院和（或）其他有關(guān)部門(mén)來(lái)進(jìn)行。這就在立法技術(shù)上為檢察人員分類(lèi)管理預(yù)留出了充足的立法空間。《檢察院組織法》第28條、《檢察官法》第23條、第39條、第45條、第53條即是針對(duì)檢察官具體管理制度的授權(quán)立法，而《檢察官法》第55條則是針對(duì)檢察機(jī)關(guān)中書(shū)記員和司法行政人員管理制度的授權(quán)立法。這里的被授權(quán)機(jī)關(guān)有的是明示的、有的是默示的。至此，最高人民檢察院和其他有關(guān)部門(mén)就因授權(quán)立法條款而獲得了對(duì)檢察人員有關(guān)管理制度的授權(quán)立法權(quán)，根據(jù)授權(quán)立法權(quán)制定的法律條文因具體立法機(jī)關(guān)的不同而具備法規(guī)（國(guó)務(wù)院制定）或部門(mén)規(guī)章（如最高檢會(huì)同其他部委制定）的法律效力 。中共中央組織部、最高人民檢察院于2011年7月下發(fā)的《檢察官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》在法律位階上即屬于部門(mén)規(guī)章，《暫行規(guī)定》對(duì)檢察官、檢察官職務(wù)序列設(shè)置等做了詳細(xì)規(guī)定，邁出了分類(lèi)管理堅(jiān)實(shí)一步。

（二）現(xiàn)行立法在檢察人員分類(lèi)管理實(shí)踐中存在的缺陷與不足

1.檢察官助理和檢察技術(shù)人員的立法缺位。檢察官助理和檢察技術(shù)人員作為檢察人員分類(lèi)管理中“檢察輔助人員”的重要組成部分。檢察人員的構(gòu)成一般由《檢察院組織法》來(lái)規(guī)范，而在《檢察院組織法》乃至現(xiàn)行所有相關(guān)立法中，我們只能為檢察官、書(shū)記員、司法警察的職業(yè)設(shè)定和分類(lèi)管理找到法律淵源，至于“檢察官助理”和“檢察技術(shù)人員”均在現(xiàn)行法律中難覓其蹤。當(dāng)然這是由歷史原因造成的，然而現(xiàn)行立法的缺位一方面使得檢察人員分類(lèi)管理的職位劃分依據(jù)略顯單薄，另一方面使得將來(lái)被劃分為“檢察官助理”和“檢察技術(shù)人員”的同志因無(wú)法在基本法中找到自身定位依據(jù)而心存疑慮，從而影響其響應(yīng)支持分類(lèi)管理改革的積極性。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，“檢察官助理”和“檢察技術(shù)人員”的立法缺位在檢察人員分類(lèi)管理立法依據(jù)上存在明顯瑕疵，在檢察人員分類(lèi)管理實(shí)踐中存在不小隱患。

2.檢察人員員額比例的立法不到位。檢察人員分類(lèi)管理改革需要明確各類(lèi)檢察人員的員額比例，然而現(xiàn)行法律文本中除《檢察官法》第53條對(duì)員額比例的設(shè)置有授權(quán)立法外，現(xiàn)行立法并沒(méi)有對(duì)此加以明確規(guī)范。時(shí)至今日，此法條中明示的被授權(quán)主體——最高人民檢察院也尚未行使該項(xiàng)授權(quán)立法權(quán)，換言之，檢察人員員額比例的立法設(shè)置不到位。值得注意的是，在推行檢察人員分類(lèi)管理過(guò)程中，檢察人員員額比例是分類(lèi)的根基，管理的前提。因此我們不難預(yù)見(jiàn)：如果沒(méi)有明確的員額比例，那么分類(lèi)管理改革的力度將受到極大影響，因?yàn)榧热粵](méi)有比例限制，那么檢察官的比例仍然可以很高，檢察輔助人員和檢察行政人員比例依舊可以很低。而這種情況一旦發(fā)生就嚴(yán)重違背了檢察人員分類(lèi)管理改革的初衷。

3.檢察人員跨職系乃至跨職組交流存在立法缺陷。檢察人員之間是否可以交流？在韓國(guó)，檢察人員因選撥機(jī)制等立法設(shè)置的不同，都被牢牢固定在各自的序列中，沒(méi)有相互交流的可能性 ，而我國(guó)檢察人員分類(lèi)管理則傾向于允許檢察人員之間的交流?！陡母镆庖?jiàn)》中便提到完善檢察人員交流機(jī)制問(wèn)題：“根據(jù)工作需要，完善檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的交流機(jī)制，一般在各自類(lèi)別內(nèi)交流，也可以跨類(lèi)別交流”，“檢察官可以轉(zhuǎn)任司法行政人員、檢察輔助人員”，檢察輔助人員和司法行政人員之間可以相互轉(zhuǎn)任”。這就為檢察人員跨職系乃至跨職組進(jìn)行交流提供了明確的政策依據(jù)。此外，《公務(wù)員法》中規(guī)定：公務(wù)員在不同職位之間轉(zhuǎn)任應(yīng)當(dāng)具備擬任職位所要求的資格條件，在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行 ，這為不同職位的公務(wù)員之間的交流提供了基本法律依據(jù)。檢察人員分類(lèi)管理的推行必然使相當(dāng)數(shù)量的檢察官“下崗”，繼而轉(zhuǎn)任“檢察輔助人員”或“司法行政人員”，而轉(zhuǎn)任后的原檢察官是否有機(jī)會(huì)再次被任命為檢察官、在何種情形下才可以被重新任命等問(wèn)題都亟需立法回應(yīng)，因?yàn)橹挥凶尷娴姆峙溆姓驴裳?、有法可依才能真正了卻檢察人員的后顧之憂(yōu)。但現(xiàn)實(shí)情況是在《檢察院組織法》和《檢察官法》中雖對(duì)檢察機(jī)關(guān)中的書(shū)記員、司法警察、司法行政人員有所提及，但均未對(duì)各種職位間的交流機(jī)制做出具體的立法規(guī)范。筆者認(rèn)為，政策依據(jù)和一般法依據(jù)（《公務(wù)員法》）固然重要，但在檢察人員分類(lèi)管理改革中，檢察人員之間的交流機(jī)制不僅要通過(guò)完善相關(guān)法規(guī)、規(guī)章或管理制度來(lái)加以規(guī)范，而且宜將其上升至檢察機(jī)關(guān)基本法層面，作為一項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制固定在《檢察院組織法》中。因此，對(duì)于推進(jìn)檢察人員分類(lèi)管理改革而言，當(dāng)前檢察人員交流機(jī)制的相關(guān)立法保障是存在瑕疵而亟需立法確認(rèn)和完善的。

4.檢察人員分類(lèi)管理所需的配套立法尚不健全。健全而完備的配套立法是改革的有力保障。從目前相關(guān)立法實(shí)際來(lái)看，檢察人員（檢察官、檢察官輔助人員和司法行政人員）的分類(lèi)管理所需的配套立法尚未健全。除司法行政人員可按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》及配套法規(guī)進(jìn)行管理外，檢察官和檢察輔助人員的管理配套立法均存在薄弱之處：首先是檢察官配套立法問(wèn)題。以何種標(biāo)準(zhǔn)過(guò)濾現(xiàn)有龐大的檢察官隊(duì)伍進(jìn)而選拔出符合檢察人員分類(lèi)管理初衷的精英檢察官？對(duì)精英檢察官的考評(píng)問(wèn)題如何解決？當(dāng)精英檢察官淪為平庸時(shí)如何處理？檢察官人員空缺時(shí)如何高標(biāo)準(zhǔn)、高效率填充精英隊(duì)伍？這些都是需要深思熟慮和系統(tǒng)規(guī)范的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其次，檢察輔助人員的職務(wù)設(shè)置及管理尚沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。檢察人員分類(lèi)管理改革全面施行后，必然會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的“下崗后再就業(yè)”的原任檢察官們充實(shí)到檢察輔助人員崗位上來(lái)，如果在配套制度上又無(wú)法保障他們的切身權(quán)益，將會(huì)極大影響其工作積極性，久而久之將不利于整個(gè)檢察事業(yè)的發(fā)展。因此，檢察輔助人員的相關(guān)配套立法必須盡早提上改革日程。

二、 檢察人員分類(lèi)管理的立法完善

（一）《檢察院組織法》中檢察人員分類(lèi)管理的立法完善

1.增加對(duì)“檢察官助理”和“檢察技術(shù)人員”的相應(yīng)表述。在修訂《檢察院組織法》時(shí)，宜將“檢察官助理”和“檢察技術(shù)人員”的基本表述和分類(lèi)管理理念包涵其中。具體說(shuō)來(lái)，可以在總則部分增設(shè)一條：我國(guó)檢察人員實(shí)行分類(lèi)管理。檢察人員具體劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員。檢察輔助人員包括：檢察官助理、書(shū)記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等。

2.增加檢察人員員額比例的法條設(shè)置。實(shí)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)檢察官隊(duì)伍精英化、職業(yè)化的一個(gè)重要舉措就是嚴(yán)格限制檢察官在檢察人員中所占比例。而正如前文所述，檢察官員額比例因授權(quán)立法權(quán)的擱置不用而導(dǎo)致此方面的立法空白 。從授權(quán)立法技術(shù)上講，雖然全國(guó)人大常委會(huì)將此處立法權(quán)授權(quán)給最高人民檢察院及有關(guān)部門(mén)，但全國(guó)人大常委會(huì)作為授權(quán)者可隨時(shí)收回授權(quán)，自行設(shè)置相關(guān)法律條文加以規(guī)范。因此，在修訂《檢察院組織法》時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)可徑行增加檢察人員員額比例的相關(guān)設(shè)置。具體說(shuō)來(lái)，可在人民檢察院組織主體一章中明確表述，具體表述可參照《人民檢察院工作人員分類(lèi)管理制度改革意見(jiàn)》中的有關(guān)部分。

3.增加檢察人員之間交流機(jī)制的法條設(shè)置。正如前文所述，我國(guó)檢察人員分類(lèi)管理允許檢察人員之間有所交流，這必然要求建立健全檢察人員交流機(jī)制。筆者認(rèn)為，具體的實(shí)施辦法可以由最高人民檢察院會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定，但在修訂《檢察院組織法》時(shí)可以效仿《公務(wù)員法》第11章的有關(guān)規(guī)定將檢察人員之間的交流機(jī)制以法律的形式固定下來(lái)。具體說(shuō)來(lái)，可以在檢察院組織主體一章加以設(shè)置，如：檢察人員實(shí)行交流制度。一般在各自類(lèi)別內(nèi)交流，也可以跨類(lèi)別交流。其他相關(guān)表述可參照《改革意見(jiàn)》來(lái)進(jìn)行設(shè)置。

（二）重要配套法律法規(guī)及規(guī)章的立法完善

1.設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的檢察官選拔、準(zhǔn)入、考評(píng)等規(guī)則。要在遵循現(xiàn)有《檢察官法》所設(shè)定的檢察官任職條件的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的原則，進(jìn)一步細(xì)化遴選要求，如可采取法學(xué)知識(shí)專(zhuān)業(yè)考試與業(yè)務(wù)實(shí)績(jī)考核相結(jié)合、政治思想覺(jué)悟與道德品行相結(jié)合的方式，多方考察、綜合考量，最終選拔出組織放心、同事認(rèn)可、群眾滿(mǎn)意的精英檢察官。值得注意的是，嚴(yán)把“新檢察官”入口關(guān)的同時(shí)，也要制定相應(yīng)規(guī)則將那些被選拔到新檢察官隊(duì)伍后因放松自身要求而逐漸流于平庸的、一定時(shí)期內(nèi)辦案效果差、錯(cuò)案率高的等等已不符合精英檢察官標(biāo)準(zhǔn)的人員及時(shí)清除出新檢察官隊(duì)伍，同時(shí)也要考慮設(shè)置何種規(guī)制來(lái)確保在檢察官出現(xiàn)空缺時(shí)能夠優(yōu)質(zhì)、高效地充實(shí)檢察官隊(duì)伍。筆者認(rèn)為，對(duì)上述一系列問(wèn)題的規(guī)制宜由最高人民檢察院會(huì)同有關(guān)部門(mén)以部門(mén)規(guī)章的形式制定實(shí)施，在時(shí)機(jī)成熟以后再將其上升為法律規(guī)范。

2.建立并完善檢察輔助人員的職務(wù)設(shè)置和管理規(guī)范。分類(lèi)管理全面推行后，檢察輔助人員無(wú)論在職系種類(lèi)上還是在人員數(shù)量上都將超越同一職組的檢察官和不同職組的司法行政人員。然而正如前文所述，檢察輔助人員的職務(wù)設(shè)置和管理存在很大立法空白，而無(wú)論從加快檢察人員分類(lèi)管理改革進(jìn)程角度還是從保障檢察輔助人員合法權(quán)益角度考慮，這部分人員的職務(wù)設(shè)置和管理都亟需相關(guān)法規(guī)、規(guī)章來(lái)規(guī)范?！度嗣駲z察院工作人員分類(lèi)管理制度改革意見(jiàn)》對(duì)檢察輔助人員提出的規(guī)范設(shè)想是：檢察輔助人員中，司法警察按照《中華人民共和國(guó)人民警察法》、《人民檢察院司法警察條例》進(jìn)行管理;檢察官助理、書(shū)記員、檢察技術(shù)人員等檢察輔助人員的任職資格條件、任免、考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲等管理辦法，根據(jù)其職位特點(diǎn)和管理需要，由最高人民檢察院商中央公務(wù)員主管部門(mén)進(jìn)行規(guī)范。有了國(guó)家政策的支持和指導(dǎo)，筆者相信，檢察輔助人員的配套立法必將一步步完善起來(lái)。

注釋?zhuān)?/p>

《檢察官法》第14條：檢察官有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法提請(qǐng)免除其職務(wù)：（三）職務(wù)變動(dòng)不需要保留原職務(wù)的。

此種論斷在法學(xué)理論界有一定爭(zhēng)議，有部分學(xué)者認(rèn)為根據(jù)授權(quán)立法權(quán)而制定的規(guī)范在法律位階上處于法律與法規(guī)之間，有“準(zhǔn)法律”的效力。筆者對(duì)此持不同看法，詳見(jiàn)筆者碩士畢業(yè)論文《法律文本中授權(quán)立法條款設(shè)置論析》。

張建軍，鄭建秋，張步洪.韓國(guó)檢察人員分類(lèi)管理制度.人民檢察.2005（1）.

摘自《公務(wù)員法》第65條第1款。

最高人民檢察院至今尚未依據(jù)《檢察官法》第53條對(duì)檢察官員額比例進(jìn)行立法實(shí)踐。