摘 要 空難事故調(diào)查委員會(huì)的組建國在事故調(diào)查的各階段起著決定性作用，其調(diào)查的立場和目的攸關(guān)事故調(diào)查的獨(dú)立性、客觀性和公正性。《芝加哥公約》締約國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的空難，一般由失事地所在國組建調(diào)查委員會(huì)。但馬航MH17空難中，烏克蘭作為造成事故的嫌疑方所組建的空難事故調(diào)查委員會(huì)難以保證事故調(diào)查獨(dú)立、客觀、公正地進(jìn)行。此類情形下，由國際民航組織組建空難事故調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行事故調(diào)查更為適宜。

關(guān)鍵詞 空難調(diào)查 《芝加哥公約》 國際民航組織

作者簡介：嚴(yán)騏安，華東政法大學(xué)2012級國際法碩士研究生，研究方向：國際航運(yùn)法。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-185-02

空難發(fā)生后須組建調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行事故調(diào)查。調(diào)查委員會(huì)的組建國負(fù)責(zé)收集、記錄和分析事故的所有可獲資料，主持調(diào)查工作，頒布事故報(bào)告;其他參與調(diào)查的國家提供部分協(xié)助與資料，在組織國的部署下參加調(diào)查。①組建國可將調(diào)查工作部分或全部委托給其他國家。②調(diào)查結(jié)束后又發(fā)現(xiàn)新的重要證據(jù)，其他國家若要重新調(diào)查，必須經(jīng)組建國之同意。③故而空難事故調(diào)查委員的組建國在事故調(diào)查的各階段起著決定性作用，其調(diào)查的立場和目的攸關(guān)事故調(diào)查的獨(dú)立性、客觀性和公正性。

馬來西亞航空公司MH17號(hào)班機(jī)2014年7月17日在烏克蘭墜毀，證據(jù)表明飛機(jī)系遭受地空導(dǎo)彈襲擊，烏克蘭政府與頓涅茨克民間武裝是肇事嫌疑人。因此烏克蘭組建的調(diào)查委員會(huì)受多國質(zhì)疑，也引發(fā)諸多討論和思考，特別是當(dāng)事故調(diào)查國可能是事故責(zé)任人，空難事故調(diào)查委員會(huì)應(yīng)如何組建以保證事故調(diào)查的獨(dú)立性、客觀性和公正性？

一、公約關(guān)于事故調(diào)查委員會(huì)組建的規(guī)定

對于發(fā)生在締約國領(lǐng)土內(nèi)的空難，《國際民用航空公約》（以下簡稱《芝加哥公約》）第26條及其附件13賦予失事地所在國組建空難調(diào)查委員會(huì)的權(quán)利。公約沒有規(guī)定除此之外組建調(diào)查委員會(huì)的國家。④失事地國組建調(diào)查委員會(huì)的優(yōu)勢在于能夠迅速開展工作，查看事故現(xiàn)場、檢查殘骸、剖檢尸體，從而快速準(zhǔn)確地確定事故原因。一般而言，馬航MH17空難應(yīng)由事故發(fā)生地烏克蘭組建調(diào)查委員會(huì)?！吨ゼ痈绻s》明確事故調(diào)查的唯一目的在于防止事故。⑤空難事故可能是惡劣天氣或技術(shù)故障導(dǎo)致，也可能是人為所致。人為因素導(dǎo)致的空難一般牽涉航空公司、飛機(jī)制造商等公司企業(yè)，與國家政府沒有直接的利益關(guān)系。與國家政府沒有利益關(guān)系，是保證調(diào)查不受政府干擾、持有中立態(tài)度、理性得出結(jié)論的重要因素。所以，大多數(shù)不牽涉政府利益的空難調(diào)查，以失事地所在國為主導(dǎo)組建起的空難調(diào)查委員會(huì)，能夠獨(dú)立、客觀和公正地進(jìn)行事故調(diào)查。

《芝加哥公約》雖只明列了失事地所在國，實(shí)際未排除其他國家或者組織組建調(diào)查委員會(huì)的可能性。例如，1983年大韓航空公司007號(hào)班機(jī)和1988年伊朗航空公司655號(hào)班機(jī)分別被蘇聯(lián)和美國擊落，皆由國際民航組織組建獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行事故調(diào)查;2014年阿爾及利亞航空5017號(hào)班機(jī)在馬里墜毀，法國負(fù)責(zé)事故調(diào)查。因此特殊情況下，其他國家或國際民航組織組建空難調(diào)查委員會(huì)也有先例可循。

二、特殊情況下組建空難調(diào)查委員會(huì)的適格主體

空難事故調(diào)查委員會(huì)的組成包括失事地所在國、航空器登記國、經(jīng)營人所在國、設(shè)計(jì)國或制造國、蒙受公民死亡或重傷的國家以及國際民用航空組織?！吨ゼ痈绻s》締約國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的空難事故，如若失事地所在國不宜組建調(diào)查委員會(huì)，理論上航空器登記國、經(jīng)營人所在國、設(shè)計(jì)國或制造國、蒙受公民死亡或重傷的國家以及國際民用航空組織皆可代之。空難原因可能是多方因素導(dǎo)致，即便為導(dǎo)彈擊落責(zé)任者也極有可能不止一方。1983年大韓航空公司007號(hào)班機(jī)被蘇聯(lián)擊落，駕駛疏忽和蘇聯(lián)戰(zhàn)機(jī)駕駛員誤判情勢同是主要原因。多方因素意味著涉事國家都可能因與空難調(diào)查存有利益關(guān)系，所以替代失事地所在國、在空難調(diào)查涉及相關(guān)國家利益時(shí)調(diào)查委員會(huì)的組建者，以國際民用航空組織最為適格。

首先，國際民航組織是專門性國際組織，不受國家政權(quán)干擾。國際民航組織不附屬于聯(lián)合國，有自己的組織規(guī)章、機(jī)關(guān)體系、議事規(guī)則和經(jīng)費(fèi)來源，在整個(gè)聯(lián)合國體系中享有自主地位。聯(lián)合國承認(rèn)國際民航組織在其職權(quán)范圍內(nèi)行使職能，無權(quán)對國際民航組織的工作直接干預(yù)。其次，作為聯(lián)合國系統(tǒng)中專責(zé)管理和發(fā)展國際民航事務(wù)的機(jī)構(gòu)，國際民航組織與任何國家或集團(tuán)沒有利益關(guān)系，與空難事故也不存在利益聯(lián)系。再者，國際民航組織具備空難調(diào)查的專業(yè)性和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)。最后，國際民航組織的職責(zé)是通過事故調(diào)查知悉現(xiàn)有航空技術(shù)或意識(shí)的不足，提供安全建議。查明現(xiàn)有航空技術(shù)或意識(shí)的不足，使其提供的安全建議具有權(quán)威性和可信性，就要求國際民航組織公布的“最后報(bào)告”真實(shí)記錄事實(shí)情況，客觀分析事故原因并得出公正的結(jié)論。

比之國際民航組織國家組建的調(diào)查委員會(huì)在特殊情況下調(diào)查的獨(dú)立性、客觀性或者公正性上可能有所缺失。航空器登記國通常也是航空公司所在國，若飛機(jī)登記國組建調(diào)查委員會(huì)，機(jī)組誤操作等屬于航空公司責(zé)任可能會(huì)推脫于惡劣天氣;航空器制造國、設(shè)計(jì)國也將極力避免事故主因是飛機(jī)制造上或設(shè)計(jì)上的重大過失?！吨ゼ痈绻s》附件13強(qiáng)調(diào)“國家必須建立獨(dú)立于國家航空當(dāng)局和可能干預(yù)調(diào)查進(jìn)行或客觀性的其他實(shí)體的事故調(diào)查部門”，實(shí)際上仍有一些國家缺乏相關(guān)立法和規(guī)章，未能建立起富有成效的調(diào)查體系，無法確保空難調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。⑥無法判斷哪些國家存有利益關(guān)系、哪些國家可保證調(diào)查獨(dú)立時(shí)，國際民航組織擁有的獨(dú)立地位和中立立場，可為空難事故提供獨(dú)立、客觀、公正的調(diào)查。

三、國際民航組織組建事故調(diào)查委員會(huì)面臨的問題

一般情形下失事地國組建空難事故調(diào)查委員會(huì)有《芝加哥公約》為依據(jù)，特殊情況下國際民航組織組建調(diào)查委員會(huì)卻只有實(shí)例而缺乏法律支撐。由此產(chǎn)生了特殊情況界定不明、國際民航組織組建工作的開展方式不定等問題。

（一）特殊情況的界定

以1983年和1988年國際民航組織調(diào)查的空難事故為參照，事故原因都是被導(dǎo)彈擊落，背景分別為美蘇冷戰(zhàn)和兩伊戰(zhàn)爭時(shí)期，若依照《芝加哥公約》組建調(diào)查委員會(huì)無法保障事故調(diào)查獨(dú)立、客觀且公正。⑦2014年7月24日阿爾及利亞航空空難的失事地位于地區(qū)分離主義武裝控制區(qū)域，馬里政府缺乏實(shí)際控制力且調(diào)查技術(shù)、設(shè)備和人力有局限，使得調(diào)查委員會(huì)的組建以法國為主。因而需要其他國家或國際民航組織組建調(diào)查委員會(huì)的特殊情況應(yīng)當(dāng)包括事故調(diào)查涉及政治利益，特別是調(diào)查委員會(huì)的組建國可能利用事故調(diào)查來取得某種政治利益或避免政治上的不利;或者原組建國無力或不便組建調(diào)查委員會(huì)，卻沒有將工作部分或全部委托給其他國家。

馬航MH17空難是遭對空導(dǎo)彈擊落，烏克蘭政府與民間武裝組織互相指責(zé)對方襲擊馬航MH17客機(jī)。倘若烏克蘭成立事故調(diào)查委員會(huì)，空難調(diào)查是否會(huì)被政府操控，進(jìn)而影響調(diào)查的獨(dú)立性;是否會(huì)以證明民間武裝造成空難為基點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查，進(jìn)而影響調(diào)查的客觀性;是否會(huì)掩蓋事故真相，進(jìn)而影響調(diào)查的公正性都是未知。此外，空難失事地位于烏克蘭民間武裝控制區(qū)域，由烏克蘭政府組建起的調(diào)查委員會(huì)能否順利進(jìn)入事故現(xiàn)場，檢查殘骸、詢問目擊者，并獲得相關(guān)的證據(jù)存有疑慮。這會(huì)對調(diào)查工作產(chǎn)生影響，甚至可能造成調(diào)查結(jié)果因資料不足而片面、武斷。上述因素使馬航MH17空難的調(diào)查可歸為特殊情況，由國際民航組織組建調(diào)查委員會(huì)。

（二）國際民航組織組建調(diào)查委員會(huì)的啟動(dòng)

國際民航組織成立調(diào)查委員會(huì)通常是被動(dòng)的：發(fā)生空難后，某一（些）國家提出國際民航組織負(fù)責(zé)調(diào)查的意見，再召開會(huì)議通過某項(xiàng)決議，最后落實(shí)國際民航組織組建調(diào)查委員會(huì)。1988年伊朗航空公司655號(hào)班機(jī)空難，安理會(huì)通過616號(hào)決議“歡迎”國際民航組織應(yīng)伊朗要求進(jìn)行空難調(diào)查;1983年大韓航空公司007號(hào)班機(jī)被蘇聯(lián)擊落，應(yīng)韓國和加拿大的請求，國際民航組織于1983年9月舉行特別理事會(huì)，通過決議敦促國際民航組織調(diào)查事故。

空難調(diào)查非國際民航組織主要工作，國際民航組織被動(dòng)的啟動(dòng)方式一定程度上減少了國際民航組織負(fù)責(zé)的空難調(diào)查，卻可能遺漏一些本應(yīng)由國際民航組織組建調(diào)查委員會(huì)的事故調(diào)查。即使事故與組建國存在利益關(guān)系，只要沒有要求國際民航組織組建調(diào)查委員會(huì)的國家，或者無法通過相關(guān)決議，最終調(diào)查委員會(huì)仍將由原本不適宜的國家組建。這對調(diào)查的獨(dú)立性、客觀性、公正性來說無疑是巨大的損害。所以應(yīng)允許明確原組建國與空難事故存有利益聯(lián)系時(shí)，由國際民航組織主動(dòng)組建調(diào)查委員會(huì)。為此，《芝加哥公約》需增加補(bǔ)充條款，在附件13中特別列明國際民航組織組建空難調(diào)查委員會(huì)的情形;或者不修改《芝加哥公約》但國際民航組織在章程中明確一旦空難事故與組建國有利益關(guān)系，將由國際民航組織組建調(diào)查委員會(huì)。

四、結(jié)語

2014年9月9日，荷蘭安全委員公布馬航MH17號(hào)班機(jī)空難事故初步報(bào)告，將事故原因歸結(jié)為多個(gè)高能量物體直接刺穿飛機(jī)造成結(jié)構(gòu)性的損傷，導(dǎo)致飛機(jī)在空中解體。用語雖然隱晦，但馬航MH17班機(jī)遭導(dǎo)彈擊落已基本確認(rèn)。

從烏克蘭成立調(diào)查委員會(huì)到國際社會(huì)呼吁國際民用航空組織領(lǐng)導(dǎo)空難調(diào)查，乃至最終荷蘭安全委員會(huì)接手調(diào)查，馬航MH17空難事故調(diào)查委員會(huì)歷經(jīng)波折，終于塵埃落定。本起事故為調(diào)查委員會(huì)的組建問題敲響了警鐘：為保證空難事故調(diào)查的獨(dú)立性、客觀性、公正性，是時(shí)候?qū)ΜF(xiàn)有公約規(guī)定做出改變——在事故調(diào)查涉及原組建國利益時(shí)，由國際民航組織組建調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行空難事故調(diào)查。

注釋：

①②③⑤《芝加哥公約》附件13第5.25條.第5.1條.5.13條.第3.1條.

④《芝加哥公約》第26條、附件13第5.1條。

⑥國際民航組織普遍安全監(jiān)督審計(jì)計(jì)劃的審計(jì)表明，約有26.8%的國家未在立法或規(guī)章中指定一個(gè)特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行空難事故調(diào)查。

⑦1983年大韓航空班機(jī)被蘇聯(lián)擊落墜入公海，按公約應(yīng)由飛機(jī)登記國韓國組建調(diào)查委員會(huì)，但冷戰(zhàn)期間韓國和美國是同盟，與蘇聯(lián)有利益沖突。1988年伊朗航空班機(jī)被美國擊落墜入公海，飛機(jī)登記國伊朗作為敵對方與調(diào)查有利益關(guān)系。

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