李成真

【摘要】伴隨《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014-2020）的出臺，對城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃提出了新的要求。本文就新型城鎮(zhèn)化下城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃進行了分析，提出了解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、空間布局及基礎(chǔ)設(shè)施配置等方面的一體化規(guī)劃思路。在空間布局上，形成分級規(guī)劃體系。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；規(guī)劃體系

1.前言

實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是加快推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力途徑。新型城鎮(zhèn)化的基本特征是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、和諧發(fā)展。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，要實現(xiàn)經(jīng)濟滕飛，就必須著眼發(fā)展農(nóng)村，而建立新型城鎮(zhèn)化的目的就是在于提高農(nóng)村生活水平，促進經(jīng)濟發(fā)展。城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，新型城鎮(zhèn)化的"新"就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。

2.新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵解讀

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，不同學者從不同角度理解各有側(cè)重。根據(jù)中央城鎮(zhèn)化工作會議精神以及《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》理解，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

3.新型城鎮(zhèn)化下的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃

3.1.城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃概念 城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個新階段，是城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，逐步達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。新型城鎮(zhèn)化下的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)等方面發(fā)展的一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

3. 3 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的目的、作用

進行城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的目的，就在于改變過去那種的城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃觀念，把城鄉(xiāng)居民點、生產(chǎn)力布局、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)作為區(qū)域整體來進行統(tǒng)一規(guī)劃， 與土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃較好的銜接起來，將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的項目落實到空間布局上，從城鄉(xiāng)全局來協(xié)調(diào)與解決城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題。

規(guī)劃的具體作用可概括為三個方面：

首先，規(guī)劃是作為城鄉(xiāng)法定規(guī)劃的完善和補充，形成覆蓋全域的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系；其次，作為城鄉(xiāng)法定規(guī)劃修改和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作開展的參考依據(jù)，指導城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、區(qū)域性專項規(guī)劃等下位規(guī)劃的編制和修改、整合；最后，解決規(guī)劃方案中提出"四規(guī)協(xié)調(diào)"過程中產(chǎn)生的問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中人口、用地、產(chǎn)業(yè)、空間、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一系列要素，解決發(fā)展中的突出矛盾和問題。

3.4 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃原則

1、系統(tǒng)有序推進原則

樹立系統(tǒng)觀念，按照中央提出"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放"的要求和"統(tǒng)一規(guī)劃、突出重點、整體推進"的思路，從城鄉(xiāng)一體化、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)一規(guī)劃全市的發(fā)展，全面提高整個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)作程度。

2、城鄉(xiāng)雙向發(fā)展推進原則

既要按照城市化的發(fā)展要求，大力推進城市化進程，提高城市化水平，充分發(fā)揮城市（鎮(zhèn)）集聚、輻射作用；又要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的要求，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)城市（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村之間的雙向聯(lián)動發(fā)展。

3、與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致的原則

重視與現(xiàn)有規(guī)劃的銜接，結(jié)合各部門、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，整體統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，緊密聯(lián)系城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的用地布局和發(fā)展空間，合理配置鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施。

4、以人為本的原則

最大限度地為人民群眾提供良好的工作、生活環(huán)境，積極探索創(chuàng)新城鄉(xiāng)管理機制、體制，通過優(yōu)化布局、塑造良好生態(tài)環(huán)境和提高公眾規(guī)劃參與程度等來體現(xiàn)對社會大眾的人文關(guān)懷，保障良好人居環(huán)境、提升城鎮(zhèn)生活品位。

5、生態(tài)環(huán)保的原則

根據(jù)環(huán)境問題的相似性、環(huán)境整治方向的一致性、城鄉(xiāng)人群的活動方式以及對環(huán)境的要求，對城鄉(xiāng)空間進行綜合生態(tài)功能分區(qū)，提出相應(yīng)的環(huán)境保護要求。強調(diào)建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)尊重原有地形地貌，符合當?shù)刈匀粴夂?，突出生態(tài)、環(huán)保概念，保持并逐步創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。

6、突出地方特色原則。根據(jù)不同地區(qū)不同民族的自然和文化歷史特征，體現(xiàn)不同地區(qū)的差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

3.4. 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃思路

堅持以"全域性"謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展，以體制機制創(chuàng)新為著力點，以構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體系為支撐，通過"城鄉(xiāng)雙向互動"路徑，使生產(chǎn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群、城鎮(zhèn)建設(shè)集約、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，加快形成"以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)"的反哺機制，促進城市先進生產(chǎn)力和公共服務(wù)向農(nóng)村擴展，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代化進程，使整個城市成為城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、城市經(jīng)濟有動力、農(nóng)村經(jīng)濟有活力的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展示范區(qū)。具體為：

一體統(tǒng)籌：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)規(guī)劃必須突破行政區(qū)劃界線，一體統(tǒng)籌市域城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展，最終使城鄉(xiāng)兩個地域?qū)嶓w融合成一個連續(xù)統(tǒng)一、網(wǎng)絡(luò)狀的、多節(jié)點的、可滲透的"區(qū)域綜合體"。

兩個層次：以"市域統(tǒng)籌、市區(qū)一體化建設(shè)"為目標，分市域和市區(qū)兩個層面進行不同深度的規(guī)劃編制，并重點考慮市區(qū)范圍內(nèi)的一體化建設(shè)。

三大重點：一是重點指導城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化的布局問題；二是依據(jù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)空間的一體化布局；三是對各類交通、市政、公共服務(wù)等設(shè)施進行合理配置。

四規(guī)協(xié)調(diào)：在強化城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃龍頭地位的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)一體化總體規(guī)劃應(yīng)落實好國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的要求，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，同時要協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，優(yōu)化國土開發(fā)格局，加大對基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境的保護力度，促進城鄉(xiāng)一體化總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃的"四規(guī)協(xié)調(diào)"。

五級體系：完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制層級，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的完善發(fā)展，構(gòu)建"市域-市區(qū)（縣域）-中心城（縣城）-一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)-農(nóng)村新型社區(qū)（村莊）"五級城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。

4.城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略目標

城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及各專業(yè)專項規(guī)劃，實現(xiàn)總體規(guī)劃協(xié)調(diào)、區(qū)域規(guī)劃對接、專項規(guī)劃銜接，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃編制體系；完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)法規(guī)管理體系，制定切實可行的規(guī)劃管理技術(shù)文件，加強部門之間的法規(guī)政策協(xié)調(diào)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃政策法規(guī)體系；理順城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機制，健全基層管理機構(gòu)，創(chuàng)新管理模式，強化鎮(zhèn)村規(guī)劃管理，保障規(guī)劃編制和管理經(jīng)費，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理體制。最終全面實現(xiàn)基本消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)高度融合的總體戰(zhàn)略目標。

【參考文獻】

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