胡會(huì)琴　侯云先

摘要：成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)的建設(shè)需要在透視其運(yùn)作規(guī)律的基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)的管理機(jī)制。文章通過分析代儲(chǔ)系統(tǒng)主體結(jié)構(gòu)提出了涵蓋預(yù)警、指揮調(diào)度、保障、信息和評(píng)估等子系統(tǒng)的代儲(chǔ)系統(tǒng)架構(gòu)，并從信息傳導(dǎo)、組織協(xié)同、利益均衡、資源儲(chǔ)備和制度約束等機(jī)理的角度剖析了其運(yùn)作機(jī)理；基于此構(gòu)建了包括動(dòng)力機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和保障機(jī)制的管理機(jī)制。運(yùn)作機(jī)理與管理機(jī)制的剖析可為地方政府持續(xù)改進(jìn)成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)提供理論基礎(chǔ)和政策建議。

關(guān)鍵詞：成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)；代儲(chǔ)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)；運(yùn)作機(jī)理；管理機(jī)制

中圖分類號(hào)：F294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000—2154（2014）05—0005—07

一、引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境與自然環(huán)境遭遇著前所未有的挑戰(zhàn)。全球金融危機(jī)對(duì)國內(nèi)外糧食市場的供求格局和糧價(jià)走勢(shì)產(chǎn)生了深刻影響，糧食加工業(yè)的市場風(fēng)險(xiǎn)迅速增加，影響到各國的糧食安全。同時(shí)，各類突發(fā)公共事件也更加頻繁，巨額的經(jīng)濟(jì)損失和生命安全威脅使得世界各國政府都日益重視和支持糧食儲(chǔ)備。目前，我國糧食儲(chǔ)備系統(tǒng)的公共服務(wù)能力同樣也受到嚴(yán)峻考驗(yàn)，尤其是能夠快速轉(zhuǎn)化為食品的成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備，成為評(píng)價(jià)各級(jí)政府應(yīng)急減災(zāi)能力的重要指標(biāo)之一。

我國成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備起步較晚，管理制度落后，管理機(jī)制不健全。成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備是糧食儲(chǔ)備的重要組成部分，目前對(duì)其學(xué)術(shù)研究仍處于探索階段，與之相關(guān)的多是一些國家政策和文件，如《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》（2008-2020年）、《糧食行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》和《糧油加工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等。因此，研究成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理，建立適合我國國情的管理機(jī)制，對(duì)于減少生命損失、增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的調(diào)控能力具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)內(nèi)涵與主體結(jié)構(gòu)分析

2003年的非典事件促使我國成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)（以下簡稱代儲(chǔ)系統(tǒng)）建設(shè)起步，其發(fā)展水平與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和應(yīng)急需求極不適應(yīng)，因此，正確認(rèn)知代儲(chǔ)系統(tǒng)對(duì)于認(rèn)識(shí)其運(yùn)作機(jī)理，構(gòu)建科學(xué)的體制機(jī)制具有重要意義。

（一）成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)的內(nèi)涵

我國傳統(tǒng)糧食儲(chǔ)備的品種主要是原糧，成品糧是相對(duì)于原糧而言的。成品糧與原糧都屬于易腐品，成品糧的易腐性更強(qiáng)，其輪換頻率更高、風(fēng)險(xiǎn)更大。我國糧食儲(chǔ)備體系包括國家公共儲(chǔ)備、商業(yè)儲(chǔ)備和農(nóng)戶儲(chǔ)糧三個(gè)層次。國家糧食儲(chǔ)備實(shí)行垂直管理模式，由中央和地方政府專項(xiàng)儲(chǔ)備構(gòu)成。其中，中央儲(chǔ)備糧以原糧為主，由中國儲(chǔ)備糧管理總公司和部分代儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)備；地方糧食儲(chǔ)備實(shí)行省長負(fù)責(zé)制，儲(chǔ)備對(duì)象包括原糧和成品糧，其中成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備基本上采用當(dāng)?shù)仄髽I(yè)代儲(chǔ)模式，并由一定數(shù)量的供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)負(fù)責(zé)成品糧的應(yīng)急供應(yīng)（如圖1所示）。

根據(jù)成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備的結(jié)構(gòu)特征，本文將成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)定義為：為預(yù)防和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件，在地方政府主導(dǎo)下，由具有代儲(chǔ)資格的企業(yè)（簡稱代儲(chǔ)企業(yè)）承儲(chǔ)一定數(shù)量和一定規(guī)格品質(zhì)的大米和小麥粉，并在突發(fā)事件時(shí)將成品糧配送至其服務(wù)的供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)成品糧的安全儲(chǔ)備和應(yīng)急供應(yīng)為目標(biāo)的政治、經(jīng)濟(jì)綜合體。

（二）成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)主體結(jié)構(gòu)

我國成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)已基本形成，在近年突發(fā)公共事件救援中發(fā)揮了重大作用。該系統(tǒng)由地方政府、代儲(chǔ)企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)等相關(guān)主體構(gòu)成，存在多個(gè)管理層級(jí)和眾多利益相關(guān)者，并受到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約和影響。由此，可將成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)視為一個(gè)由“地方政府一代儲(chǔ)企業(yè)一供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)”構(gòu)成的三級(jí)供應(yīng)保障網(wǎng)絡(luò)（見圖2）。

地方政府作為成品糧儲(chǔ)備的委托人，按照國家有關(guān)部委印發(fā)的《中央儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)資格認(rèn)定辦法》等配套文件的指導(dǎo)，出臺(tái)成品糧代儲(chǔ)資格和供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)認(rèn)定辦法，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素確定代儲(chǔ)企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)的數(shù)量、代儲(chǔ)規(guī)模和布局。代儲(chǔ)企業(yè)的管理實(shí)行“政府委托、逐級(jí)負(fù)責(zé)、部門監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)作”的辦法，在應(yīng)急時(shí)按政府要求將成品糧配送至其服務(wù)的供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)。供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)作為應(yīng)急成品糧供應(yīng)終端代理主體，其管理實(shí)行“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”政策，是突發(fā)事件中“吃糧買的到”的糧食供應(yīng)底線保障。由于政府的有限監(jiān)管，各主體間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱性，因此，政府必須加強(qiáng)監(jiān)管，構(gòu)建健全的管理機(jī)制確保系統(tǒng)高效運(yùn)行。

三、成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)運(yùn)作機(jī)理分析

系統(tǒng)的功能建設(shè)必須遵循其運(yùn)行規(guī)律，而功能又決定了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。因此，可從成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能反向窺視其運(yùn)作機(jī)理。機(jī)理是指事物變化的規(guī)律，運(yùn)作機(jī)理的研究是認(rèn)識(shí)代儲(chǔ)系統(tǒng)的前提，能夠明確成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備的特性，建立科學(xué)的管理機(jī)制，以改變我國糧食儲(chǔ)備系統(tǒng)運(yùn)行效力低下的窘?jīng)r。事物運(yùn)行的一般機(jī)理分為四類：原則性機(jī)理、原理性機(jī)理、流程性機(jī)理和操作性機(jī)理，結(jié)合代儲(chǔ)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，其運(yùn)作機(jī)理包括信息傳導(dǎo)機(jī)理、組織協(xié)同機(jī)理、利益均衡機(jī)理、資源儲(chǔ)備機(jī)理和制度約束機(jī)理。

第一，信息傳導(dǎo)機(jī)理。應(yīng)急信息貫穿于突發(fā)事件預(yù)警與監(jiān)測、應(yīng)急響應(yīng)及處置和災(zāi)后恢復(fù)及重建的全過程。在應(yīng)急預(yù)警及監(jiān)測階段，要著力處理好征兆信息監(jiān)測及風(fēng)險(xiǎn)信息評(píng)估工作，同時(shí)保證應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的平穩(wěn)和信息傳導(dǎo)渠道的通暢。在應(yīng)急響應(yīng)及處置階段，信息傳導(dǎo)具有明確程序：將突發(fā)事件上報(bào)至上級(jí)應(yīng)急管理指揮中心，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，分級(jí)響應(yīng)，各級(jí)應(yīng)急指揮中心根據(jù)突發(fā)事件發(fā)展?fàn)顩r向參與救援處置的公安、消防、武警、專家小組等相關(guān)單位，尤其是成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)。在災(zāi)后恢復(fù)及重建階段，屬地政府按照應(yīng)急預(yù)案及突發(fā)事件情況，采取各種措施進(jìn)行災(zāi)后重建工作，并評(píng)估代儲(chǔ)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)過程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在突發(fā)事件發(fā)生的不同階段，借助傳統(tǒng)的信息渠道和現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息的上傳下達(dá)。而信息在組織和個(gè)體間的橫向和縱向交叉?zhèn)鬟f的核心主導(dǎo)主體是政府，三個(gè)階段分別是屬地政府、應(yīng)急指揮中心和屬地政府。由此可見，信息傳遞機(jī)理作為流程性機(jī)理的重要組成部分對(duì)成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)功能的發(fā)揮起著不可替代的作用，而政府作為代儲(chǔ)系統(tǒng)里的特殊主體在信息傳導(dǎo)機(jī)理運(yùn)作中的主導(dǎo)性作用至關(guān)重要。

第二，組織協(xié)同機(jī)理。協(xié)同機(jī)理體現(xiàn)了系統(tǒng)“1+1>2”的基本特征。代儲(chǔ)系統(tǒng)的組織協(xié)同包括縱向協(xié)同和橫向協(xié)同?？v向協(xié)同主要是指屬地政府與上、下級(jí)政府部門間（二級(jí)協(xié)同），以及三者之間的協(xié)同（三級(jí)協(xié)同），縱向協(xié)同的實(shí)現(xiàn)主要依靠行政強(qiáng)制力。橫向協(xié)調(diào)主要包括同級(jí)政府部門的協(xié)同（一級(jí)協(xié)同），以及與媒體、國際國內(nèi)救助組織等社會(huì)各界的協(xié)同、與受災(zāi)民眾的協(xié)同等，其主要依靠法律法規(guī)和社會(huì)責(zé)任約束來實(shí)現(xiàn)?？v向協(xié)同是代系統(tǒng)儲(chǔ)政令一致、決策科學(xué)、行動(dòng)迅速的組織保障；而橫向協(xié)同是系統(tǒng)資源整合、力量合璧、穩(wěn)定民心的組織行動(dòng)。因此，必須通過加強(qiáng)組織橫向和縱向的協(xié)調(diào)一致，使系統(tǒng)在時(shí)間和空間上達(dá)到從無序到有序的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行的集成化和應(yīng)急力量的聯(lián)動(dòng)化。

第三，利益均衡機(jī)理。利益均衡機(jī)理不是利益的絕對(duì)平均，而是構(gòu)建既有一定差別，又保證一定公平的相對(duì)均衡的利益分配結(jié)構(gòu)。從服務(wù)模式看，代儲(chǔ)系統(tǒng)中的三個(gè)主體地方政府、代儲(chǔ)企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)之間的關(guān)系是公共服務(wù)外包中政企合作的典型，這一方面降低了地方政府的儲(chǔ)備成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高了公共服務(wù)水平，另一方面可以提高社會(huì)閑置資源利用率。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，儲(chǔ)糧成本逐漸增加，許多承儲(chǔ)企業(yè)依靠多種經(jīng)營業(yè)務(wù)反哺糧油倉儲(chǔ)業(yè)務(wù)，大大挫傷了儲(chǔ)糧企業(yè)的積極性。在代儲(chǔ)系統(tǒng)中，政府居于強(qiáng)勢(shì)地位，必須建立完善的政策法規(guī)體系和合理的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，通過有效的市場引導(dǎo)，在輪換策略、政策支持等方面建立公平公正的利益均衡機(jī)制和多樣化的激勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)籌各種利益關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)合作企業(yè)正常經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)提高其社會(huì)責(zé)任，保障系統(tǒng)各主體的多贏和成品糧的應(yīng)急供應(yīng)。

第四，資源儲(chǔ)備機(jī)理。成品糧應(yīng)急資源儲(chǔ)備是保障成品糧應(yīng)急供應(yīng)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作，我國應(yīng)急資源儲(chǔ)備實(shí)行“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主”的管理原則。應(yīng)急資源中的人力資源主要包括應(yīng)急工作小組、應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急專家和組織領(lǐng)導(dǎo)等，相應(yīng)人員的信息和工作職責(zé)已在成品糧應(yīng)急預(yù)案中明確說明；物資資源主要是成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備及相應(yīng)的輔助設(shè)施設(shè)備，是系統(tǒng)的核心資源；財(cái)力資源是中央政府分配的專項(xiàng)資金，必須做到專款專用。人、財(cái)、物資源的均衡儲(chǔ)備是提高代儲(chǔ)系統(tǒng)綜合響應(yīng)和處置能力的重要保障，某一種資源的偏廢都會(huì)導(dǎo)致代儲(chǔ)系統(tǒng)產(chǎn)生木桶效應(yīng)，影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。因此，不僅要注重成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備等物力資源的投入，更應(yīng)該保證相應(yīng)的資金投入，尤其是人力資源的培養(yǎng)儲(chǔ)備，否則會(huì)阻礙代儲(chǔ)系統(tǒng)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步服務(wù)的目標(biāo)。

第五，制度約束機(jī)理。制度約束機(jī)理是通過法律法規(guī)、管理規(guī)范和辦事規(guī)程、規(guī)章等對(duì)代儲(chǔ)系統(tǒng)施以不同的約束力。目前關(guān)于糧食儲(chǔ)備的法律法規(guī)只有行政法規(guī)《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》、《糧食流通管理?xiàng)l例》等，部門規(guī)章《中央儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)資格認(rèn)定辦法》、《國家糧油倉庫倉儲(chǔ)設(shè)施管理試行辦法》等，以及各省市《糧食應(yīng)急預(yù)案》和《糧食儲(chǔ)備管理辦法》。制度約束機(jī)理是其他機(jī)理正常運(yùn)行的保障，是系統(tǒng)高效有為的根本，并且，糧食儲(chǔ)備的長遠(yuǎn)發(fā)展需要獨(dú)立而完善的法規(guī)體系，使代儲(chǔ)系統(tǒng)的管理更加程序化和具體化，不斷步入法制化軌道。

四、成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)管理機(jī)制的構(gòu)建

機(jī)制泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，包含三個(gè)基本要素：動(dòng)力、目標(biāo)和路徑。糧食儲(chǔ)備的公共物品屬性決定了代儲(chǔ)系統(tǒng)的目標(biāo)是公益性與經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合，現(xiàn)階段其管理機(jī)制不完善，政策體制不到位，亟需從系統(tǒng)工程角度出發(fā)，轉(zhuǎn)變工作方式，制定新的發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)管理機(jī)制的設(shè)計(jì)思路

管理機(jī)制是系統(tǒng)運(yùn)作機(jī)理的外部表現(xiàn)，必須遵循系統(tǒng)運(yùn)行的本質(zhì)規(guī)律才能正向促進(jìn)系統(tǒng)發(fā)展。依據(jù)代儲(chǔ)系統(tǒng)運(yùn)作機(jī)理，提出如下管理機(jī)制總體設(shè)計(jì)思路：

1.明確系統(tǒng)不同層面參與主體的工作職責(zé)和發(fā)展目標(biāo)。微觀層面，以促進(jìn)代儲(chǔ)系統(tǒng)各主體科學(xué)決策，由追求個(gè)體利益最大化轉(zhuǎn)向以系統(tǒng)利益最大化為行為目標(biāo)；中觀層面，以加強(qiáng)各主體間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性，提升系統(tǒng)整體服務(wù)能力和降低成本為目標(biāo)；宏觀層面，以完善法律法規(guī)和管理機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域性代儲(chǔ)系統(tǒng)高效運(yùn)行為目標(biāo)。

2.有效協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者。利益均衡與協(xié)調(diào)是系統(tǒng)內(nèi)各要素協(xié)同合作，發(fā)揮功能的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力之一。地方政府要堅(jiān)持公平和效率兼顧、合理均衡的原則，有效利用市場機(jī)制和競爭機(jī)制，構(gòu)建與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的利益獲取渠道、利益表達(dá)機(jī)制和利益沖突調(diào)解機(jī)制，建立多樣化的激勵(lì)機(jī)制，以保持系統(tǒng)長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的不竭動(dòng)力。

3.暢通信息渠道，實(shí)現(xiàn)信息共享。不同管理層級(jí)間的信息互通，資源共享不僅是科學(xué)決策的依據(jù)，同時(shí)也是消除系統(tǒng)信息不對(duì)稱的主要手段。實(shí)時(shí)信息的上傳下達(dá)，有利于決策層掌控全局，對(duì)突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)和危害作出正確預(yù)測和判斷，科學(xué)合理地調(diào)度各種資源，使代儲(chǔ)系統(tǒng)高效、有序地運(yùn)作。

4.創(chuàng)造良好的系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境。運(yùn)行環(huán)境的優(yōu)劣直接影響到系統(tǒng)應(yīng)急處置能力和穩(wěn)定性。成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境主要是指法律法規(guī)體系、制度機(jī)制、行為規(guī)范、資源條件等，外部環(huán)境主要指經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境等。內(nèi)部環(huán)境建設(shè)要從組織結(jié)構(gòu)和法律法規(guī)體系兩大方面著手（羅斌，2012），外部環(huán)境優(yōu)化則要從民眾意識(shí)、社會(huì)文化、市場環(huán)境等方面進(jìn)行。以內(nèi)部環(huán)境改善為主，內(nèi)外兼顧，為代儲(chǔ)系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展提供良好的條件。

（二）成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)功能框架構(gòu)建

系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定功能，反之，系統(tǒng)的功能需求也決定了其子系統(tǒng)或組成要素之間的組合模式和相互作用方式。由代儲(chǔ)系統(tǒng)三級(jí)供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的主體結(jié)構(gòu)特點(diǎn)可知，其核心是利用各種技術(shù)方法和手段確保成品糧的儲(chǔ)備安全和應(yīng)急供應(yīng)。因此，一個(gè)成熟的代儲(chǔ)系統(tǒng)應(yīng)該包括以下幾個(gè)子系統(tǒng)：成品糧應(yīng)急預(yù)警子系統(tǒng)、指揮調(diào)度子系統(tǒng)、組織子系統(tǒng)、資源保障子系統(tǒng)、法律法規(guī)子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)、評(píng)估子系統(tǒng)。各子系統(tǒng)在代儲(chǔ)系統(tǒng)中缺一不可，相互促進(jìn)，相互影響（如圖6所示）。

1.成品糧應(yīng)急預(yù)警子系統(tǒng)。應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)是做好整個(gè)成品糧應(yīng)急管理工作的“基石”，它根據(jù)糧食市場信息直報(bào)點(diǎn)信息的處理，實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食市場的動(dòng)態(tài)監(jiān)測和分析，判斷突發(fā)事件的類別和級(jí)別，以每人1斤的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測成品糧的需求規(guī)模和相應(yīng)可行的應(yīng)急預(yù)案；發(fā)展面向全社會(huì)的糧食市場信息服務(wù)體系，維持糧食市場穩(wěn)定，減少生命傷害和經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失。

2.成品糧應(yīng)急指揮調(diào)度子系統(tǒng)。該子系統(tǒng)通過對(duì)成品糧儲(chǔ)備的有效調(diào)度實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體目標(biāo)。系統(tǒng)內(nèi)其他資源的調(diào)配，如組織部門的協(xié)調(diào)、人員的安排、運(yùn)力的支持和財(cái)力的保障，都是為了配合核心資源成品糧的快速調(diào)配而服務(wù)的。因此，它需要整合系統(tǒng)全部資源保證成品糧的儲(chǔ)存、加工、調(diào)運(yùn)、供應(yīng)等各環(huán)節(jié)的相互銜接，形成反應(yīng)靈敏的成品糧應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。

3.成品糧應(yīng)急組織子系統(tǒng)。借鑒國家應(yīng)急工作組織體系的構(gòu)成（領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)、專家組），成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備系統(tǒng)已成立省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)應(yīng)急組織系統(tǒng)。權(quán)責(zé)清晰、結(jié)構(gòu)合理的組織是系統(tǒng)職責(zé)有規(guī)、行為有序、資源整合和協(xié)作聯(lián)動(dòng)的保障。而成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備的法制化、規(guī)范化是實(shí)現(xiàn)有序組織的重要助推力。

4.成品糧資源保障子系統(tǒng)。目前，我國成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備按照“自救為主、充分準(zhǔn)備”的要求來規(guī)劃儲(chǔ)備規(guī)模。成品糧儲(chǔ)備的購進(jìn)、儲(chǔ)存、輪換、調(diào)運(yùn)，以及應(yīng)急時(shí)的征收征用、跨區(qū)域調(diào)撥等是管理工作的核心。有效保障成品糧的供應(yīng)，是成功處置突發(fā)事件的重要前提。成品糧儲(chǔ)備按質(zhì)保量的供應(yīng)，需要諸如倉儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)绕渌嚓P(guān)資源的支持。因此，以成品糧為根本的資源保障子系統(tǒng)不僅是整個(gè)系統(tǒng)的核心，也是系統(tǒng)存在的物資基礎(chǔ)。

5.成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備法律法規(guī)子系統(tǒng)。法律法規(guī)是其他子系統(tǒng)相互協(xié)作的強(qiáng)制性保障。目前，我國成品糧儲(chǔ)備方面多是地方性法規(guī)，且相當(dāng)部分省市有關(guān)成品糧的管理規(guī)定都是融合在《儲(chǔ)備糧管理辦法》中的，尚缺乏全國性、有針對(duì)性的成品糧法律法規(guī)。亟需通過完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化成品糧儲(chǔ)備的重要地位，保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性和有效性。

6.成品糧應(yīng)急信息子系統(tǒng)。信息是系統(tǒng)保持生命活力的血液，是掌控全局、各層級(jí)順暢溝通的保障。突發(fā)事件發(fā)生后，現(xiàn)有先進(jìn)的通訊渠道可能完全中斷，只能靠傳統(tǒng)手段進(jìn)行信息的搜集、處理和傳遞，而真實(shí)、豐富的信息是指揮小組正確決策的依據(jù)。成品糧應(yīng)急信息子系統(tǒng)應(yīng)急態(tài)如常態(tài)運(yùn)作，需要程序化的管理、強(qiáng)烈的執(zhí)行力、完善的規(guī)章制度和準(zhǔn)確的原始數(shù)據(jù)來保障。

7.評(píng)估子系統(tǒng)?？茖W(xué)的評(píng)價(jià)體系是系統(tǒng)不斷完善和持續(xù)改進(jìn)的促進(jìn)劑。評(píng)估的關(guān)鍵在于，針對(duì)成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)的特點(diǎn)，選取特征性和可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立規(guī)范的評(píng)估體系。分別有針對(duì)性的從戰(zhàn)略層、戰(zhàn)術(shù)層和執(zhí)行層構(gòu)建科學(xué)的考核體系，突出重點(diǎn)，考慮差異，分類指導(dǎo)，并堅(jiān)持動(dòng)態(tài)監(jiān)測，與國際接軌，不斷發(fā)現(xiàn)存在的差距和問題，確定今后建設(shè)的需求與重點(diǎn)。（三）成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)管理機(jī)制設(shè)計(jì)

根據(jù)成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)主體系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能框架的分析，以及對(duì)其運(yùn)作機(jī)理的剖析可知，健全的代儲(chǔ)系統(tǒng)管理機(jī)制應(yīng)該包括動(dòng)力機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、利益均衡機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、保障機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制。其中，動(dòng)力機(jī)制是系統(tǒng)運(yùn)行的助推器，聯(lián)動(dòng)機(jī)制是系統(tǒng)協(xié)同的保障，運(yùn)行機(jī)制是系統(tǒng)自我發(fā)展的穩(wěn)定器，利益均衡機(jī)制是系統(tǒng)穩(wěn)定的基石，其他三個(gè)機(jī)制通過反饋機(jī)制分別對(duì)系統(tǒng)的整體功能產(chǎn)生整合與協(xié)作、驅(qū)動(dòng)和潤滑的作用（如圖7所示）。

1.動(dòng)力機(jī)制。動(dòng)力機(jī)制是系統(tǒng)運(yùn)行的車輪，其動(dòng)力源主要有：利益平衡機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、市場機(jī)制、政府權(quán)力機(jī)制、社會(huì)文化機(jī)制等。社會(huì)公眾對(duì)成品糧儲(chǔ)備公共服務(wù)的強(qiáng)烈需求是其動(dòng)力源，政府對(duì)成品糧儲(chǔ)備的日益重視是動(dòng)力源生成的助推力。代儲(chǔ)系統(tǒng)內(nèi)各組成要素通過自耦合形成相互影響的反饋機(jī)制，是系統(tǒng)運(yùn)行的驅(qū)動(dòng)器，使得系統(tǒng)具備自行發(fā)展與自我穩(wěn)定的能力。

2.聯(lián)動(dòng)機(jī)制。成品糧應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制涉及到以應(yīng)急指揮中心為核心，包括上下級(jí)政府部門、糧食、財(cái)政、民政、消防、公安、軍隊(duì)等行政管理部門，以及媒體、國內(nèi)外救助機(jī)構(gòu)、企業(yè)等社會(huì)各界，其實(shí)施過程不僅存在多頭管理、組織混亂，職責(zé)不清、信息不暢等管理問題，還存在代儲(chǔ)企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)有糧調(diào)不動(dòng)、臨陣逃脫、哄抬糧價(jià)等不作為或投機(jī)的系統(tǒng)道德風(fēng)險(xiǎn)問題，導(dǎo)致系統(tǒng)效率低下，管理無序。為此，要建立統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、分工明確、互聯(lián)互通的成品糧應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享和資源的合理調(diào)配，準(zhǔn)確高效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，對(duì)提高系統(tǒng)信息獲取、快速反應(yīng)和組織協(xié)調(diào)等能力具有重要的作用。

3.運(yùn)行機(jī)制。該機(jī)制是指系統(tǒng)內(nèi)各要素按照一定秩序組合，發(fā)揮相應(yīng)功能的作用過程和原理，及其運(yùn)行方式。運(yùn)行機(jī)制是系統(tǒng)運(yùn)作過程的主體機(jī)制，它能夠引導(dǎo)和制約系統(tǒng)決策及系統(tǒng)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則和管理制度，并通過對(duì)系統(tǒng)內(nèi)外要素間關(guān)系和作用方式的影響使得系統(tǒng)協(xié)調(diào)、有序、高效運(yùn)行，主要包括競爭機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、投資機(jī)制、決策機(jī)制等。代儲(chǔ)系統(tǒng)的公益性決定了其運(yùn)行機(jī)制一定要在遵守市場規(guī)律的同時(shí)兼顧公平來構(gòu)建競爭機(jī)制、投資機(jī)制和決策機(jī)制。風(fēng)控機(jī)制則要求對(duì)系統(tǒng)運(yùn)作流程、影響因素及作用方式有詳細(xì)掌握。運(yùn)行機(jī)制使得代儲(chǔ)系統(tǒng)能夠自我調(diào)節(jié)，增強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)在活力和對(duì)外應(yīng)變能力。

4.利益均衡機(jī)制。代儲(chǔ)系統(tǒng)的首要目標(biāo)是公益性，但企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性本質(zhì)要求其合理的經(jīng)濟(jì)利益訴求和權(quán)益保障得到滿足。解決此問題的關(guān)鍵是形成市場機(jī)制下兼顧公平公正的利益均衡機(jī)制，統(tǒng)籌各種利益關(guān)系，包括利益表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、矛盾解決機(jī)制?？蓮膬煞矫孢M(jìn)行完善：一是政府要避免尋租行為，加強(qiáng)行政立法和政府監(jiān)管，并根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從法律法規(guī)和政策層面保障合作企業(yè)的正常收益；二是以市場為導(dǎo)向，創(chuàng)新輪換機(jī)制，建立良好的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

5.協(xié)調(diào)機(jī)制。任何系統(tǒng)都是一個(gè)矛盾集合體，都存在著各種沖突與矛盾。代儲(chǔ)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指領(lǐng)導(dǎo)、組織、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估、獎(jiǎng)懲等方面的制度建立與運(yùn)行，包括政策協(xié)調(diào)機(jī)制、組織協(xié)調(diào)機(jī)制、合同協(xié)調(diào)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、目標(biāo)協(xié)調(diào)機(jī)制等。通過有效的協(xié)調(diào)機(jī)制可提升代儲(chǔ)系統(tǒng)的協(xié)作力和整合力。系統(tǒng)協(xié)同機(jī)理的重要性決定了協(xié)調(diào)機(jī)制在管理機(jī)制建設(shè)中的核心地位，沒有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，系統(tǒng)內(nèi)外各要素間就不能很好地協(xié)同一致，形成合力，使系統(tǒng)功能大于各要素功能之和。因此，必須從不同層面、多種渠道建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。

6.保障機(jī)制。保障機(jī)制是系統(tǒng)高效低耗運(yùn)行的潤滑劑，資源保障是核心。系統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和功能的發(fā)揮需要各種資源、組織和制度等的支撐。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對(duì)應(yīng)急保障的分類：人力資源、財(cái)力保障、物資保障、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生及通信保障等，成品糧應(yīng)急保障機(jī)制主要有制度和法律保障機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、資源保障機(jī)制、組織保障機(jī)制等。保障機(jī)制為系統(tǒng)的有效運(yùn)行提供必要的物資基礎(chǔ)，是系統(tǒng)功能最大的必要支撐。

7.監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管機(jī)制是地方政府運(yùn)用行政地位和法律法規(guī)約束對(duì)代儲(chǔ)企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)等進(jìn)行定期檢查和不定期的抽查，主要監(jiān)管機(jī)制依靠包括系統(tǒng)內(nèi)部自查和社會(huì)公眾的監(jiān)督兩個(gè)途徑，實(shí)行督查制和問責(zé)制等機(jī)制，監(jiān)管機(jī)制主要是地方政府運(yùn)用行政地位和法律法規(guī)約束對(duì)代儲(chǔ)企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)等進(jìn)行定期檢查和不定期的抽查，避免系統(tǒng)內(nèi)利益相關(guān)者投機(jī)行為的發(fā)生。監(jiān)管機(jī)制需要消耗大量的人力、物力和財(cái)力，為此，地方政府可在平衡成本一收益的基礎(chǔ)上利用信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)，擴(kuò)大監(jiān)管范圍和深度，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。監(jiān)管機(jī)制促使系統(tǒng)內(nèi)各主體以公眾利益為首要目標(biāo)，最大限度地降低甚至消除主體行為的得到風(fēng)險(xiǎn).是系統(tǒng)不斷完善的督促力。

五、研究小結(jié)

成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備是糧食市場調(diào)控和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中最直接、最有效的手段，但其重要性卻沒有得到充分認(rèn)識(shí)，對(duì)其運(yùn)作機(jī)理的認(rèn)識(shí)更是尚淺，其制度安排、機(jī)制設(shè)計(jì)和功能框架均有待進(jìn)一步完善和強(qiáng)化。因此，要站在確保糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定的高度來認(rèn)識(shí)成品糧應(yīng)急儲(chǔ)備的重要性，建立科學(xué)的成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)管理機(jī)制和制度。本文在對(duì)成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)內(nèi)涵界定和主體結(jié)構(gòu)分析的基礎(chǔ)上，從信息、組織、利益、資源和制度的角度剖析了其運(yùn)作機(jī)理；并基于此提出了成熟的代儲(chǔ)系統(tǒng)的功能框架和管理機(jī)制，為我國成品糧應(yīng)急代儲(chǔ)系統(tǒng)的持續(xù)改進(jìn)，增強(qiáng)其應(yīng)急響應(yīng)和處置能力提供決策依據(jù)。

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（責(zé)任編輯 鄭英龍）