夭凱民

摘 要：隨著新公共管理理論、新公共服務理論等理論的進一步發(fā)展和英國等國家的實踐經(jīng)驗，公共服務供給打破了原有的政府單一供給模式，向多元化供給模式發(fā)展。結合武漢市在城市建設和公共文化服務兩個領域的供給現(xiàn)狀，分析對比了引入市場的多元供給模式和政府主導的單一供給模式。對優(yōu)化我國公共財政支出結構、提高公共服務供給水平和效率進行了探討。

關鍵詞：多元供給；單一供給；武漢市

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）27-0001-02

引言

在傳統(tǒng)的公共物品供給模式下，為了保證公共物品的公共性和公平性，由政府進行公共物品的生產(chǎn)和供給，成為了理所當然的事。由于政府部門的壟斷性和官僚主義造成了公共物品生產(chǎn)成本高而供給效率低下，“政府失靈”現(xiàn)象促使人們反思公共物品的供給模式問題。20世紀80年代，奧斯本等人提出的企業(yè)家政府理論將市場機制引入公共部門，掀起了“新公共管理運動”。源于對新公共管理運動的反思，美國著名公共行政學家登哈特等創(chuàng)立了新公共服務理論，主張政府部門官員在對公共組織的管理過程中應該承擔主要的職責，政府應服務而不是掌舵。在這些理論的基礎上，薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關系》中提出了“民營化”的概念。作為一種服務機制的民營化，是指出公共服務的供給應該充分發(fā)揮和依靠民間機構的力量，盡力減少對于政府的依賴；而作為一種新的治理模式的民營化，最為顯著的特質就是將市場機制引入政治領域。隨著理論研究的不斷深入和各國的改革實踐，公共物品的供給由傳統(tǒng)的政府單一供給模式向多元供給模式發(fā)展。

本文以武漢市為例，通過對當前地方政府公共物品不同的供給模式進行比較，分析對比不同模式背后的理論邏輯和運營方式，以及兩種模式的供給效果?；诓煌参锲饭┙o模式的對比，希望對地方政府提高公共物品的供給水平和效率能有所啟示。

一、地方政府公共物品供給的不同模式

（一）引入市場的多元供給模式

多元化供給首先作為一種治理模式，是基于對“公共物品是否必須由公共部門來生產(chǎn)產(chǎn)生的”的反思產(chǎn)生的，將公共物品的生產(chǎn)和提供分離開來。其次作為政策，是將市場機制引入公共物品的供給機制當中來，政府資本逐漸減少份額甚至退出公共物品供給市場。

多元供給模式在城市基建領域最為常見。自2002年12月，建設部頒發(fā)了《關于加快城市公用行業(yè)市場化進程的意見》，首次明確并放寬了特許經(jīng)營的范圍，鼓勵社會資金，包括外資和國內(nèi)資本參與市政公用設施的建設。我國在地方公共物品供給多元化的道路上已經(jīng)進行了許多有益的探索。目前我國公共物品多元供給模式主要有：BOT（建造—運營—移交）或BT、合資模式、直接購并模式，以及后來興起的PPP（公共私營合作制）模式。

BOT是當前我國公共服務供給多元化的主要模式。BOT方式的基本運作模式是：由項目所在政府或其授權機構對項目的建設和經(jīng)營提供一種特許權協(xié)議作為項目融資的基礎，私營機構作為項目的投資方和經(jīng)營者安排融資，開發(fā)建設項目并在約定的時間內(nèi)經(jīng)營項目獲取商業(yè)利潤，協(xié)議期滿后將項目轉讓給相應的政府機構。私營機構只有BOT項目的有限經(jīng)營管理權，而不具備項目的所有權和自由處置權；有BOT項目的設計、施工權，而不是規(guī)劃權。

BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設驗收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。從2008年開始，武漢市相繼出臺了《市發(fā)改委、市建委、市財政局、市法制辦關于做好政府投資項目BT融資建設管理的通知》等文件，為BT項目進駐武漢打下了制度基礎。2009年，武漢大道（黃浦大街—金橋大道快速通道）、二環(huán)線漢口段、白沙洲大道、沙湖大橋等四大項目成為武漢首批BT融資建設模式項目。4大項目總投資130億元，由中國—冶和中建三局兩大集團出資建設。按照武漢市政府與兩大企業(yè)約定，四大工程用兩年時間建成，驗收交付使用后，政府分3年時間“回購”。地鐵集團作為政府回購的實施人，加上還款期間產(chǎn)生的利息等財務成本，地產(chǎn)集團一共要替政府償還160億元。政府主要通過出讓土地等形式償還回購款。

采用BT模式融資建設四大工程，取得了良好的社會效益。（1）資金保障：四大工程2008年就列入武漢在建計劃，受制于資金問題而一直沒有啟動。采用BT模式融資后，四大工程已經(jīng)于2011年7月如期竣工。（2）工期更快：根據(jù)行業(yè)測算，采用BT模式進行四大工程建設，至少使市民提前3年享用這“三路一橋”。（3）促進生產(chǎn)：BT模式的采用，使得企業(yè)能夠在工程的各個環(huán)節(jié)整合資源，獲得最大的效益。也使得企業(yè)的生產(chǎn)任務增加，解決了企業(yè)生產(chǎn)任務不足的問題。

BT模式已經(jīng)成為武漢融資模式的主流。“十二五”期間，武漢市城建投資將高達2 800億元，其中一批大項目將采用BT模式建設。而與此同時，武漢政府也積極開發(fā)多種融資渠道，從城市基礎設施的投資、建設和運營等環(huán)節(jié)中逐步退出，并通過政府購買服務的方式，設計出合理的城市基礎設施盈利模式，吸引社會資金進入城市基礎設施市場。

（二）政府為主導的單一供給模式

單一供給模式，即傳統(tǒng)的公共物品供給模式，單一的以政府作為公共品的供給主體，依靠行政計劃和壟斷地位，實現(xiàn)政府提供。由于公共物品本身具有“非競爭性”和“非排他性”，市場均衡不能夠促成公共物品的有效供給，并極容易出現(xiàn)“搭便車”等現(xiàn)象。市場失靈為政府提供公共物品提供了理論基礎。在單一供給模式下，政府作為唯一的供給主體，主要體現(xiàn)在政府要承擔公共物品的生產(chǎn)、供給、監(jiān)管等責任，所需資金也完全來自于財政撥款。而公共物品的提供動力來源于政治動員。即應中央政府的決策要求，各地方政府在同一時期內(nèi)集中提供某項公共品。

公共文化服務是典型的單一供給模式。2014年3月武漢市武昌區(qū)政府聯(lián)合武漢大學政治與公共管理學院，對武昌區(qū)公共文化服務狀況進行調研，對轄區(qū)內(nèi)圖書館、文化服務中心、文化室等公共文化設施進行了全面的統(tǒng)計。調查顯示，95%以上的公共文化場所都歸屬于社區(qū)或街道，主要工作人員都是在編人員，所需資金絕大部分依賴于財政撥款。endprint

調查也顯示出，武昌區(qū)公共文化服務供給基本上達到了全范圍覆蓋，但公共文化服務的質量不高。主要體現(xiàn)在：（1）公共文化基礎設施缺乏：90%以上的社區(qū)圖書館兩年沒有購置新圖書，絕大部分社區(qū)文化室的電子閱覽室配置沒有達到國家要求等。（2）特色文化活動缺乏：除少量社區(qū)外，絕大部分社區(qū)缺乏特色文化活動，沒有針對特定人群的活動，難以發(fā)揮帶動社區(qū)居民，豐富居民精神文化生活的目的等。（3）運營狀況不佳：社區(qū)文化室、圖書館等公共文化場所難以保證開放時間，缺乏與公眾的反饋機制，不能實現(xiàn)供給與需求的對接等。而在公共文化服務質量不高的背后，我們不應該忽略的一個事實是：80%以上的公共文化服務機構近三年沒有獲得公共財政的建設撥款。

二、優(yōu)化供給模式，提高公共物品供給水平和效率

（一）明確劃分政府財權與事權，加大公共服務的財政投入

當前地方政府在公共服務供給中，首要面臨的問題就是資金不足。分稅制改革是我國財政體制改革的重要舉措，但由于中央與地方之間的事權一直缺乏明確的法律規(guī)定，使得地方政府要負擔的事權與財權相比要過多過重。2002年以來，地方政府承擔大約70%的事權，卻只擁有45%的財權。這種財權和事權嚴重不匹配造成部分地方政府財政困難，許多地方基層政府的財政收入僅僅能夠維持政府機構的運轉，更不用提將有限的財政資金投入到公共服務供給當中。公共服務市場化的一個重要作用就是用少量的公共財政資金進行引導，吸引社會資本的投入，達到“四兩撥千斤”的效果。但如果公共財政本身就沒有“四兩”，怎么能夠撥動“千斤”呢？對此，我國應進一步明確各級政府的支出責任，劃定地方政府公共服務的供給范圍。與此同時，也要進一步完善稅制改革，確保地方政府有足夠的財力保證公共服務支出。

（二）引入市場機制，創(chuàng)新公共服務供給模式

市場在資源配置方面的效率毋庸置疑，公共服務供給領域引入市場化已經(jīng)成為一股勢不可擋的浪潮。公共服務供給的多元化逐漸成為趨勢。政府作為服務者、監(jiān)管者、引導者，要根據(jù)公共服務的性質，做好市場化的制度設計，大膽引入市場資本。在公共服務的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不應拘泥于既有的模式或者套路，而應該根據(jù)公共服務的特點，拓寬融資渠道，靈活地組合融資方式。而另一方面，公共財政在公共服務供給領域的逐步退出，絕不意味著政府從公共服務供給領域的退出。相反，在公共服務供給領域引入市場化，更為考驗政府的治理水平與智慧。市場的趨利性使得其在公共服務供給領域難免有損害公共物品“非競爭性”和“非排他性”的趨向。特別由于我國市場經(jīng)濟還不完善，市場化經(jīng)驗不足的原因，更為需要政府進行有效的管理。除此之外，有些公共領域，如公共文化服務，因其行業(yè)固有特點，難以引入市場機制，更為需要政府調整公共財政支出結構，重視此類非經(jīng)濟型公共產(chǎn)品。

（三）制度建設，打造公共服務市場化的穩(wěn)定環(huán)境

通過市場化來創(chuàng)造公共服務供給新模式必須建立在完備、健全的法律基礎之上。一方面，不是所有的公共產(chǎn)品供給都能夠引入市場機制。在能引入市場機制領域的公共服務領域引入市場機制是共識，但如何實現(xiàn)有序引入以保證公共服務的公共性與公平性，需要法律制度來規(guī)范；另一方面，防范不正當競爭、責任追究機制、監(jiān)督機制等都依賴于法律法規(guī)的建設。此外，要建立政府與企業(yè)長期合作的守諾制，政府在設定績效標準時承諾不會因為平均標準的提高而單方面改變評判標準，承諾只要企業(yè)按既定標準提供公共服務便會與企業(yè)長期合作；政府在購回、償還債務及公共服務經(jīng)營權移交等方面，不能因為人事變動或市場波動而單方面不履行約定合同。

參考文獻：

[1][美]E.S.薩瓦斯.民營化與公司部門的伙伴關系[M].周志忍，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

[2]韓宗保.論優(yōu)化我國地方公共品供給結構的財政對策[J].福建論壇：人文社會科學版，2012（7）.

[3]辛方坤.中國地方政府公共服務供給狀態(tài)實證研究[J].商業(yè)時代，2014（6）.

[4]王慶.我國地方政府公共品供給模式的借鑒革新——兼論管理生態(tài)理念[J].行政論壇，2013（5）.endprint