凌飛飛

摘 要：當(dāng)前，教育腐敗逐漸成為世界范圍內(nèi)不斷滋生和蔓延的難題。教育腐敗產(chǎn)生的根源極其復(fù)雜，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的因素。教育腐敗的治理是一個(gè)長期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，健全法律制度、強(qiáng)化教育系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)管、加大教育投入緩解供求矛盾、重建教育德行、厲行改革創(chuàng)新體制等都是有效的治理策略。

關(guān)鍵詞：教育腐??；治理；自律意識

中圖分類號：G40 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）27-0162-02

當(dāng)前，教育腐敗逐漸成為世界范圍內(nèi)不斷滋生和蔓延的難題。聯(lián)合國教科文組織將教育腐敗定性為：“系統(tǒng)地使用公共職權(quán)為個(gè)人謀取利益，對教育升學(xué)機(jī)會(huì)、教育質(zhì)量和教育平等造成嚴(yán)重影響的行為?！盵1]教育腐敗本質(zhì)是錢權(quán)交易，涵蓋的領(lǐng)域包括高等教育、中等教育、初等教育，發(fā)生的層面包括中央政府管理層面、地方政府管理層面、學(xué)校層面、教師層面，涉及的對象有教育行政管理人員、教師、教輔人員、學(xué)生、供應(yīng)商。“發(fā)展中世界的國家教育體系尤其在腐敗的侵襲下輕易地被擊破，但是世界范圍內(nèi)的違背倫理規(guī)范絕不僅僅限于這些地區(qū)?！盵2]教育腐敗導(dǎo)致教育資源的浪費(fèi)和不公平、不公正使用，降低教育質(zhì)量，降低教育價(jià)值的信任度，降低社會(huì)信任度，導(dǎo)致教育不平等和腐敗文化的傳播，危害教育持續(xù)、未來發(fā)展，影響國家經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展進(jìn)程。

一、教育腐敗的成因分析

教育腐敗產(chǎn)生的根源極其復(fù)雜，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的因素。具體而言，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）缺乏高效率的法律制度

教育法律法規(guī)是教育管理的重要依據(jù)，它對于保證教育系統(tǒng)的規(guī)范性、穩(wěn)定性和連續(xù)性不可或缺，但我國現(xiàn)行的教育法律制度嚴(yán)重滯后。一是現(xiàn)行教育法律法規(guī)輕程序，可操作性、可訴性不強(qiáng)。“重實(shí)體、輕程序”的法制建設(shè)傾向在教育立法實(shí)踐中烙印鮮明，導(dǎo)致諸多教育理念在現(xiàn)行法律制度中難于付諸實(shí)踐。二是與教育法律法規(guī)相對應(yīng)的配套立法相對滯后。諸多教育法律法規(guī)條款中保留授權(quán)如“依法”等字樣，但國家相關(guān)的配套立法并未及時(shí)跟進(jìn)，因?yàn)槿狈γ鞔_、具體、統(tǒng)一的實(shí)體性和程序性規(guī)范而導(dǎo)致實(shí)踐中行為主體各行其是。三是下位教育規(guī)范與上位教育法律規(guī)范抵觸現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。地方政府制定了諸多教育規(guī)范，但這些規(guī)范與上位教育法律法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象較為普遍。四是反腐敗工作缺乏統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法律。我國還沒有出臺(tái)專門的反腐敗法，更沒有專門的反教育腐敗法。實(shí)證研究表明，法律制度滯后或者缺失，腐敗就越廣泛。

（二）缺乏高效率的監(jiān)督機(jī)制

法國著名思想家孟德斯鳩曾經(jīng)指出，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！北O(jiān)督制約制度不健全或者不能發(fā)揮應(yīng)有的作用常常導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生，這是普遍規(guī)律。與發(fā)達(dá)國家完善的制度體系相比，我國教育監(jiān)督制度的確存在差距：一是教育管理制度不健全。政府在教育領(lǐng)域的職能定位有待于進(jìn)一步規(guī)范化，越位和缺位現(xiàn)象同時(shí)并存，教育管理過程中人治現(xiàn)象嚴(yán)重，法制因素嚴(yán)重缺失。二是政務(wù)公開制度和校務(wù)公開制度存在紕漏。政務(wù)公開和校務(wù)公開有助于減少教育腐敗，但各級教育管理部門和學(xué)校的政務(wù)公開和校務(wù)公開或者未形成制度，或者制度流于形式。三是監(jiān)督不到位。審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督部門和教（職）代會(huì)、民主黨派各種廣泛的監(jiān)督渠道在主體和形式上事實(shí)上存在，但由于體制、機(jī)制等方面的原因，實(shí)際上的監(jiān)督弱化、缺位、責(zé)任主體不到位的問題都不同程度地存在。四是教育腐敗出現(xiàn)了許多新情況、新動(dòng)向，反腐倡廉的制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，不適應(yīng)新時(shí)期反腐的要求。

（三）教育投入不足，供求矛盾尖銳

各級政府是教育投資的主體。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例達(dá)4%，是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出，20世紀(jì)末我國要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。但此后13年，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例每年均低于3%，直到2006年才達(dá)到3.01%，2008年達(dá)到歷史最高水平3.48%，直到2012年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例終于首次達(dá)到4%。教育投入嚴(yán)重不足、供求矛盾尖銳一直是制約我國教育事業(yè)發(fā)展的軟肋，也是造成教育腐敗的重要原因。眾所周知，我國各級政府撥付學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)不足以支撐學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)前亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止，與教育投入不足有莫大的關(guān)聯(lián)。我國作為一個(gè)超大規(guī)模教育人口的發(fā)展中國家，教育供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益增長的教育需求，教育資源的極度短缺和就業(yè)市場的有限性進(jìn)一步加劇了教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源的競爭，這直接導(dǎo)致教育腐敗的滋生和蔓延。

（四）少部分公務(wù)員自律意識薄弱，自律能力差

腐敗現(xiàn)象的廣泛存在，與道德自律的嚴(yán)重缺失有直接聯(lián)系。自律是道德價(jià)值的源泉，是自由的基礎(chǔ)，與他律相對應(yīng)。他律倚重外部強(qiáng)制，自律倚重自覺自省。國家廉政建設(shè)的終極目標(biāo)是促進(jìn)他律向自律轉(zhuǎn)化、提升公務(wù)員的自律意識和自律能力。遺憾的是，先天營養(yǎng)不良，在后天選拔和晉升過程中又缺乏系統(tǒng)的倫理價(jià)值培訓(xùn)和實(shí)踐，一部分公務(wù)員自律意識薄弱、自律能力較差。腐敗現(xiàn)象在我國教育系統(tǒng)出現(xiàn)并呈蔓延趨勢，原因是多方面的，但內(nèi)在根本原因在于公務(wù)員自律意識薄弱、自律能力較差。因此，強(qiáng)化倫理價(jià)值培訓(xùn)和實(shí)踐，提升公務(wù)員的自律意識和自律能力有助于解決教育腐敗問題、保證教育系統(tǒng)的清正廉潔。

（五）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的特殊國情

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的廉政建設(shè)已經(jīng)成為一個(gè)極度重要和急待解決的現(xiàn)實(shí)問題。1992年我國宣布把市場經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，融入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的潮流。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型并呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型期特有的復(fù)雜性和多樣性。諸多塑造社會(huì)行為的規(guī)范和價(jià)值觀念發(fā)生巨變，個(gè)人和社會(huì)的價(jià)值沖突日趨緊張，反倫理和反欺騙行為的社會(huì)控制力相對薄弱，規(guī)范的相對性、指導(dǎo)性不足、控制性不嚴(yán)等諸多因素糾纏，使得腐敗問題在一定程度上難以規(guī)避，在這種大背景下，苛求教育部門獨(dú)善其身其實(shí)很難。公務(wù)員的高薪水有助于遏制腐敗，新加坡、中國香港等就是成功典范。但作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對有限，實(shí)施高新養(yǎng)廉制度困難重重。

二、教育腐敗的治理策略

客觀地說，腐敗現(xiàn)象在短時(shí)間內(nèi)很難徹底根除，甚至可能伴隨社會(huì)的發(fā)展發(fā)生異化。教育腐敗的治理是一個(gè)長期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，教育腐敗與廉政建設(shè)會(huì)在長時(shí)間內(nèi)并存。因此，我們需要理性面對教育腐敗，同時(shí)要在全社會(huì)范圍內(nèi)樹立反腐倡廉的共同意識，通過教育、監(jiān)管、懲戒、改革、創(chuàng)新等多種手段多管齊下來預(yù)防和遏制教育腐敗。

（一）健全法律制度

阿克頓定律表明：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”減少腐敗的關(guān)鍵就是對權(quán)力進(jìn)行有效制約，尤其需要對絕對權(quán)力進(jìn)行遏制。第一，建議國家盡快出臺(tái)反腐敗法。當(dāng)前，腐敗在我國諸多領(lǐng)域蔓延，腐敗的官員級別越來越高，涉及的領(lǐng)域越來越廣，非常重要的一個(gè)原因是缺乏一部系統(tǒng)的、全面的反腐敗法。第二，建議盡快啟動(dòng)反教育腐敗的立法工作。教育腐敗是最后的腐敗，反教育腐敗法顯得尤為迫切，這需要考慮提高教育系統(tǒng)的透明度、引導(dǎo)師生正確的價(jià)值取向、提供公平公正高效的教育服務(wù)、促進(jìn)教育系統(tǒng)高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)道德、維護(hù)社會(huì)道德體系等方面的內(nèi)容。第三，建議盡快出臺(tái)通用的規(guī)則和程序是反教育腐敗的重要舉措。通過制定通用的規(guī)則和程序，如教育系統(tǒng)行為規(guī)范、領(lǐng)導(dǎo)層的議事規(guī)則和決策程序、干部選拔任用與考核制度、財(cái)政收支及審計(jì)報(bào)告公開制度、重大事項(xiàng)的通報(bào)與報(bào)告制度等等以防止腐敗對教育利益和大眾利益的侵害，創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、高效、廉潔、負(fù)責(zé)任的教育系統(tǒng)。第四，依法懲治教育受賄，嚴(yán)厲打擊教育行賄。依法查處教育腐敗案件，充分發(fā)揮法律的威懾和懲戒作用，同時(shí)，對于用不法手段尋租教育權(quán)力或拉攏腐蝕公務(wù)員的人實(shí)行責(zé)任追究制度，使其違法成本和風(fēng)險(xiǎn)加大從而不敢妄為。

（二）強(qiáng)化教育系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)管

制度的漏洞歷來就是腐敗的根源，完善制度體系雖然不能完全杜絕腐敗，但是能夠很好防止腐敗的大面積蔓延。建立、完善教育系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，從根本上保證教育系統(tǒng)的清正廉潔。第一，轉(zhuǎn)變教育行政機(jī)構(gòu)職能，推動(dòng)管理型職能向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變。第二，推行教育政務(wù)公開制度。教育政務(wù)不公開透明，將難以規(guī)避教育腐敗。推行教育行政審批制度、預(yù)算外資金收繳管理制度改革等是提高教育政務(wù)透明度的重要舉措。第三，健全校務(wù)公開制度。按照民主化、法制化的要求，將校務(wù)公開的內(nèi)容擴(kuò)大到涵蓋學(xué)校發(fā)展中的重大問題、關(guān)于師生切身利益的事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)班子廉政建設(shè)的問題等等。第四，實(shí)行民主決策。進(jìn)一步完善決策程序，建立健全重大決策公示和聽證制度，使聽證成為行政決策過程中的法定程序。第五，建立獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)。僅僅依靠教育系統(tǒng)內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)，并不能完全杜絕腐敗行為的發(fā)生，在教育系統(tǒng)之外加強(qiáng)對教育系統(tǒng)的監(jiān)管，尤其是建立獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)是反教育腐敗的重要舉措。第六，加大輿論監(jiān)督與媒體曝光力度。預(yù)防與打擊教育腐敗的最佳途徑，是加大輿論監(jiān)督與媒體曝光力度，降低公眾對教育腐敗的容忍度，乃至確立零容忍的社會(huì)公共意識，讓腐敗行為無處藏身。

（三）加大教育投入，緩解供求矛盾

我國需要健全以政府投入為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制，依法逐步提高教育投入。第一，建議政府確保教育投入逐年提高。20世紀(jì)末，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，世界平均水平大約為4.8%，其中高收入國家為5.7%，中等收入國家為4.9%，低收入國家為4%。各級政府需要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域予以優(yōu)先保障，確保達(dá)到4%。第二，建議政府多方籌集教育資金。為確保教育投入，我國政府還需多方籌措教育資金，如發(fā)行教育國債、實(shí)行教育融資等。第三，以法律形式確立用人單位在人力資源開發(fā)上的責(zé)任和義務(wù)，通過資質(zhì)認(rèn)證制度，促使用人單位加大對教育的投入。第四，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)資源進(jìn)入教育系統(tǒng)的途徑，完善個(gè)人、社會(huì)捐贈(zèng)教育和學(xué)?；I款的激勵(lì)機(jī)制。第五，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、培養(yǎng)成本和居民可承受能力等不斷健全和完善非義務(wù)教育階段人才培養(yǎng)成本合理分擔(dān)機(jī)制。第六，均衡教育資源。在教育投入上需要向弱勢群體、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)等傾斜。第七，提高教師工資。教育腐敗的產(chǎn)生不完全是腐敗者自身素質(zhì)問題，形成激勵(lì)性的教師工資制度是防止教育腐敗的重要措施。

（四）重建教育德性

教育德性可以理解為教育系統(tǒng)在道德上的自我期望和自覺要求。教育德性的重建著重強(qiáng)調(diào)道德自律層面。良好的道德自律是權(quán)力行使者正確行使權(quán)力的重要保障，它可以在一定程度上、一定范圍內(nèi)約束權(quán)力行使者的運(yùn)權(quán)動(dòng)向。正如黑格爾所說：“唯有客觀倫理才是永恒的，并且是調(diào)整個(gè)人生活的力量?！盵3]第一，加強(qiáng)道德修養(yǎng)，提升道德自律能力。公務(wù)員不限于追求物質(zhì)豐富，更需崇尚理性力量，因此，公務(wù)員需要加強(qiáng)自身道德修養(yǎng)，強(qiáng)化自省、自辨、自律能力。第二，強(qiáng)化德性知識的學(xué)習(xí)。知識是權(quán)力配置和行使的基礎(chǔ)，知識所及即權(quán)力所及，知識為權(quán)力劃定范圍，權(quán)力為知識確定形式。因此，公務(wù)員強(qiáng)化德性知識的學(xué)習(xí)勢在必行。第三，在教育權(quán)力運(yùn)行中端正道德坐標(biāo)。在教育運(yùn)權(quán)過程中，公務(wù)員要端正道德坐標(biāo)，以高層次道德追求和道德風(fēng)范加強(qiáng)自我控制、自我約束。第四，道德教育要與時(shí)俱進(jìn)。在物質(zhì)愈豐富、生活愈多彩、價(jià)值觀愈多元的背景下，本著以人為本、實(shí)事求是的原則，進(jìn)一步探求公務(wù)員人生觀、世界觀和價(jià)值觀的體現(xiàn)和底線。

（五）厲行改革創(chuàng)新體制

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、政府管理職能相對滯后，法制體系尚不健全的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這客觀上為高頻率、大面積的權(quán)錢交易提供沃土。在這一特殊階段，我們迫切需要采取果斷的措施最大限度地消減腐敗，但卻很難徹底跨越這一階段，腐敗的治理任重道遠(yuǎn)，厲行改革、創(chuàng)新體制是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的根本之舉。第一，推動(dòng)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政務(wù)公開。第二，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，減少政府對資源的直接配置，充分發(fā)揮市場對資源的配置作用。第三，培育和發(fā)展社會(huì)主義文化，打造社會(huì)主義核心價(jià)值體系，營造清正廉潔的社會(huì)氛圍。第四，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，勵(lì)精圖治，強(qiáng)基固本。第五，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，為防治腐敗提供制度保障。第六，加強(qiáng)國際合作。在全球化背景下，教育腐敗呈現(xiàn)出跨國界的特征，國際合作能降低反腐敗成本，又能提高反腐敗成效。

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