底高揚(yáng)

摘 要：當(dāng)前我國(guó)行政審批制度改革陷入了“越減越肥”、“越審越長(zhǎng)”的怪圈，出現(xiàn)了“上下脫節(jié)”、“各自為陣”以及“明放暗收，明減暗增”等突出問(wèn)題，問(wèn)題的根源在于改革部門(mén)對(duì)保留、取消和下放行政審批項(xiàng)目的巨大自由裁量權(quán)。行政審批制度改革的本質(zhì)是行政自我規(guī)制，其必須遵循法治、公開(kāi)、比例、行政利益排除以及監(jiān)督制約原則，但改革部門(mén)的巨大自由裁量權(quán)與之存在著價(jià)值理念、運(yùn)行方式、路徑依賴(lài)上的悖論關(guān)系，極大地滯礙了改革的步伐、削減了推動(dòng)改革的源動(dòng)力、嚴(yán)重制約著改革的實(shí)效?；诖?，文章從實(shí)體、程序、司法等方面提出了在行政審批制度改革中對(duì)該自由裁量權(quán)的法律規(guī)制措施。

關(guān)鍵詞：行政審批；改革；行政審批項(xiàng)目；自由裁量權(quán)；法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）05-0127-06

行政法的精髓在于裁量，但“每一種被推崇的裁量都有危險(xiǎn)的事實(shí)相隨”[1]，“所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言”[2]。當(dāng)前，我國(guó)行政審批制度改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)改革）開(kāi)展得如火如荼，但改革部門(mén)對(duì)保留、取消和下放（以下簡(jiǎn)稱(chēng)保取下）行政審批項(xiàng)目的巨大自由裁量權(quán)卻使改革的效果大打折扣。形式主義、形象工程、“數(shù)字政績(jī)”下的一個(gè)個(gè)“行政審批長(zhǎng)征圖”、“越減越肥”的怪圈等，都應(yīng)該引起改革者、學(xué)界的高度重視和認(rèn)真反思。

一、改革之殤：行政審批項(xiàng)目決定中的自由裁量權(quán)

行政審批作為管制型政府的制度典型，是沿襲已久的國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的重要工具。在我國(guó)，行政審批與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有著十分密切的聯(lián)系，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的行政審批制度已無(wú)法滿足建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，成為了阻滯市場(chǎng)發(fā)育、政府轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展的痼疾。改革行政審批制度，給被束縛地奄奄一息的市場(chǎng)松綁勢(shì)在必行，正如弗里曼所言：“放松規(guī)制是一個(gè)世界范圍的、強(qiáng)大的和長(zhǎng)時(shí)間的趨勢(shì)?！盵3]

在中央層面，2001年9月，國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組宣告成立，這標(biāo)志著我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)改革工作地全面啟動(dòng)。截止到2014年6月，國(guó)務(wù)院在十余年中先后分十批①共取消和下放了2800個(gè)行政審批項(xiàng)目②，占原有總數(shù)的近78.3%；在地方層面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各?。▍^(qū)、市）本級(jí)共取消、調(diào)整審批項(xiàng)目超過(guò)3.6萬(wàn)余項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的比例超過(guò)68.2%③。從取消和下放行政審批事項(xiàng)的數(shù)量來(lái)看，我國(guó)中央和地方的改革成效顯著，政府大幅度地放松管制，市場(chǎng)行為的自主性大大“增強(qiáng)”，這為政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政管理體制改革奠定了良好的基礎(chǔ)。

改革，當(dāng)然要有數(shù)量和比例的要求，但衡量改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為數(shù)量和比例，更要看改革的實(shí)效，即“保取下”的行政審批項(xiàng)目是否符合《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）第十三條等相關(guān)規(guī)定?；谡{(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)我國(guó)改革（尤其是地方）的實(shí)踐效果并不盡如人意。主要表現(xiàn)為：首先，改革陷入“越減越肥”、“越審越長(zhǎng)”的怪圈。比如，海南省人大代表邢詒川在海南“兩會(huì)”上曬出的經(jīng)過(guò)30多項(xiàng)審批，蓋有上百個(gè)章的“行政審批長(zhǎng)征圖”；2013年4月，濟(jì)南市再造建設(shè)項(xiàng)目審批流程，但審圖聯(lián)合辦公部門(mén)由7個(gè)增至12個(gè)，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)近20個(gè)審批部門(mén)、蓋近百個(gè)章、全套需8個(gè)月才能完成④。其次，改革的“統(tǒng)籌不足”、“上下脫節(jié)”。一些改革（尤其是地方）“精心組織”、爭(zhēng)取“留肥去瘦”、“不傷元?dú)狻?，而?duì)被中央明確取消的審批項(xiàng)目，一些地方卻“明放暗收，明減暗增”。再次，改革“各自為陣”，改革部門(mén)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，行政審批項(xiàng)目的決定隨意性大，缺乏統(tǒng)一而明確的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序。

筆者認(rèn)為，造成上述改革不力的罪魁禍?zhǔn)桩?dāng)為改革部門(mén)所享有的巨大自由裁量權(quán)，如可以自由決定行政審批項(xiàng)目的“保取下”。造成這種狀況的原因是多方面的：第一，在理論方面，改革的有關(guān)理論研究滯后、不均衡，不能為改革實(shí)踐提供科學(xué)、規(guī)范、有效的指導(dǎo)。比如，“保取下”行政審批項(xiàng)目依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么、程序如何設(shè)計(jì)以及如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督等等，均處于相對(duì)缺乏狀態(tài)，這導(dǎo)致改革只能依賴(lài)政府部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況來(lái)自由定奪。第二，在法律方面，傳統(tǒng)的行政審批很多都沒(méi)有實(shí)體法律依據(jù)，或者僅有位階很低的規(guī)范依據(jù)，而對(duì)其進(jìn)行改革所依據(jù)的實(shí)體法律規(guī)定更是“鳳毛鱗角”，比如《行政許可法》第十三條旨在約束政府部門(mén)設(shè)立行政審批的行為，現(xiàn)在反而為政府部門(mén)對(duì)行政審批項(xiàng)目調(diào)整的自由裁量提供了一定的法律依據(jù)；在法律程序方面，我國(guó)從整體上來(lái)看缺乏一部《行政程序法》；具體到行政審批領(lǐng)域，雖然《行政許可法》規(guī)定了聽(tīng)證等設(shè)定行政審批的基本程序制度，但“保取下”行政審批項(xiàng)目的程序以及相關(guān)制度無(wú)從遵循。第三，行政審批專(zhuān)業(yè)性、易變性與復(fù)雜性的性質(zhì)以及行政部門(mén)寓立法權(quán)和行政權(quán)于一體的體制決定了行政審批項(xiàng)目的“命運(yùn)”可以由政府部門(mén)自由掌控等等。

改革部門(mén)對(duì)行政審批項(xiàng)目所擁有的巨大自由裁量權(quán)客觀上極大地滯礙了改革的步伐、削減了推動(dòng)改革的原動(dòng)力、抵消了改革的實(shí)質(zhì)效果，并且從根本上直接瓦解或解構(gòu)改革的本質(zhì)，具有極大的危害性。

綜上所述，政府部門(mén)對(duì)“保取下”行政審批項(xiàng)目所擁有的巨大自由裁量權(quán)問(wèn)題是深化改革的重大問(wèn)題，甚至是決定改革成敗的根本問(wèn)題，如何規(guī)制改革部門(mén)的該巨大自由裁量權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)改革的本質(zhì)，亟待改革者和行政法學(xué)界的加以研究和解決。

二、改革之本質(zhì)：行政自我規(guī)制

行政審批作為一種政府規(guī)制行為，是從公共利益出發(fā)，糾正在市場(chǎng)機(jī)制失靈下發(fā)生的資源配置的非效率性和分配的不公正性，是以維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)穩(wěn)定為目的的。但隨著政府規(guī)制范圍的擴(kuò)大，我國(guó)行政審批逐漸暴露出種類(lèi)繁多、數(shù)量巨大、權(quán)限模糊、程序混亂、效率低下等弊端，產(chǎn)生了遏制公平競(jìng)爭(zhēng)、破壞市場(chǎng)機(jī)制、增加企業(yè)負(fù)擔(dān)、滋生尋租腐敗等消極效果。由此，一場(chǎng)在行政內(nèi)部進(jìn)行的自我限權(quán)、自我規(guī)范、自我完善的“權(quán)力革命”——行政審批制度改革拉開(kāi)了序幕。改革是政府內(nèi)部自力啟動(dòng)的，而不是在外部控制和壓力——立法監(jiān)督、司法審查、公民和社會(huì)輿論監(jiān)督下被迫回應(yīng)的。鑒于此，筆者認(rèn)為，我國(guó)改革的本質(zhì)是行政自我規(guī)制。endprint

行政自我規(guī)制是指行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，從而保證行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主修正行為。行政自我規(guī)制的核心要素在于肯定對(duì)行政權(quán)外部控制的同時(shí)將關(guān)注的焦點(diǎn)聚集于行使行政權(quán)的政府，從而探索以政府自身為控制主體的行政自制的功能、方法與實(shí)現(xiàn)途徑[4]。行政自我規(guī)制理論是在傳統(tǒng)立法控權(quán)模式和司法控權(quán)模式難以達(dá)致控制行政權(quán)的背景下產(chǎn)生的。一方面，傳統(tǒng)立法控權(quán)模式的不足[5]在于立法機(jī)關(guān)所立之法難以準(zhǔn)確界定并細(xì)致規(guī)范行政權(quán)，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和急劇變遷的客觀需求，更難以應(yīng)對(duì)專(zhuān)業(yè)性、易變性、復(fù)雜性的行政事務(wù)，且由于立法的僵硬性、模糊性、滯后性，行政主體往往還要被賦予一定的立法權(quán)，這就更難以發(fā)揮立法對(duì)行政權(quán)的規(guī)制作用了。另一方面，傳統(tǒng)司法控權(quán)模式的不足在于司法控制行政權(quán)的范圍較窄，司法審查往往通過(guò)對(duì)個(gè)別行政爭(zhēng)議的解決來(lái)監(jiān)督、控制行政權(quán)；司法控權(quán)是對(duì)行政權(quán)是否合法運(yùn)行的事后監(jiān)督，難以有效防止行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵害，而且在行政主體寓立法權(quán)與行政權(quán)一體于行政事務(wù)的體制下，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)授予行政主體一定的自由裁量權(quán)，法官的糾偏和矯正能力更是無(wú)計(jì)可施，正如有學(xué)者所言：“法院常常并不擅長(zhǎng)評(píng)價(jià)和控制政府管理工作，這種管理工作依靠積極性而不是規(guī)定，依靠非正式程序而不是正式程序”[6]；司法控制的成本較高，訴訟產(chǎn)生出來(lái)的案卷規(guī)模與其效用形成巨大反差[7]，而且密集的法院干涉造成了部門(mén)決策所需要的時(shí)間和金錢(qián)的無(wú)法估量的增長(zhǎng)[8]，更為嚴(yán)重的代價(jià)是可能會(huì)抑制了行政主體的主觀能動(dòng)性，抹殺了行政的天性。從立法與司法的關(guān)系來(lái)看，立法對(duì)行政權(quán)規(guī)制密度的降低連鎖性地引發(fā)了司法審查的疲軟和無(wú)奈，傳統(tǒng)依靠立法制約和司法審查之“傳送帶”、“紅燈”控權(quán)模式已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)督促行政權(quán)依法運(yùn)行的目標(biāo)。于是，現(xiàn)實(shí)的呼喚催生了行政自我規(guī)制控權(quán)模式的誕生。

行政自我規(guī)制的主要功能體現(xiàn)在：有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府利用應(yīng)對(duì)行政管理復(fù)雜情境的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，使相關(guān)法律規(guī)定、政策等真正落到實(shí)處，營(yíng)造公平正義的市場(chǎng)環(huán)境，做到權(quán)為民所用，促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)；有利于厘清政府與社會(huì)的關(guān)系，使政府放權(quán)于社會(huì)，壓縮權(quán)力尋租空間，防止或減少腐敗，有利于打造有限、廉潔政府；有利于厘清中央與地方的關(guān)系，打通行政內(nèi)部脈絡(luò)，做到“上下銜接”、政令暢通；倒逼政府部門(mén)勇于糾偏、矯正非法或不當(dāng)行為，有利于責(zé)任政府的形成；推動(dòng)行政倫理和行政文明的現(xiàn)代化進(jìn)程。

基于以上關(guān)于行政自我規(guī)制的基本理論，筆者認(rèn)為，行政審批制度改革作為行政自我規(guī)制的一種方式，是一項(xiàng)系統(tǒng)的、綜合的、復(fù)雜的“行政工程”，肩負(fù)的法律意義、政治意義、行政意義是重大的，同時(shí)也面臨著巨大的阻礙與挑戰(zhàn)，欲推動(dòng)其向縱深良性發(fā)展、真正發(fā)揮其預(yù)設(shè)的功能，必須遵循以下基本原則：第一，法治原則，比如“保取下”行政審批項(xiàng)目的指導(dǎo)思想、組織架構(gòu)、目的、方式、途徑、評(píng)估、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、責(zé)任追究等必須在現(xiàn)有的憲法、法律框架下進(jìn)行，決不能隨意由部門(mén)或個(gè)人的意志、喜好、態(tài)度、利益等決定、主導(dǎo)。第二，公開(kāi)原則，比如將“保取下”行政審批項(xiàng)目的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、步驟、成果（包括審批項(xiàng)目、流程、期限、救濟(jì)途徑等）等通過(guò)一定的載體（如門(mén)戶網(wǎng)站、官方微博、報(bào)紙、電視等）向社會(huì)公布，以便于公眾知曉、辦事、監(jiān)督和維權(quán)。第三，比例原則，改革的目的不是“扼殺”行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性，將行政審批項(xiàng)目的“保取下”一律由立法規(guī)定（況且立法或者規(guī)制之治不可能做到），而是要使自我規(guī)制的適用必須適當(dāng)和適度，能正確處理防止裁量權(quán)濫用與促進(jìn)裁量權(quán)有效行使的關(guān)系。第四，行政利益排除原則，改革是為謀求行政相對(duì)人利益或社會(huì)公共利益服務(wù)的，行政機(jī)關(guān)不能把行政利益帶到改革中來(lái)，正如王名揚(yáng)先生所言：“行政法一方面給予政府有效地執(zhí)行手段，另一方面控制政府的權(quán)力，政府只能依法行政，維護(hù)公民的合法權(quán)益?！钡谖澹O(jiān)督制約原則，比如對(duì)行政機(jī)關(guān)關(guān)于行政審批項(xiàng)目的保留等決定，立法、司法機(jī)關(guān)不能“袖手旁觀”，仍要對(duì)行政主體的行為依據(jù)、違法或不當(dāng)行政行為、行政程序等進(jìn)行監(jiān)督，防止行政自我規(guī)制變成行政恣意或自我放縱。

三、改革之邏輯悖論：自由裁量與自我規(guī)制的博弈

（一）悖論之一：價(jià)值理念上的博弈

行政自我規(guī)制是行政機(jī)關(guān)的自我約束，其最終目的是通過(guò)提高資源配置效率，以增進(jìn)社會(huì)福利，維護(hù)行政相對(duì)人利益和社會(huì)公共利益，因此其價(jià)值理念可以被稱(chēng)為“公共利益論”（Public Interest Theory of Regulation）。這種理念主張政府規(guī)制是對(duì)社會(huì)公正和效率需求所作出的無(wú)代價(jià)、有效和仁慈的反應(yīng)[9]，其內(nèi)在要求行政規(guī)制在市場(chǎng)、社會(huì)面前須保持謙抑性。具體到行政審批制度改革，行政規(guī)制要盡量減少對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的直接干預(yù)，應(yīng)適時(shí)取消和下放行政審批項(xiàng)目，同時(shí)為了提高效率，必須保持中央和地方行政上的一致性。而針對(duì)自由裁量，首先我們承認(rèn)“無(wú)裁量，無(wú)行政”，正如有學(xué)者指出：“不論是司法上創(chuàng)設(shè)的還是法律上規(guī)定的，行政法都包含著許多機(jī)制，用以保護(hù)被認(rèn)為對(duì)有效行政非常重要的行政部門(mén)的自由裁量權(quán)”[10]。但是，不受規(guī)制或者無(wú)益于行政服務(wù)宗旨的自由裁量是危險(xiǎn)的，異化的自由裁量將會(huì)在價(jià)值理念上自覺(jué)接受“部門(mén)利益論”的指導(dǎo)。這種理念與行政自我規(guī)制追求的公共利益論是相左的，它追求利益優(yōu)先以及利益的最大化，但這里的利益僅為某一特殊利益集團(tuán)的利益而非一般公眾或社會(huì)。部門(mén)利益論主張政府規(guī)制以社會(huì)公共利益為幌子，實(shí)質(zhì)是特殊利益集團(tuán)（比如行政部門(mén)本身、受益行政工作人員“抱團(tuán)”）尋租、創(chuàng)租的結(jié)果。這種理念的一個(gè)直接衍生物是“政府規(guī)制俘虜論”，即規(guī)制者會(huì)被受規(guī)制者（利益的附體，比如企業(yè)）俘虜，然后為受規(guī)制者服務(wù)，因此促使政府進(jìn)行規(guī)制（比如行政審批），或是規(guī)制對(duì)象本身，或是其他有可能從中獲益的人[11]，而后者為要。這種理念追求的是狹隘的部門(mén)利益，導(dǎo)致的后果就是可能使原本打算要彌補(bǔ)的市場(chǎng)缺陷更嚴(yán)重，使社會(huì)承受重負(fù)損失（Deadweight Loss）。以“保取下”行政審批項(xiàng)目為例，行政審批者追求的是部門(mén)利益，他在制度運(yùn)行中被利益“俘虜”，為了使利益最大化，其不僅不會(huì)取消和下放審批權(quán)，甚至還會(huì)增加自己的審批權(quán)。endprint

（二）悖論之二：運(yùn)行方式上的博弈

改革中的自由裁量與行政自我規(guī)制在運(yùn)行方式上存在著自我授權(quán)與自我收權(quán)的悖論關(guān)系。在前文中，筆者詳細(xì)論述了行政自我規(guī)制的控權(quán)功能以及運(yùn)行所遵循的基本原則，可以說(shuō)行政自我規(guī)制是沿著羈束方向運(yùn)行的，而改革部門(mén)的自由裁量權(quán)運(yùn)行是“離散型”方式，改革部門(mén)所享有的對(duì)決定行政審批項(xiàng)目的自由裁量權(quán)實(shí)質(zhì)上承認(rèn)并提供了保留甚至增加行政審批項(xiàng)目的空間，且這種方式在“部門(mén)利益論”指導(dǎo)下，會(huì)造成行政審批權(quán)橫向、縱向上的界限模糊，放縱行政審批權(quán)自由進(jìn)出市場(chǎng)、社會(huì)領(lǐng)域，違反行政自我規(guī)制設(shè)定的法治原則、公開(kāi)原則、比例原則、行政利益排除原則，甚至?xí)l(fā)生“政府規(guī)制俘虜”下的權(quán)錢(qián)交易、集體腐敗，嚴(yán)重破壞改革的秩序。這種情況下，改革部門(mén)對(duì)行政審批項(xiàng)目的自由裁量權(quán)很可能會(huì)解構(gòu)行政自我規(guī)制的動(dòng)力，使改革陷入無(wú)效率甚至停滯的境地。

（三）悖論之三：路徑依賴(lài)上的博弈

路徑依賴(lài)是制度變遷的一個(gè)重要制約因素，諾斯認(rèn)為“制度變遷與技術(shù)變遷過(guò)程一樣，存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制”[12]。在不完全市場(chǎng)⑤下，該機(jī)制導(dǎo)引制度變遷一旦走上某一路徑，這一路徑就會(huì)在以后發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。具體來(lái)講，這一路經(jīng)分兩種情形，一種是制度開(kāi)始良性循環(huán)，迅速優(yōu)化；另一種是制度走上歧途，面臨著被鎖定在無(wú)效率的狀態(tài)下而導(dǎo)致停滯的危險(xiǎn)。

自由裁量下的改革是政府放松規(guī)制后的自由路徑選擇，其會(huì)自覺(jué)借助傳統(tǒng)的“管制-服從”單向度路徑依賴(lài)來(lái)尋取行政利益。這種弊端在強(qiáng)化規(guī)制階段并未顯現(xiàn)，因?yàn)榇藭r(shí)行政審批權(quán)與部門(mén)利益是一致的。但是在放松規(guī)制時(shí)，行政審批權(quán)與部門(mén)利益之間的矛盾就會(huì)爆發(fā)，此時(shí)的部門(mén)利益失去了合法性基礎(chǔ)，部門(mén)利益蛻變?yōu)椤凹瘓F(tuán)利益”，行政人員們（新型“利益集團(tuán)”）為了保持“報(bào)酬遞增”至少不減少，都極力地去爭(zhēng)取行政審批權(quán)，行政審批權(quán)之爭(zhēng)演變?yōu)槌嗦懵愕睦婕瘓F(tuán)之爭(zhēng)。利益集團(tuán)之爭(zhēng)以強(qiáng)制或欺詐（如形式主義、形象工程）為掩飾，來(lái)爭(zhēng)奪對(duì)行政審批決定權(quán)的資源和地位的控制。享有巨大自由裁量權(quán)的利益集團(tuán)沿著這一路徑發(fā)展下去，行政審批項(xiàng)目不僅未減少，在一定時(shí)期反而猛增，最終改革必然會(huì)陷入無(wú)效率甚至停滯的“死胡同”。而行政自我規(guī)制下的行政審批制度試圖打破傳統(tǒng)的“管制-服從”單向度路徑依賴(lài)，在善治理論下形成新型“需求-服務(wù)”互動(dòng)合作路徑依賴(lài)，在互動(dòng)合作的路徑依賴(lài)中，行政審批權(quán)與行政相對(duì)人利益和社會(huì)公共利益始終相一致，改革將進(jìn)入良性循環(huán)，迅速優(yōu)化，但問(wèn)題在于后者的自我強(qiáng)化機(jī)制尚未形成。在當(dāng)前行政倫理、行政職業(yè)素質(zhì)亟待提升時(shí)期，傳統(tǒng)的路徑依賴(lài)仍占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，因此，在改革部門(mén)享有巨大自由裁量權(quán)的情況下，行政自我規(guī)制下的新型路徑依賴(lài)難以形成，改革難以得到實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

四、法治：規(guī)制改革中自由裁量權(quán)的必由之路

（一）實(shí)體規(guī)制：構(gòu)建適度合理的裁量權(quán)規(guī)則體系

1. 以《行政許可法》為核心，建立和完善相關(guān)法律體系。

我國(guó)現(xiàn)行《行政許可法》第二章規(guī)定了“行政許可的設(shè)定”，這為我國(guó)改革提供了一定的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，但不足之處在于第十三條“不設(shè)行政許可”的標(biāo)準(zhǔn)很模糊，給了改革部門(mén)巨大的自由裁量權(quán)，成為改革順利推進(jìn)的絆腳石。該條對(duì)能夠通過(guò)個(gè)人或組織自主決定的、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、行政機(jī)關(guān)事后監(jiān)督等事項(xiàng)規(guī)定“可以不設(shè)行政許可”。筆者認(rèn)為，這個(gè)措辭的另一層意思是行政機(jī)關(guān)對(duì)這些事項(xiàng)也“可以設(shè)行政許可”，而行政機(jī)關(guān)在前面論述的“部門(mén)利益論”的指導(dǎo)下肯定會(huì)執(zhí)行后者，這與改革的宗旨是背道而馳的，故建議修改《行政許可法》第十三條，將“可以”修改為“應(yīng)當(dāng)”。當(dāng)然，修改目的不是把行政許可變?yōu)榱b束行政行為，而是要使相關(guān)立法宗旨與改革的思想統(tǒng)一起來(lái)，至于怎么認(rèn)定第十三條的四種情況應(yīng)交由“兩高”的司法解釋予以細(xì)化。除了《行政許可法》，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等也對(duì)行政裁量做出了規(guī)范的要求，但這種要求只體現(xiàn)在了執(zhí)法層面，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件（比如“紅頭文件”）沒(méi)有明確。因此，筆者建議以約束行政機(jī)關(guān)“‘保取下行政審批項(xiàng)目的自由裁量權(quán)”為切入點(diǎn)，盡快制定和完善以《行政許可法》為中心的規(guī)制行政“立法”自由裁量權(quán)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省政府規(guī)章等法律體系，把立法宗旨、設(shè)定范圍、設(shè)定程序、設(shè)定主體、績(jī)效評(píng)估、法律監(jiān)督、責(zé)任追究等予以明確規(guī)定，切實(shí)控制類(lèi)似于隨意決定行政審批項(xiàng)目去留的行為，也為規(guī)范、監(jiān)督此類(lèi)行為以及行政相對(duì)人尋求救濟(jì)等提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

2. 行政機(jī)關(guān)構(gòu)建裁量基準(zhǔn)——裁量標(biāo)準(zhǔn)格次化。

“對(duì)裁量權(quán)的限定的期望并不能寄予法律的頒布，而在于比法律更為廣泛的行政規(guī)則的制定?！盵13]在前文，我們揭示了改革的本質(zhì)是行政自我規(guī)制。因此，規(guī)制改革中自由裁量權(quán)更應(yīng)該依靠行政機(jī)關(guān)自己的努力。有學(xué)者提出：“行政機(jī)關(guān)必須在授權(quán)法的范圍內(nèi)提供約束裁量的基準(zhǔn)”[14]。關(guān)于建構(gòu)裁量基準(zhǔn)，我國(guó)一些學(xué)者在行政執(zhí)法領(lǐng)域提出了建構(gòu)行政裁量基準(zhǔn)的理論⑥。借鑒此理論，筆者建議在行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范中引入裁量基準(zhǔn)機(jī)制——裁量標(biāo)準(zhǔn)格次化，即行政機(jī)關(guān)對(duì)制定行政規(guī)范時(shí)所享有的相對(duì)寬泛的自由裁量權(quán)按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化、區(qū)分出不同梯度，使其更為明晰并更具有可操作性，從而適當(dāng)限縮行政機(jī)關(guān)及其工作人員主觀能動(dòng)空間的一種規(guī)制方式。拿改革來(lái)講，國(guó)務(wù)院應(yīng)根據(jù)《行政許可法》等有關(guān)法律規(guī)定和實(shí)際調(diào)研情況，將行政審批項(xiàng)目主要分為四類(lèi)：應(yīng)當(dāng)保留的、可以保留的、應(yīng)當(dāng)取消的和應(yīng)當(dāng)下放的，其中，“應(yīng)當(dāng)保留的、應(yīng)當(dāng)取消的和應(yīng)當(dāng)下放的”事項(xiàng)，相應(yīng)的改革部門(mén)必須遵照?qǐng)?zhí)行；“可以保留的”的事項(xiàng)，相應(yīng)的改革部門(mén)若作出保留決定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并取得同級(jí)人大或人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，同時(shí)報(bào)上一級(jí)政府備案。當(dāng)然，國(guó)務(wù)院各部委、省級(jí)政府等可以根據(jù)法律、國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定細(xì)化行政審批項(xiàng)目各格次的內(nèi)容，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，從而將設(shè)定、“保取下”行政審批項(xiàng)目的自由裁量權(quán)限定在合法合理的范圍內(nèi)。

（二）程序規(guī)制：讓行政審批項(xiàng)目的決定在陽(yáng)光下作出endprint

如果說(shuō)改革在前一階段主要靠各種靜態(tài)的實(shí)體制度推進(jìn)，那么今后欲推動(dòng)改革朝縱深方向發(fā)展，必須依靠動(dòng)態(tài)調(diào)整的程序作保障。第一，盡快制定《行政程序法》，規(guī)范“保取下”行政審批項(xiàng)目所應(yīng)當(dāng)遵循的一般行政程序，將行使該過(guò)程中的自由裁量權(quán)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、條件、決定過(guò)程和結(jié)果等予以公開(kāi)，并相應(yīng)導(dǎo)入公眾參與機(jī)制。第二，在制定行政程序法典條件不成熟的情況下，建議由國(guó)務(wù)院、地方人大或省政府等行政部門(mén)根據(jù)實(shí)際需要制定相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等。第三，如果制定前兩者的條件都不具備，那么建議制定有關(guān)“保取下”行政審批項(xiàng)目的專(zhuān)門(mén)程序，具體應(yīng)包括決定行政審批項(xiàng)目選擇的依據(jù)、理由、行政主體、方法、程序、審查機(jī)制、監(jiān)督制約、法律責(zé)任等內(nèi)容，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)設(shè)置公開(kāi)、回避、專(zhuān)家評(píng)審、聽(tīng)證、時(shí)效等程序制度以及行政公開(kāi)、公平、法治、比例等保證“保取下”行政審批項(xiàng)目活動(dòng)合法合理推進(jìn)所應(yīng)當(dāng)遵守的原則。

（三）司法規(guī)制：對(duì)自由裁量行政審批項(xiàng)目的司法審查

在行政審批制度改革中，若存在某行政審批項(xiàng)目應(yīng)被取消、下放卻仍保留，已被取消、下放卻仍存在，或行政審批設(shè)置程序違法等情況，而有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理時(shí)，該怎么辦？根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定⑦，個(gè)人或者組織不能直接對(duì)行政機(jī)關(guān)的“保取下”行政審批項(xiàng)目的決定向人民法院提起行政訴訟。但我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定⑧了對(duì)“規(guī)定”這一抽象行政行為的“間接附帶審查制”，有學(xué)者基于此提出人民法院可以對(duì)“被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件是否合法一并進(jìn)行審查”[15]。筆者同意這一觀點(diǎn)并且認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在上述抽象行政行為范圍內(nèi)，建立“行政訴訟附帶審查制”，如可以對(duì)“‘保取下行政審批項(xiàng)目的決定”的合法性進(jìn)行審查，這種做法與改革的指導(dǎo)思想是不謀而合的，有利于行政自我規(guī)制的加強(qiáng)、有利于公眾和社會(huì)監(jiān)督推動(dòng)改革、有利于維護(hù)個(gè)人或組織的合法權(quán)益。具體實(shí)現(xiàn)路徑之一為：個(gè)人或組織欲從事的事項(xiàng)在行政機(jī)關(guān)發(fā)布的“行政審批項(xiàng)目目錄”中，但個(gè)人或組織認(rèn)為該審批事項(xiàng)違法，應(yīng)當(dāng)被取消或下放，則其在受到行政機(jī)關(guān)相應(yīng)處罰時(shí)，可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟時(shí)請(qǐng)求附帶審查該行政審批事項(xiàng)，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為該行政審批項(xiàng)目違法的，有權(quán)確認(rèn)該項(xiàng)目無(wú)效，并在判決發(fā)生法律效力時(shí)建議該行政機(jī)關(guān)及其上一級(jí)政府和同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)該行政審批項(xiàng)目予以調(diào)整或取消，然后再由有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法對(duì)該違法行政機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)的懲罰。將行政機(jī)關(guān)決定的行政審批項(xiàng)目納入到司法審查范圍，可以在一定程度上控制改革部門(mén)在決定“保取下”行政審批項(xiàng)目時(shí)的自由裁量行為，防止行政恣意，有利于推動(dòng)行政審批制度改革的發(fā)展。

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①自2001年啟動(dòng)改革以來(lái)，國(guó)務(wù)院前六批共取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目2497個(gè)，后四批共取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目303個(gè)。

②本文所統(tǒng)計(jì)的國(guó)務(wù)院取消和下放行政審批項(xiàng)目的數(shù)據(jù)包含以下幾種情況：第一，國(guó)務(wù)院決定取消和下放管理層級(jí)的行政審批項(xiàng)目；第二，國(guó)務(wù)院決定部分取消和下放管理層級(jí)的行政審批項(xiàng)目；第三，國(guó)務(wù)院建議取消和下放的依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的行政審批項(xiàng)目，其途徑為國(guó)務(wù)院將依照法定程序提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂相關(guān)法律規(guī)定。以上三種情況沒(méi)有本質(zhì)或?qū)嶓w上的區(qū)別，只是取消和下放行政審批項(xiàng)目的程序不同而已，因此，為了方便讀者的閱讀和行文的順暢，筆者將三者合并為取消和下放行政審批項(xiàng)目，不再分別表述。

③本文引用的各省（區(qū)、市）取消、調(diào)整行政審批項(xiàng)目的總數(shù)和占比是2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，隨著我國(guó)改革的深度和力度不斷加大，現(xiàn)在地方各?。▍^(qū)、市）取消、調(diào)整行政審批項(xiàng)目的總數(shù)和占比應(yīng)比該數(shù)據(jù)大。

④《行政許可法》第十三條規(guī)定：本法第十二條所列事項(xiàng)，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

⑤制度變遷路徑的力量決定于報(bào)酬遞增和不完全市場(chǎng)兩個(gè)方面，即在一個(gè)不存在報(bào)酬遞增和市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性世界，制度是無(wú)關(guān)緊要的；但若存在報(bào)酬遞增和不完全市場(chǎng)時(shí)，制度則是重要的，自我強(qiáng)化機(jī)制就會(huì)起作用。

⑥比如周佑勇教授，其認(rèn)為行政裁量基準(zhǔn)制度指行政主體在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，根據(jù)行政均衡等基本原則并結(jié)合本地區(qū)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化狀況和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，將裁量的幅度分割為若干裁量格次，每個(gè)格次規(guī)定一定的采量標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)裁量涉及的各種具體事實(shí)情節(jié)等因素，設(shè)以相對(duì)固定的裁決種類(lèi)和裁量幅度的一種制度。行政裁量基準(zhǔn)作為一種規(guī)則化的行政自治制度，是從行政執(zhí)法過(guò)程中自發(fā)生長(zhǎng)出來(lái)的。

⑦《行政訴訟法》第二條規(guī)定了行政訴訟的標(biāo)的只能是具體行政行為。第十二條規(guī)定了人民法院不予受理的四類(lèi)案件，其中包括（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令的行政案件?！缎姓V訟法解釋》第三條規(guī)定“具有普遍約束力的決定、命令”指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)使用的行政規(guī)范性文件。由上可知，由于行政機(jī)關(guān)保留、取消或下放的行政審批項(xiàng)目是制定行政規(guī)范的抽象行政行為，因此，行政相對(duì)人不能直接對(duì)其提起行政訴訟。

⑧《行政復(fù)議法》第七條第一款規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一）國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

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責(zé)任編輯 陸 瑩endprint