朱明+馮斌

【摘 要】 科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出進(jìn)行績效評價具有兩方面的作用：一是評價財務(wù)管理是否合規(guī)合理；二是評價資金配置與科研成果產(chǎn)出之間是否合理。從本質(zhì)上來說科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出因項(xiàng)目性質(zhì)而不同，在設(shè)計(jì)具體的績效評價指標(biāo)時應(yīng)考慮這種不同性而有針對性地設(shè)計(jì)績效評價指標(biāo)。從目前所設(shè)計(jì)的指標(biāo)來看是比較籠統(tǒng)的，甚至出現(xiàn)一些指標(biāo)在某些科研項(xiàng)目的預(yù)算支出績效評價中根本不適合使用的情況。應(yīng)建立多元化的績效評價指標(biāo)體系和評價方法，合理考慮業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)的分配比例，重視績效評價工作中專家的選擇和方法的采用。

【關(guān)鍵詞】 科研項(xiàng)目； 公共預(yù)算； 績效評價

中圖分類號：F810.3；F272.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）29-0117-03

*基金項(xiàng)目：國家林業(yè)局軟科學(xué)研究項(xiàng)目“林業(yè)項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效考評研究”（2011-R06）。

一、科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價研究的目的和作用

財政部在其制定的《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》（試行）中指出：“績效考評的目的，是通過對部門績效目標(biāo)的綜合考評，合理配置資源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算資金分配，提高預(yù)算資金使用效益和效率?！笨蒲许?xiàng)目公共預(yù)算支出常常以預(yù)算項(xiàng)目的形式進(jìn)行申報和管理，其中，中央各部委下達(dá)的科研項(xiàng)目預(yù)算是中央部門預(yù)算支出的重要組成部分。從總體上來看，科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價的目的也應(yīng)當(dāng)符合上述要求，但基于科研項(xiàng)目與其他項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價往往還與科研成果的質(zhì)量和數(shù)量有關(guān)。因此其評價的目的還在于以合理的資金分配產(chǎn)出高質(zhì)量和數(shù)量的科研成果，這才能達(dá)到提高預(yù)算資金使用效益和效率的目的。

由此看來，科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出進(jìn)行績效評價具有兩方面的作用。一是評價財務(wù)管理是否合規(guī)合理。所謂合規(guī)，是指管理要符合法律法規(guī)和國家文件的規(guī)定；所謂合理，是指對資金的預(yù)算和使用要符合合理范圍內(nèi)的比例。二是評價資金配置與科研成果產(chǎn)出之間是否合理。這種合理要求資金的配置應(yīng)適應(yīng)科研的實(shí)際需要，同樣要符合比例原則。

因此，為客觀公正地反映財務(wù)和科研管理部門工作的運(yùn)行效率和管理水平，實(shí)現(xiàn)對管理人員的有效激勵和約束，促進(jìn)財務(wù)和科研管理部門工作的持續(xù)健康發(fā)展，對科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出進(jìn)行績效評價，探討建立一個合適的績效評價指標(biāo)體系和評價制度顯得尤為重要?？蒲许?xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價制度的建立有助于規(guī)范財務(wù)和科研管理部門的管理工作，增強(qiáng)財務(wù)和科研部門的管理素質(zhì)，促進(jìn)高水平研究人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，通過優(yōu)化資金的使用和管理監(jiān)督的強(qiáng)化，解決科研分配不公的問題，不僅提高資金的使用效率和科研的產(chǎn)出水平，也提高財務(wù)、科研項(xiàng)目管理和研究人員的積極性。

二、科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價研究現(xiàn)狀與特點(diǎn)

（一）公共預(yù)算支出績效評價研究現(xiàn)狀

國外對于公共預(yù)算支出財政評價的做法經(jīng)歷了從鑒證式的事后評價到對整個財政支出活動全過程的評價，評價的內(nèi)容也從鑒證和報告的形式發(fā)展到評價公共支出的效率性和效力性。從國外財政支出績效評價的實(shí)踐看，目前有許多國家都在研究和采用公共支出管理方法。其中，國際組織和政策研究機(jī)構(gòu)主要關(guān)注于一個具體項(xiàng)目的績效評價過程的研究。

績效評價指標(biāo)的選擇關(guān)系到整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有關(guān)學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的績效評價指標(biāo)關(guān)注財務(wù)評價更多，在其內(nèi)容上對科技因素的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，盡管現(xiàn)在已經(jīng)考慮了非財務(wù)指標(biāo)。對于績效評價的指標(biāo)而言，國家林業(yè)局在其下發(fā)的《中央部門預(yù)算支出績效考評實(shí)施細(xì)則》（試行）第十二條指出，績效考評按考核指標(biāo)分類，分為業(yè)務(wù)考評和財務(wù)考評。該細(xì)則明確了這兩個指標(biāo)的具體考評內(nèi)容。從這些具體內(nèi)容來看仍然重視預(yù)算支出的目標(biāo)考核。但是從學(xué)者所探討的公共支出績效評價的概念來看，主要是為了提高公共支出的有效性，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的評價方法，對照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，按照績效的內(nèi)在原則，對公共支出行為過程與結(jié)果的合理性進(jìn)行衡量、比較和綜合評判。這說明學(xué)者們還是重視過程與結(jié)果評價的結(jié)合。

國內(nèi)外對公共支出績效評價都是運(yùn)用專門的指標(biāo)和方法進(jìn)行評審，其目的都是為了提高財政資金運(yùn)用的效益或效率。兩者的區(qū)別主要在于績效評價對象——公共支出的分類不同，公共支出績效評價的社會地位不同，公共支出績效評價信息共享體系效用程序不同等。

（二）科研項(xiàng)目預(yù)算支出績效評價特點(diǎn)

科研項(xiàng)目預(yù)算支出績效評價具有自己的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)不能單純地以預(yù)算本身來進(jìn)行評價，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合科研的本質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行評價。例如有人認(rèn)為以政府為主體的科研項(xiàng)目績效評價應(yīng)該對項(xiàng)目進(jìn)行分類，包括基礎(chǔ)科學(xué)研究項(xiàng)目、應(yīng)用研究項(xiàng)目和開發(fā)研究項(xiàng)目三類，并在戰(zhàn)略性、科學(xué)性和公共性方面有不同的績效表達(dá)。

但有關(guān)政府部門的項(xiàng)目沒有以上三類嚴(yán)格的區(qū)分，而是有自己的劃分。以林業(yè)科研項(xiàng)目為例，國家林業(yè)局科技司《關(guān)于申報2015年中央部門預(yù)算林業(yè)科技項(xiàng)目的通知》（科綜字〔2014〕17號）中規(guī)定2015年中央部門預(yù)算林業(yè)科技項(xiàng)目的申報科目包括：（1）引進(jìn)國際先進(jìn)林業(yè)科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目（948項(xiàng)目）；（2）林業(yè)科技成果國家級推廣項(xiàng)目；（3）林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目；（4）林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測項(xiàng)目；（5）林業(yè)生態(tài)站等監(jiān)測運(yùn)行補(bǔ)助項(xiàng)目；（6）林業(yè)軟科學(xué)研究項(xiàng)目；（7）林業(yè)科學(xué)技術(shù)普及項(xiàng)目。這七類項(xiàng)目是林業(yè)項(xiàng)目中央部門預(yù)算支出績效考評的重要內(nèi)容。從本質(zhì)上來說這些項(xiàng)目的預(yù)算支出因項(xiàng)目性質(zhì)不同，在編列預(yù)算科目時就有很大的不同，因而，在設(shè)計(jì)公共預(yù)算支出具體績效評價指標(biāo)時應(yīng)有很大的不同性。例如成果推廣項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目的效益評價就有很大的不同。

科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價如果是為了考慮效率性和效力性，那么不可能脫離這些特點(diǎn)而單純地對預(yù)算使用是否合理進(jìn)行評價。

三、科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價相關(guān)內(nèi)容探討

就預(yù)算支出而言有基本支出和項(xiàng)目支出。例如，國家林業(yè)局在其印發(fā)的《中央部門預(yù)算支出績效考評實(shí)施細(xì)則》（試行）中指出：“國家林業(yè)局中央部門預(yù)算支出，是指納入國家林業(yè)局部門預(yù)算的基本支出和項(xiàng)目支出，包括財政撥款、事業(yè)收入和其他收入等安排的各類預(yù)算支出?！北疚乃接懙目蒲许?xiàng)目公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)屬于項(xiàng)目支出的范圍，可以參照國家及其部委有關(guān)項(xiàng)目支出的規(guī)定進(jìn)行研究。endprint

（一）科研項(xiàng)目績效評價的基本原則探討

確立基本原則在于強(qiáng)化績效評價的指導(dǎo)性意義，為績效評價確立總的方向。《財政支出績效評價管理暫行辦法》規(guī)定了績效評價的基本原則，包括科學(xué)規(guī)范原則、公正公開原則、分級分類原則和績效相關(guān)原則。筆者認(rèn)為績效評價同樣應(yīng)當(dāng)在規(guī)范和合理的范圍內(nèi)進(jìn)行，因此可以包括規(guī)范合理原則。所謂規(guī)范是指績效評價應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)的規(guī)定和符合國家有關(guān)政策文件的規(guī)定?？冃гu價雖然要求在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，但是任何規(guī)定都不可能是針對具體的個案設(shè)定的，因此規(guī)定的設(shè)定會保留有合理的范圍供績效評價部門自由裁量，這就涉及合理評價的問題。所謂合理是指不同個案適用同樣規(guī)定時，應(yīng)考量個案的等價性，避免等價性的項(xiàng)目績效評價得出差異較大的結(jié)論。同時，合理性也是和公平公正原則聯(lián)系在一起的，但是公平公正又和合理有不同。公平公正不僅要考慮實(shí)體公正，還要考慮程序公正。因此績效評價的基本原則不僅要考慮國家有關(guān)文件的規(guī)定，在文件規(guī)定不足時也要考慮到一些公理的要求。

就科研項(xiàng)目而言公共預(yù)算支出績效評價還應(yīng)考慮實(shí)用性原則，原因在于科研項(xiàng)目支出和基本支出具有很大的不同?？蒲许?xiàng)目一般是針對實(shí)際問題所進(jìn)行的研究，因此指標(biāo)的設(shè)計(jì)和方法的使用就應(yīng)當(dāng)考慮符合具體科研項(xiàng)目的實(shí)際。從目前所設(shè)計(jì)的指標(biāo)來看是比較籠統(tǒng)的，甚至出現(xiàn)一些指標(biāo)在某些科研項(xiàng)目的預(yù)算支出績效評價中根本不適合使用的情況。比如以經(jīng)濟(jì)效益類指標(biāo)來衡量社會科學(xué)研究成果就不是很合適。

（二）科研項(xiàng)目預(yù)算支出績效考評的指標(biāo)

如前所述，國家林業(yè)局《中央部門預(yù)算支出績效考評實(shí)施細(xì)則》（試行）中的指標(biāo)，將績效考評分為業(yè)務(wù)考評和財務(wù)考評兩大類，相應(yīng)地也有業(yè)務(wù)考評指標(biāo)和財務(wù)考評指標(biāo)的分類。該實(shí)施細(xì)則所規(guī)定的業(yè)務(wù)考評內(nèi)容主要包括：立項(xiàng)目標(biāo)完成程度、立項(xiàng)目標(biāo)的合理性、項(xiàng)目目標(biāo)的完成情況、項(xiàng)目驗(yàn)收的有效性、項(xiàng)目組織管理水平、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會效益和項(xiàng)目可持續(xù)影響等，并規(guī)定根據(jù)項(xiàng)目具體情況，業(yè)務(wù)考評內(nèi)容可以進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。財務(wù)考評內(nèi)容主要包括：資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財務(wù)信息質(zhì)量、財務(wù)管理狀況和資產(chǎn)配置與使用等。

從該實(shí)施細(xì)則附件——“績效考評指標(biāo)參考一覽表”所列出的具體指標(biāo)來看與上述內(nèi)容稍有差別，如圖1。

對于上述指標(biāo)，有以下幾點(diǎn)值得探討：

一是指標(biāo)的確立似乎主要是針對結(jié)果的考核，對過程如何進(jìn)行考核明確性不夠。對于過程的績效考核應(yīng)結(jié)合時間和空間的特點(diǎn)，擬定階段性科研成果與財務(wù)績效之間合理性的考核指標(biāo)。根據(jù)不同科研項(xiàng)目的完成要求，制定合理的績效評價周期也是管理者應(yīng)當(dāng)考慮的內(nèi)容。

二是從層次分析法來看，這種指標(biāo)劃分具有典型的層級性質(zhì)。雖然這種評價層次分明，但是從指標(biāo)權(quán)重的分配來看仍然是以主觀判斷為主，需要依賴于評價專家的經(jīng)驗(yàn)、水平和學(xué)識。因此考評的方法主要在于管理部門組織有經(jīng)驗(yàn)的專家通過頭腦風(fēng)暴法或德爾菲法等方法來設(shè)定相應(yīng)的評價指標(biāo)。在考評時要認(rèn)真選定專家，例如選擇專家時是否需要考慮規(guī)定相應(yīng)的回避條件，專家專業(yè)水平、經(jīng)驗(yàn)水平以及對相應(yīng)指標(biāo)的理解程度等，都是管理部門需要認(rèn)真考慮的問題。

三是上述業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)的評分權(quán)重比例60∶40是否科學(xué)值得商榷。為何財務(wù)指標(biāo)的權(quán)重要小于業(yè)務(wù)指標(biāo)，從該實(shí)施細(xì)則來看沒有進(jìn)行合理的解釋。既然是公共預(yù)算支出績效考評，為何不把預(yù)算支出的財務(wù)指標(biāo)作為第一權(quán)重考慮是值得探討的問題。在筆者看來，如果以預(yù)算支出考評為主，則相應(yīng)的財務(wù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)占大部分的比重，即在70%左右。

四是上述指標(biāo)中將業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)之間的相互關(guān)系完全割裂，在考評中似乎找不到二者之間相互聯(lián)系的一種途徑。因此，應(yīng)當(dāng)對財務(wù)指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的修正，使其能夠與項(xiàng)目業(yè)務(wù)指標(biāo)聯(lián)系在一起進(jìn)行考慮。

五是上述指標(biāo)的設(shè)定也值得探討。例如，業(yè)務(wù)指標(biāo)中立項(xiàng)目標(biāo)的合理性或目標(biāo)設(shè)定情況應(yīng)當(dāng)是在科研項(xiàng)目評審中，是立項(xiàng)評審時進(jìn)行評價的內(nèi)容，因此這個指標(biāo)不一定適合于科研項(xiàng)目過程中和完成后的預(yù)算支出評價，但或許適合其他項(xiàng)目的評價。因?yàn)橛行╉?xiàng)目可能沒有立項(xiàng)評審問題，如一般性的日常經(jīng)費(fèi)開支就不會有具體的研究內(nèi)容和所要達(dá)到的目的，只是為了維持一個機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必須支出的日常費(fèi)用。這也說明了科研項(xiàng)目與其他項(xiàng)目在考核時的不同特點(diǎn)。

（三）科研項(xiàng)目預(yù)算支出績效考評的方法

上述實(shí)施細(xì)則規(guī)定了績效考評以定量分析為主、定性分析為輔的工作要求（績效考評方法主要包括比較法、因素分析法、公眾評價法、成本效益分析法等），同時規(guī)定績效考評時，根據(jù)考評對象、支出項(xiàng)目的不同情況，可以只采用一種方法，也可以多種方法結(jié)合應(yīng)用。

結(jié)合科研項(xiàng)目的特點(diǎn)，在上述幾種方法中，公眾評價法似乎不太適合于科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出的績效評價，原因在于科研本身是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，有許多項(xiàng)目不是一般大眾所能理解的，但是可以采用專家評審法?；诳蒲许?xiàng)目的專業(yè)性質(zhì)，同行專家的評審應(yīng)當(dāng)是科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出評價所采用的必要方法之一。在績效評價中除了專業(yè)知識專家外，還應(yīng)當(dāng)有方法論專家的參與。單一的財務(wù)專家可能很難勝任對科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出的績效進(jìn)行較為合理的評定。

其他幾種方法如比較法、因素分析法和成本效益法應(yīng)當(dāng)是可以采用的方法。如前所述，在應(yīng)用這幾種方法時應(yīng)根據(jù)不同類型科研項(xiàng)目的特點(diǎn)分類設(shè)計(jì)量化指標(biāo)。例如，有學(xué)者對不同類型的科研任務(wù)進(jìn)行了科學(xué)分類，并構(gòu)建了中國科學(xué)院資源環(huán)境領(lǐng)域科研項(xiàng)目績效評價體系（姚慶筱，2001），具有一定的參考價值。

此外，應(yīng)建立多元化的績效評價指標(biāo)體系和評價方法，也可以借用國內(nèi)外企業(yè)最常用的績效評價方法，如平衡計(jì)分卡（BSC）、經(jīng)濟(jì)增加值理念（EVA）和關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）等方法，提高科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價的水平。

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[4] 張玉臣，王兆歡.公共科研項(xiàng)目的基本追求及績效評價研究[J].科技進(jìn)步與對策，2014年3月網(wǎng)絡(luò)出版：http：//www.cnki.net/kcms/detail/42.1224.G3.20140320.1508.018.html.

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[7] 李玉梅.績效評價中財務(wù)指標(biāo)應(yīng)用的思考[J].中國商界，2009（9）：121.endprint

（一）科研項(xiàng)目績效評價的基本原則探討

確立基本原則在于強(qiáng)化績效評價的指導(dǎo)性意義，為績效評價確立總的方向?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》規(guī)定了績效評價的基本原則，包括科學(xué)規(guī)范原則、公正公開原則、分級分類原則和績效相關(guān)原則。筆者認(rèn)為績效評價同樣應(yīng)當(dāng)在規(guī)范和合理的范圍內(nèi)進(jìn)行，因此可以包括規(guī)范合理原則。所謂規(guī)范是指績效評價應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)的規(guī)定和符合國家有關(guān)政策文件的規(guī)定?？冃гu價雖然要求在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，但是任何規(guī)定都不可能是針對具體的個案設(shè)定的，因此規(guī)定的設(shè)定會保留有合理的范圍供績效評價部門自由裁量，這就涉及合理評價的問題。所謂合理是指不同個案適用同樣規(guī)定時，應(yīng)考量個案的等價性，避免等價性的項(xiàng)目績效評價得出差異較大的結(jié)論。同時，合理性也是和公平公正原則聯(lián)系在一起的，但是公平公正又和合理有不同。公平公正不僅要考慮實(shí)體公正，還要考慮程序公正。因此績效評價的基本原則不僅要考慮國家有關(guān)文件的規(guī)定，在文件規(guī)定不足時也要考慮到一些公理的要求。

就科研項(xiàng)目而言公共預(yù)算支出績效評價還應(yīng)考慮實(shí)用性原則，原因在于科研項(xiàng)目支出和基本支出具有很大的不同。科研項(xiàng)目一般是針對實(shí)際問題所進(jìn)行的研究，因此指標(biāo)的設(shè)計(jì)和方法的使用就應(yīng)當(dāng)考慮符合具體科研項(xiàng)目的實(shí)際。從目前所設(shè)計(jì)的指標(biāo)來看是比較籠統(tǒng)的，甚至出現(xiàn)一些指標(biāo)在某些科研項(xiàng)目的預(yù)算支出績效評價中根本不適合使用的情況。比如以經(jīng)濟(jì)效益類指標(biāo)來衡量社會科學(xué)研究成果就不是很合適。

（二）科研項(xiàng)目預(yù)算支出績效考評的指標(biāo)

如前所述，國家林業(yè)局《中央部門預(yù)算支出績效考評實(shí)施細(xì)則》（試行）中的指標(biāo)，將績效考評分為業(yè)務(wù)考評和財務(wù)考評兩大類，相應(yīng)地也有業(yè)務(wù)考評指標(biāo)和財務(wù)考評指標(biāo)的分類。該實(shí)施細(xì)則所規(guī)定的業(yè)務(wù)考評內(nèi)容主要包括：立項(xiàng)目標(biāo)完成程度、立項(xiàng)目標(biāo)的合理性、項(xiàng)目目標(biāo)的完成情況、項(xiàng)目驗(yàn)收的有效性、項(xiàng)目組織管理水平、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會效益和項(xiàng)目可持續(xù)影響等，并規(guī)定根據(jù)項(xiàng)目具體情況，業(yè)務(wù)考評內(nèi)容可以進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。財務(wù)考評內(nèi)容主要包括：資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財務(wù)信息質(zhì)量、財務(wù)管理狀況和資產(chǎn)配置與使用等。

從該實(shí)施細(xì)則附件——“績效考評指標(biāo)參考一覽表”所列出的具體指標(biāo)來看與上述內(nèi)容稍有差別，如圖1。

對于上述指標(biāo)，有以下幾點(diǎn)值得探討：

一是指標(biāo)的確立似乎主要是針對結(jié)果的考核，對過程如何進(jìn)行考核明確性不夠。對于過程的績效考核應(yīng)結(jié)合時間和空間的特點(diǎn)，擬定階段性科研成果與財務(wù)績效之間合理性的考核指標(biāo)。根據(jù)不同科研項(xiàng)目的完成要求，制定合理的績效評價周期也是管理者應(yīng)當(dāng)考慮的內(nèi)容。

二是從層次分析法來看，這種指標(biāo)劃分具有典型的層級性質(zhì)。雖然這種評價層次分明，但是從指標(biāo)權(quán)重的分配來看仍然是以主觀判斷為主，需要依賴于評價專家的經(jīng)驗(yàn)、水平和學(xué)識。因此考評的方法主要在于管理部門組織有經(jīng)驗(yàn)的專家通過頭腦風(fēng)暴法或德爾菲法等方法來設(shè)定相應(yīng)的評價指標(biāo)。在考評時要認(rèn)真選定專家，例如選擇專家時是否需要考慮規(guī)定相應(yīng)的回避條件，專家專業(yè)水平、經(jīng)驗(yàn)水平以及對相應(yīng)指標(biāo)的理解程度等，都是管理部門需要認(rèn)真考慮的問題。

三是上述業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)的評分權(quán)重比例60∶40是否科學(xué)值得商榷。為何財務(wù)指標(biāo)的權(quán)重要小于業(yè)務(wù)指標(biāo)，從該實(shí)施細(xì)則來看沒有進(jìn)行合理的解釋。既然是公共預(yù)算支出績效考評，為何不把預(yù)算支出的財務(wù)指標(biāo)作為第一權(quán)重考慮是值得探討的問題。在筆者看來，如果以預(yù)算支出考評為主，則相應(yīng)的財務(wù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)占大部分的比重，即在70%左右。

四是上述指標(biāo)中將業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)之間的相互關(guān)系完全割裂，在考評中似乎找不到二者之間相互聯(lián)系的一種途徑。因此，應(yīng)當(dāng)對財務(wù)指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的修正，使其能夠與項(xiàng)目業(yè)務(wù)指標(biāo)聯(lián)系在一起進(jìn)行考慮。

五是上述指標(biāo)的設(shè)定也值得探討。例如，業(yè)務(wù)指標(biāo)中立項(xiàng)目標(biāo)的合理性或目標(biāo)設(shè)定情況應(yīng)當(dāng)是在科研項(xiàng)目評審中，是立項(xiàng)評審時進(jìn)行評價的內(nèi)容，因此這個指標(biāo)不一定適合于科研項(xiàng)目過程中和完成后的預(yù)算支出評價，但或許適合其他項(xiàng)目的評價。因?yàn)橛行╉?xiàng)目可能沒有立項(xiàng)評審問題，如一般性的日常經(jīng)費(fèi)開支就不會有具體的研究內(nèi)容和所要達(dá)到的目的，只是為了維持一個機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必須支出的日常費(fèi)用。這也說明了科研項(xiàng)目與其他項(xiàng)目在考核時的不同特點(diǎn)。

（三）科研項(xiàng)目預(yù)算支出績效考評的方法

上述實(shí)施細(xì)則規(guī)定了績效考評以定量分析為主、定性分析為輔的工作要求（績效考評方法主要包括比較法、因素分析法、公眾評價法、成本效益分析法等），同時規(guī)定績效考評時，根據(jù)考評對象、支出項(xiàng)目的不同情況，可以只采用一種方法，也可以多種方法結(jié)合應(yīng)用。

結(jié)合科研項(xiàng)目的特點(diǎn)，在上述幾種方法中，公眾評價法似乎不太適合于科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出的績效評價，原因在于科研本身是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，有許多項(xiàng)目不是一般大眾所能理解的，但是可以采用專家評審法?；诳蒲许?xiàng)目的專業(yè)性質(zhì)，同行專家的評審應(yīng)當(dāng)是科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出評價所采用的必要方法之一。在績效評價中除了專業(yè)知識專家外，還應(yīng)當(dāng)有方法論專家的參與。單一的財務(wù)專家可能很難勝任對科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出的績效進(jìn)行較為合理的評定。

其他幾種方法如比較法、因素分析法和成本效益法應(yīng)當(dāng)是可以采用的方法。如前所述，在應(yīng)用這幾種方法時應(yīng)根據(jù)不同類型科研項(xiàng)目的特點(diǎn)分類設(shè)計(jì)量化指標(biāo)。例如，有學(xué)者對不同類型的科研任務(wù)進(jìn)行了科學(xué)分類，并構(gòu)建了中國科學(xué)院資源環(huán)境領(lǐng)域科研項(xiàng)目績效評價體系（姚慶筱，2001），具有一定的參考價值。

此外，應(yīng)建立多元化的績效評價指標(biāo)體系和評價方法，也可以借用國內(nèi)外企業(yè)最常用的績效評價方法，如平衡計(jì)分卡（BSC）、經(jīng)濟(jì)增加值理念（EVA）和關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）等方法，提高科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價的水平。

【參考文獻(xiàn)】

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[6] 姚慶筱.中國科學(xué)院資源環(huán)境領(lǐng)域科研項(xiàng)目績效評價體系初探[J].地球科學(xué)進(jìn)展，2001（1）：125-128.

[7] 李玉梅.績效評價中財務(wù)指標(biāo)應(yīng)用的思考[J].中國商界，2009（9）：121.endprint

（一）科研項(xiàng)目績效評價的基本原則探討

確立基本原則在于強(qiáng)化績效評價的指導(dǎo)性意義，為績效評價確立總的方向?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》規(guī)定了績效評價的基本原則，包括科學(xué)規(guī)范原則、公正公開原則、分級分類原則和績效相關(guān)原則。筆者認(rèn)為績效評價同樣應(yīng)當(dāng)在規(guī)范和合理的范圍內(nèi)進(jìn)行，因此可以包括規(guī)范合理原則。所謂規(guī)范是指績效評價應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)的規(guī)定和符合國家有關(guān)政策文件的規(guī)定?？冃гu價雖然要求在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，但是任何規(guī)定都不可能是針對具體的個案設(shè)定的，因此規(guī)定的設(shè)定會保留有合理的范圍供績效評價部門自由裁量，這就涉及合理評價的問題。所謂合理是指不同個案適用同樣規(guī)定時，應(yīng)考量個案的等價性，避免等價性的項(xiàng)目績效評價得出差異較大的結(jié)論。同時，合理性也是和公平公正原則聯(lián)系在一起的，但是公平公正又和合理有不同。公平公正不僅要考慮實(shí)體公正，還要考慮程序公正。因此績效評價的基本原則不僅要考慮國家有關(guān)文件的規(guī)定，在文件規(guī)定不足時也要考慮到一些公理的要求。

就科研項(xiàng)目而言公共預(yù)算支出績效評價還應(yīng)考慮實(shí)用性原則，原因在于科研項(xiàng)目支出和基本支出具有很大的不同?？蒲许?xiàng)目一般是針對實(shí)際問題所進(jìn)行的研究，因此指標(biāo)的設(shè)計(jì)和方法的使用就應(yīng)當(dāng)考慮符合具體科研項(xiàng)目的實(shí)際。從目前所設(shè)計(jì)的指標(biāo)來看是比較籠統(tǒng)的，甚至出現(xiàn)一些指標(biāo)在某些科研項(xiàng)目的預(yù)算支出績效評價中根本不適合使用的情況。比如以經(jīng)濟(jì)效益類指標(biāo)來衡量社會科學(xué)研究成果就不是很合適。

（二）科研項(xiàng)目預(yù)算支出績效考評的指標(biāo)

如前所述，國家林業(yè)局《中央部門預(yù)算支出績效考評實(shí)施細(xì)則》（試行）中的指標(biāo)，將績效考評分為業(yè)務(wù)考評和財務(wù)考評兩大類，相應(yīng)地也有業(yè)務(wù)考評指標(biāo)和財務(wù)考評指標(biāo)的分類。該實(shí)施細(xì)則所規(guī)定的業(yè)務(wù)考評內(nèi)容主要包括：立項(xiàng)目標(biāo)完成程度、立項(xiàng)目標(biāo)的合理性、項(xiàng)目目標(biāo)的完成情況、項(xiàng)目驗(yàn)收的有效性、項(xiàng)目組織管理水平、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會效益和項(xiàng)目可持續(xù)影響等，并規(guī)定根據(jù)項(xiàng)目具體情況，業(yè)務(wù)考評內(nèi)容可以進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。財務(wù)考評內(nèi)容主要包括：資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財務(wù)信息質(zhì)量、財務(wù)管理狀況和資產(chǎn)配置與使用等。

從該實(shí)施細(xì)則附件——“績效考評指標(biāo)參考一覽表”所列出的具體指標(biāo)來看與上述內(nèi)容稍有差別，如圖1。

對于上述指標(biāo)，有以下幾點(diǎn)值得探討：

一是指標(biāo)的確立似乎主要是針對結(jié)果的考核，對過程如何進(jìn)行考核明確性不夠。對于過程的績效考核應(yīng)結(jié)合時間和空間的特點(diǎn)，擬定階段性科研成果與財務(wù)績效之間合理性的考核指標(biāo)。根據(jù)不同科研項(xiàng)目的完成要求，制定合理的績效評價周期也是管理者應(yīng)當(dāng)考慮的內(nèi)容。

二是從層次分析法來看，這種指標(biāo)劃分具有典型的層級性質(zhì)。雖然這種評價層次分明，但是從指標(biāo)權(quán)重的分配來看仍然是以主觀判斷為主，需要依賴于評價專家的經(jīng)驗(yàn)、水平和學(xué)識。因此考評的方法主要在于管理部門組織有經(jīng)驗(yàn)的專家通過頭腦風(fēng)暴法或德爾菲法等方法來設(shè)定相應(yīng)的評價指標(biāo)。在考評時要認(rèn)真選定專家，例如選擇專家時是否需要考慮規(guī)定相應(yīng)的回避條件，專家專業(yè)水平、經(jīng)驗(yàn)水平以及對相應(yīng)指標(biāo)的理解程度等，都是管理部門需要認(rèn)真考慮的問題。

三是上述業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)的評分權(quán)重比例60∶40是否科學(xué)值得商榷。為何財務(wù)指標(biāo)的權(quán)重要小于業(yè)務(wù)指標(biāo)，從該實(shí)施細(xì)則來看沒有進(jìn)行合理的解釋。既然是公共預(yù)算支出績效考評，為何不把預(yù)算支出的財務(wù)指標(biāo)作為第一權(quán)重考慮是值得探討的問題。在筆者看來，如果以預(yù)算支出考評為主，則相應(yīng)的財務(wù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)占大部分的比重，即在70%左右。

四是上述指標(biāo)中將業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)之間的相互關(guān)系完全割裂，在考評中似乎找不到二者之間相互聯(lián)系的一種途徑。因此，應(yīng)當(dāng)對財務(wù)指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的修正，使其能夠與項(xiàng)目業(yè)務(wù)指標(biāo)聯(lián)系在一起進(jìn)行考慮。

五是上述指標(biāo)的設(shè)定也值得探討。例如，業(yè)務(wù)指標(biāo)中立項(xiàng)目標(biāo)的合理性或目標(biāo)設(shè)定情況應(yīng)當(dāng)是在科研項(xiàng)目評審中，是立項(xiàng)評審時進(jìn)行評價的內(nèi)容，因此這個指標(biāo)不一定適合于科研項(xiàng)目過程中和完成后的預(yù)算支出評價，但或許適合其他項(xiàng)目的評價。因?yàn)橛行╉?xiàng)目可能沒有立項(xiàng)評審問題，如一般性的日常經(jīng)費(fèi)開支就不會有具體的研究內(nèi)容和所要達(dá)到的目的，只是為了維持一個機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必須支出的日常費(fèi)用。這也說明了科研項(xiàng)目與其他項(xiàng)目在考核時的不同特點(diǎn)。

（三）科研項(xiàng)目預(yù)算支出績效考評的方法

上述實(shí)施細(xì)則規(guī)定了績效考評以定量分析為主、定性分析為輔的工作要求（績效考評方法主要包括比較法、因素分析法、公眾評價法、成本效益分析法等），同時規(guī)定績效考評時，根據(jù)考評對象、支出項(xiàng)目的不同情況，可以只采用一種方法，也可以多種方法結(jié)合應(yīng)用。

結(jié)合科研項(xiàng)目的特點(diǎn)，在上述幾種方法中，公眾評價法似乎不太適合于科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出的績效評價，原因在于科研本身是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，有許多項(xiàng)目不是一般大眾所能理解的，但是可以采用專家評審法?；诳蒲许?xiàng)目的專業(yè)性質(zhì)，同行專家的評審應(yīng)當(dāng)是科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出評價所采用的必要方法之一。在績效評價中除了專業(yè)知識專家外，還應(yīng)當(dāng)有方法論專家的參與。單一的財務(wù)專家可能很難勝任對科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出的績效進(jìn)行較為合理的評定。

其他幾種方法如比較法、因素分析法和成本效益法應(yīng)當(dāng)是可以采用的方法。如前所述，在應(yīng)用這幾種方法時應(yīng)根據(jù)不同類型科研項(xiàng)目的特點(diǎn)分類設(shè)計(jì)量化指標(biāo)。例如，有學(xué)者對不同類型的科研任務(wù)進(jìn)行了科學(xué)分類，并構(gòu)建了中國科學(xué)院資源環(huán)境領(lǐng)域科研項(xiàng)目績效評價體系（姚慶筱，2001），具有一定的參考價值。

此外，應(yīng)建立多元化的績效評價指標(biāo)體系和評價方法，也可以借用國內(nèi)外企業(yè)最常用的績效評價方法，如平衡計(jì)分卡（BSC）、經(jīng)濟(jì)增加值理念（EVA）和關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）等方法，提高科研項(xiàng)目公共預(yù)算支出績效評價的水平。

【參考文獻(xiàn)】

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