張軍+馬燕+滕祎

【摘 要】 十八屆三中全會提出了國家治理體系和國家治理能力的總目標(biāo)，對國家審計(jì)提出了更高的要求，為國家審計(jì)發(fā)展提供了新的更大的舞臺。我國國家審計(jì)已經(jīng)為完善國家治理體系作出了重要貢獻(xiàn)。文章回顧國家審計(jì)推動國家治理完善的歷程，在此基礎(chǔ)上對國家審計(jì)進(jìn)一步參與國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)行了展望。

【關(guān)鍵詞】 國家審計(jì)； 國家治理體系； 現(xiàn)代化

中圖分類號：F239.44 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）29-0074-03

*本文得到北京哲學(xué)社會科學(xué)2013年項(xiàng)目《國家審計(jì)反腐敗路徑研究》、北京市優(yōu)秀人才資助個(gè)人項(xiàng)目《國家審計(jì)的國家治理“免疫系統(tǒng)”功能實(shí)現(xiàn)路徑研究》（項(xiàng)目編號：2013D005009000004）、北京市教委項(xiàng)目《上市公司應(yīng)計(jì)質(zhì)量研究——趨勢、影響因素和經(jīng)濟(jì)后果》（項(xiàng)目編號：SM201310037003）資助。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出全面深化改革的總目標(biāo)是：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到2020年，我國在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。國家治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要多方面協(xié)同配合，國家審計(jì)作為監(jiān)督體系的重要組成部分，面臨著新的發(fā)展機(jī)遇。

一、文獻(xiàn)述評

國家審計(jì)是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段（馮均科，2005），有利于實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)（雷達(dá)，2004）。劉家義（2012）指出：在國家治理中，國家審計(jì)本質(zhì)是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。因此國家審計(jì)可以通過發(fā)揮國家治理“免疫系統(tǒng)”功能來促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。鄭石橋（2014）認(rèn)為審計(jì)基本功能是鑒證公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在責(zé)任履行、資源使用、信息報(bào)告、最大善意和運(yùn)行機(jī)制等方面是否存在機(jī)會主義行為。朱榮（2014）利用省級面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)國家審計(jì)在提升政府透明度方面具有治理效應(yīng)。鄭石橋等（2014）認(rèn)為，國家審計(jì)批判性作用表現(xiàn)為“審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題金額率”和“移送處理人數(shù)率”，建設(shè)性作用表現(xiàn)為“審計(jì)整改金額率”和“審計(jì)結(jié)果利用率”，實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn)不同省市之間差距較大，整體水平離行業(yè)滿意水平也存在較大的差距。

部分學(xué)者進(jìn)一步分析了國家審計(jì)服務(wù)國家治理的路徑，認(rèn)為國家審計(jì)應(yīng)通過發(fā)揮制約、建設(shè)、協(xié)調(diào)作用來推動國家實(shí)現(xiàn)良治，要求國家審計(jì)必須以服從國家治理要求為核心，以加強(qiáng)審計(jì)自身建設(shè)為保障，以強(qiáng)化國家審計(jì)管理為依托（賈春澤，2012）；明確國家治理下的政府責(zé)任體系，正確處理建立新型國家審計(jì)和國家治理關(guān)系的差異性和量化績效評價(jià)指標(biāo)，促進(jìn)責(zé)任追究等（趙圣偉，2012）。國家審計(jì)推動治理的現(xiàn)實(shí)要求是建立和實(shí)現(xiàn)“大財(cái)政審計(jì)”，改革相應(yīng)的組織激勵(lì)、技術(shù)保障、路徑結(jié)構(gòu)的監(jiān)督制度與機(jī)制（孫永軍，2013）。張立民等（2014）通過向?qū)徲?jì)人員發(fā)放調(diào)查問卷，發(fā)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果公告制度、公眾參與制度是國家審計(jì)參與國家治理的主要路徑。陳獻(xiàn)東（2013）則認(rèn)為國家審計(jì)應(yīng)該助推公眾有序參與國家治理，具體路徑包括向社會公開征集審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、加強(qiáng)信息披露等?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對我國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了新的部署，因此這對國家審計(jì)參與國家治理提出了更高的要求，本文通過回顧國家審計(jì)服務(wù)國家治理的實(shí)踐，結(jié)合新形勢下國家審計(jì)的要求，根據(jù)國家審計(jì)現(xiàn)有工作格局，提出國家審計(jì)參與國家治理體系現(xiàn)代化的建議。

二、國家審計(jì)服務(wù)國家治理體系現(xiàn)代化的回顧

雖然早在1934年，中華蘇維埃共和國中央政府就建立了審計(jì)制度，但新中國成立后直到1983年，我國一直未設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)，對國家財(cái)政收支的監(jiān)督工作主要由財(cái)政部門內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)構(gòu)完成。1983年中華人民共和國審計(jì)署成立，標(biāo)志著國家審計(jì)制度正式建立。三十年來國家審計(jì)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對自身定位從經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士到國家治理“免疫系統(tǒng)”，服務(wù)國家治理體系現(xiàn)代化能力不斷提升，走出了一條具有中國特色的國家審計(jì)發(fā)展之路。具體表現(xiàn)如下：

（一）國家審計(jì)相關(guān)法規(guī)和制度不斷完善

1982年頒布實(shí)施的《中華人民共和國憲法》規(guī)定了我國實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度。審計(jì)署成立后縣級以上地方各級人民政府也相繼設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)工作在全國范圍內(nèi)逐步展開。1986年審計(jì)署根據(jù)工作需要，在主要中心城市設(shè)立特派員辦事處，根據(jù)審計(jì)署授權(quán)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，直接向?qū)徲?jì)署負(fù)責(zé)。1994年8月《中華人民共和國審計(jì)法》正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國國家審計(jì)監(jiān)督制度的進(jìn)一步規(guī)范。1998年審計(jì)署駐部審計(jì)局改為審計(jì)署派出局，由雙重領(lǐng)導(dǎo)改為垂直領(lǐng)導(dǎo)，直接向?qū)徲?jì)署負(fù)責(zé)，提高了審計(jì)工作的獨(dú)立性。2006年我國對《中華人民共和國審計(jì)法》進(jìn)行了修訂，為進(jìn)一步健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、完善審計(jì)監(jiān)督職責(zé)、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督手段提供了法律保障。上述措施為國家審計(jì)服務(wù)國家治理體系現(xiàn)代化奠定了組織基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

（二）國家審計(jì)工作格局為服務(wù)國家治理需求不斷充實(shí)完善，國家審計(jì)促進(jìn)國家治理完善的功能日益增強(qiáng)

我國改革開放之初，國家審計(jì)主要通過行業(yè)審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)等形成了經(jīng)常性的審計(jì)制度，在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)、促進(jìn)治理整頓等方面發(fā)揮了重要作用。黨的十六大以后，我國開始強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對權(quán)力的制約與監(jiān)督，構(gòu)建了財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)加經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)工作格局，國家審計(jì)開始在強(qiáng)化權(quán)力制約、推動民主法治等方面發(fā)揮積極作用，促進(jìn)國家治理體系完善的作用逐步增強(qiáng)。始于2003年的審計(jì)風(fēng)暴，使國家審計(jì)為社會公眾普遍了解，國家審計(jì)功能日益增強(qiáng)，但是隨后的“屢審屢犯”現(xiàn)象也在一定程度上說明，國家審計(jì)完善國家治理需要相應(yīng)的配套支持措施。黨的十七大以后，我國越來越重視環(huán)境保護(hù)，與之相適應(yīng)，國家審計(jì)形成了財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、涉外審計(jì)加經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)業(yè)務(wù)工作格局。國家審計(jì)在繼續(xù)注重揭露和查處重大違法違規(guī)問題的基礎(chǔ)上，開始更加注重完善國家治理、加強(qiáng)廉政建設(shè)等作用的發(fā)揮，典型做法有地方政府債務(wù)審計(jì)以及為了監(jiān)督國家政策落實(shí)的環(huán)境保護(hù)、三農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社會保障等多方面的專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查等?？傮w來說，國家審計(jì)通過不斷適應(yīng)國家治理需求，完善自身工作格局，服務(wù)國家治理的功能不斷增強(qiáng)。endprint

（三）我國國家審計(jì)國際影響力逐步增強(qiáng)

首先，中國審計(jì)署自1988年以來積極參與亞洲各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)的交流，并擔(dān)任過兩屆亞審主席，為推動亞洲審計(jì)事業(yè)的發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。其次，積極參與聯(lián)合國審計(jì)委員會工作。聯(lián)合國審計(jì)委員會是聯(lián)合國的外部審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，審計(jì)委員會由3名委員組成，由聯(lián)合國各成員國的最高審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)長競選產(chǎn)生。我國審計(jì)長2007年11月首次當(dāng)選聯(lián)合國審計(jì)委員會委員，2008年審計(jì)署正式加入聯(lián)合國審計(jì)委員會，我國審計(jì)人員給聯(lián)合國這個(gè)龐大的機(jī)構(gòu)提出100多份改善管理的審計(jì)建議書，避免了一些不合理支出，有力推動了聯(lián)合國財(cái)務(wù)預(yù)算改革，推動了維持和平行動完善治理、強(qiáng)化管理和提高績效。2013年7月聯(lián)合國總部給劉家義頒發(fā)了首個(gè)“聯(lián)合國維持世界和平獎(jiǎng)”。最后，2013年10月，我國成功在北京舉辦了被譽(yù)為“審計(jì)領(lǐng)域奧林匹克”的第二十一屆世界審計(jì)組織大會，通過了我國倡議的《北京宣言——最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治》，明確促進(jìn)國家良治是各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)，包括維護(hù)民主法治、提高政府效能、預(yù)防打擊腐敗、保障國家安全、促進(jìn)改善民生、推動透明問責(zé)等，這成為國際審計(jì)界發(fā)展的一個(gè)重要里程碑。在此次大會上，我國審計(jì)署審計(jì)長劉家義當(dāng)選世界審計(jì)組織新任主席。這都說明我國國家審計(jì)促進(jìn)國家治理體系的實(shí)踐和主張得到了各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)的認(rèn)可。

三、國家審計(jì)服務(wù)國家治理體系現(xiàn)代化的展望

十八屆三中全會對我國進(jìn)一步改革開放作出了部署，對國家審計(jì)工作提出了新的要求。具體來說，國家審計(jì)服務(wù)國家治理體系現(xiàn)代化主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）通過促進(jìn)財(cái)稅體制完善來促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化

首先，進(jìn)一步提升國家審計(jì)促進(jìn)財(cái)稅體制改革的功能。我國目前的財(cái)稅體制還無法滿足國家治理體系現(xiàn)代化的要求，突出表現(xiàn)為：當(dāng)前的預(yù)算不是全口徑預(yù)算，無法全面反映政府的所有活動；財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方債問題就是這一問題的表現(xiàn)；財(cái)政透明度不高；財(cái)政資金使用效率不高等。財(cái)政審計(jì)是國家審計(jì)的永恒主題，上述問題的存在對財(cái)政審計(jì)提出了更高的要求，國家審計(jì)應(yīng)該利用自身優(yōu)勢，積極發(fā)揮預(yù)防功能，配合財(cái)稅體制改革，多提出完善體制、機(jī)制的政策建議。其次，以“三公”經(jīng)費(fèi)支出審計(jì)等為抓手促進(jìn)改進(jìn)工作作風(fēng)常態(tài)化、制度化。為了促進(jìn)我國國家治理體系現(xiàn)代化，國家審計(jì)需要在財(cái)政審計(jì)中形成經(jīng)常性的“三公”經(jīng)費(fèi)支出審計(jì)，加強(qiáng)對政府部門內(nèi)部控制的指導(dǎo)和完善，以達(dá)到治本的效果，為促進(jìn)社會互信和完善國家治理奠定基礎(chǔ)。最后，力爭早日實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。審計(jì)全覆蓋是審計(jì)機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，不留死角和空白。審計(jì)全覆蓋是審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是審計(jì)促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋必須要制定科學(xué)的審計(jì)計(jì)劃，突出審計(jì)重點(diǎn)，創(chuàng)新審計(jì)方法，盤活審計(jì)資源，提高審計(jì)效率，使所有監(jiān)督對象在一定時(shí)間內(nèi)動態(tài)、有序地接受審計(jì)監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)執(zhí)行力度，為反腐敗提供更多信息

我國目前一把手權(quán)力過分集中的問題仍然在一定范圍內(nèi)普遍存在，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為具有我國特色的審計(jì)類型，對于加強(qiáng)權(quán)力制約發(fā)揮了重要作用。2006年修訂的審計(jì)法、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例，中辦、國辦2010年頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，都進(jìn)一步使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法制化、制度化、規(guī)范化。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須堅(jiān)持與財(cái)政、金融、企業(yè)審計(jì)等相結(jié)合，從而提高審計(jì)效率；進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建，特別是對省委書記、省長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)；在離任審計(jì)的基礎(chǔ)上探索任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的制度化、規(guī)范化。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)該積極為反腐敗提供更多精確信息，充分發(fā)揮“哨兵”功能。我國反腐機(jī)構(gòu)黨內(nèi)有紀(jì)檢，政府主要有監(jiān)察和審計(jì)，司法有檢察。這三家反腐主體分工負(fù)責(zé)，其中紀(jì)委為主導(dǎo)，行政監(jiān)察、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督相配合。針對目前反腐敗的嚴(yán)峻形勢，我國進(jìn)行了反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級紀(jì)委報(bào)告。各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。在紀(jì)委獨(dú)立性增強(qiáng)的情況下，國家審計(jì)參與反腐敗將有更大的舞臺。鑒于目前腐敗形式多樣，涉及的部門和領(lǐng)域眾多，各部門必須加強(qiáng)合作。國家審計(jì)應(yīng)該充分利用自身的專業(yè)和信息優(yōu)勢，利用審計(jì)涉及面廣、獲取信息量大等優(yōu)勢為反腐敗提供重要線索，發(fā)揮國家反腐敗“信息系統(tǒng)”功能，以此來促進(jìn)治理體系現(xiàn)代化。

（三）探索環(huán)境審計(jì)新方式

我國正處于工業(yè)化過程中，作為世界的制造工廠，我國承擔(dān)了環(huán)境污染成本，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化在一定程度上蔓延，因此十八大將生態(tài)文明建設(shè)提到一個(gè)新的高度。在國家加大治理環(huán)境投入的基礎(chǔ)上，提高資金使用效益和項(xiàng)目實(shí)施水平勢在必行，因此環(huán)境審計(jì)可以為提高環(huán)境投入績效水平提供有力支持。對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)將極大促進(jìn)地方政府的環(huán)保意識，提高環(huán)保投入和環(huán)保資金利用水平，這需要進(jìn)一步研究自然資源資產(chǎn)、負(fù)債的計(jì)量等技術(shù)問題，同時(shí)需要加強(qiáng)與國土資源部門的協(xié)作。

（四）進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)審計(jì)的監(jiān)督職能，促進(jìn)國有企業(yè)改革和國有資本收益上繳

首先，國家審計(jì)應(yīng)該加強(qiáng)對國有企業(yè)改革相關(guān)政策執(zhí)行的審計(jì)。我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟需升級，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力等政策的落實(shí)，都與國有企業(yè)發(fā)展存在密切關(guān)系，這要求企業(yè)審計(jì)必須加強(qiáng)政策執(zhí)行審計(jì)。其次，繼續(xù)加強(qiáng)國有企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)。十八大提出了進(jìn)一步提高國有企業(yè)上繳紅利比例，國有企業(yè)上繳紅利數(shù)額還取決于其報(bào)告的利潤，因此國有企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)重要性上升。由于目前注冊會計(jì)師審計(jì)需要向中央企業(yè)收費(fèi)，其監(jiān)督功能發(fā)揮不夠，因此在審核國有企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表真實(shí)性方面，國家審計(jì)發(fā)揮其權(quán)威性優(yōu)勢將大有作為。

實(shí)現(xiàn)金融審計(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)貨幣政策和信貸政策執(zhí)行。隨著金融自由化和全球化的發(fā)展，金融風(fēng)險(xiǎn)日益增加，金融危機(jī)后各國調(diào)整金融體系、改革金融監(jiān)管，金融審計(jì)面臨著新的環(huán)境和挑戰(zhàn)。我國金融審計(jì)存在審計(jì)目標(biāo)上較少涉及安全性以及審計(jì)層次上有待于提升等缺陷，因此金融審計(jì)必須借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更加重視對中央重大方針政策執(zhí)行情況實(shí)施跟蹤審計(jì)。這是金融審計(jì)參與國家治理的重要體現(xiàn)，以更好地維護(hù)金融安全和經(jīng)濟(jì)安全，更加關(guān)注評價(jià)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的具體成效，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型升級。

總之，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為我國審計(jì)工作進(jìn)一步促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化和全面深化改革提供了巨大舞臺，同時(shí)，也對審計(jì)工作提出了更多、更新、更高的要求。國家審計(jì)也將在完善國家治理體系過程中取得自身發(fā)展，從而解決以往“屢審屢犯”的問題，發(fā)揮好公共資金守護(hù)者、權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”、反腐利劍和深化改革“催化劑”的作用。

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