姚軒鴿

根據(jù)十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，重新頒布修訂后的《預(yù)算法》，將從2015年1月1日起施行。

眾所周知，新《預(yù)算法》修改啟動(dòng)于2004年，熬過了20年漫漫修改之路，在中國立法史上確實(shí)少見，但其缺憾依然存在。盡管如此，如果新《預(yù)算法》能順利實(shí)施的話，其有限的進(jìn)步價(jià)值也不應(yīng)被完全否認(rèn)，且不說它能否肩負(fù)得起作為財(cái)稅改革與全面深化改革突破口的重任。

假如新《預(yù)算法》能順利實(shí)施，切實(shí)被遵從，發(fā)揮它對(duì)政府支出行為的規(guī)范作用，至少可以遏制過去一些政府支出權(quán)力大面積濫用的現(xiàn)象，有助于納稅者準(zhǔn)自愿服從行為的增多。這是因?yàn)?，?zhǔn)自愿服從行為與自愿服從行為不同，它不是主體發(fā)自內(nèi)心、自覺自愿的服從，而是有條件、有利益博弈與算計(jì)的一種對(duì)稅法的服從。或者說，它是一種基于環(huán)境、他人，以及對(duì)其行為結(jié)果預(yù)期的策略性服從行為。因此，這種服從一般既缺乏覺悟，也缺乏自覺，更多是一種自利的選擇，是一種不問是非善惡，眼中只有利益計(jì)較的服從。但從人類恒久自利的本性看，這些行為又是一個(gè)《稅法》被廣泛服從的基礎(chǔ)。如果這類行為數(shù)量過少的話，一種《稅法》就可能流產(chǎn)，形成“有法不依”的尷尬狀況，從而背離社會(huì)創(chuàng)建《稅法》的終極目的，消減而不是增進(jìn)全社會(huì)與每個(gè)國民的福祉總量。

事實(shí)上，如果說《稅法》的直接目的是為了聚財(cái)，為政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品籌集資金的話，《預(yù)算法》的直接目的則是為了提高公共產(chǎn)品生產(chǎn)資金的使用效率，從而為國民提供高性價(jià)比、高合意性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這一收一支，即是財(cái)政的基本職責(zé)。其效率如何，結(jié)果如何，也就折射一個(gè)社會(huì)財(cái)稅文明的程度，進(jìn)而關(guān)系一個(gè)國家治理的現(xiàn)代化水平。僅有收、沒有支的財(cái)稅體系顯然不正常?；蛘哒f，僅有收稅的公開與效率，沒有用稅的公開與效率，都是不正常的財(cái)稅治理。

道理就在于，僅有前者，即《稅法》，只是“取之于民”，甚至“取之有道”，只是政府享有征稅的權(quán)利，納稅者負(fù)有繳稅的義務(wù)。但是，如果沒有“用之于民”，沒有保證“用之于民”，特別是“用之于民之所需”的《預(yù)算法》，政府就會(huì)成為權(quán)利的獨(dú)自享有者，從而推卸了對(duì)納稅者應(yīng)盡的義務(wù)。這顯然是有悖稅收公正的。毋庸置疑，凡違背公正之法，是不會(huì)被自覺自愿遵從的，也不會(huì)被長(zhǎng)期準(zhǔn)自愿服從的。同理，納稅者也就既不會(huì)自覺自愿地服從這種《稅法》，也不會(huì)準(zhǔn)自愿服從這種《稅法》。因?yàn)椋绻?，不管是自愿的，還是準(zhǔn)自愿的，都違背納稅者的根本利益。

關(guān)于這個(gè)道理，美國學(xué)者利瓦伊有精辟的分析。在她看來，“只有當(dāng)納稅人相信統(tǒng)治者會(huì)遵守協(xié)議，且其他人也遵守他們的協(xié)議，準(zhǔn)自愿服從才會(huì)發(fā)生。納稅人是策略性行動(dòng)者，只有當(dāng)他們預(yù)期其他人也合作的時(shí)候才會(huì)合作。每個(gè)人的服從取決于他人的服從。沒有人愿意成為‘傻瓜”。 “統(tǒng)治者會(huì)遵守協(xié)議”，這豈不是指政府收稅能“用之于民”，遵守《預(yù)算法》。這說明，“準(zhǔn)自愿服從的一個(gè)基礎(chǔ)是有條件合作”。政府要說話算數(shù)，言行一致，說是“取之于民，用之于民”，那就要讓國民實(shí)實(shí)在在、清清楚楚地看到，政府確實(shí)是“用之于民”，而且是“用之于民之所需”。實(shí)際上，一部好的、并被實(shí)施的《預(yù)算法》，就直接肩負(fù)著這樣的職責(zé)。如此看，至少從理論上講，如果新《預(yù)算法》能順利實(shí)施的話，是有助于納稅者準(zhǔn)自愿服從行為增多的。

或許，納稅者準(zhǔn)自愿服從行為不及自愿服從行為高尚，但基于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性以及大多數(shù)納稅者的實(shí)際覺悟，顯然不應(yīng)忽視新《預(yù)算法》順利實(shí)施后這一積極的意義。至于新《預(yù)算法》能否在明年元旦以后順利實(shí)施，那是另外一個(gè)問題。

當(dāng)然，基于以往社會(huì)現(xiàn)實(shí)中大量“有法不依”的經(jīng)驗(yàn)，確實(shí)不敢把新《預(yù)算法》的實(shí)際功效估計(jì)得太高，但這同時(shí)也不是我們悲觀絕望的理由。轉(zhuǎn)型時(shí)代，基于理性的考量，看空不做空，或是我們應(yīng)該持守的基本態(tài)度。endprint