何其明　張忠潮　林興路

摘 要：公共政策環(huán)境影響評價是指對公共政策的制定和實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估。目前我國的公共政策在實行的過程中出現(xiàn)了諸多問題，尤其是對環(huán)境產(chǎn)生消極影響這個問題已經(jīng)日益突出，如何避免公共政策對環(huán)境的不利影響已成為亟待解決的問題。本文通過分析我國的節(jié)能燈推廣政策所帶來的消極環(huán)境影響，闡述了建立公共政策環(huán)境影響評價制度的重要性和緊迫性。

關(guān)鍵詞：節(jié)能燈推廣；公共政策環(huán)境影響評價制度；環(huán)境保護

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）07-0112-02

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境保護與資源節(jié)約越來越受到各國的重視，照明節(jié)能從上世紀末開始迅速成為各國資源節(jié)約的新熱點。1991年美國首次提出實施綠色照明計劃， 短短數(shù)年，發(fā)達國家和許多發(fā)展中國家也先后制定實施了照明節(jié)能政策，取得了良好的社會經(jīng)濟效益。我國自1993年開始把照明節(jié)電擺在資源節(jié)約工作的優(yōu)先位置，并隨之提出了以“綠色照明工程”為代表的一系列節(jié)能燈推廣政策。政策實施近二十年來，我國在節(jié)能燈推廣方面取得了巨大的成果，但是大量的節(jié)能燈廢棄后帶來了新的環(huán)境污染威脅。針對這種情況，加快建設(shè)公共政策環(huán)境影響評價制度可以有效地預(yù)防公共政策在實行過程中潛在的環(huán)境威脅，完善我國的環(huán)境影響評價制度，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國節(jié)能燈推廣政策概述

（一）節(jié)能燈推廣政策的發(fā)展和成果

1996年9月，國家經(jīng)貿(mào)委正式下發(fā)了國經(jīng)貿(mào)資[1996]619號關(guān)于印發(fā)《中國綠色照明工程實施方案》的通知，明確了中國綠色照明工程的主要內(nèi)容和重點工作。根據(jù)發(fā)改委的規(guī)劃，我國在“九五”期間開始制定中國綠色照明計劃的具體實施內(nèi)容，具體包括開展照明市場調(diào)查；啟動照明產(chǎn)品標準和能效標準的制定工作；組建節(jié)能產(chǎn)品認證機構(gòu)；支持高效照明產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)；開展“照明產(chǎn)品質(zhì)量承諾制”試點工作；開展中國綠色照明工程宣傳活動等?！笆濉逼陂g，中國綠色照明計劃迎來了高速發(fā)展時期，這一階段廣泛消除了高效照明產(chǎn)品推廣的市場障礙，擴大優(yōu)質(zhì)高效照明產(chǎn)品出口。“十一五”期間，我國政府出臺了《高效照明產(chǎn)品推廣財政補貼資金管理辦法》，在3年內(nèi)通過財政補貼方式推廣1.5億只高效照明產(chǎn)品。

我國實施節(jié)能燈推廣政策近二十年以來，基本上達到了各個時期的規(guī)劃要求，節(jié)能燈普及率大幅上升，同時照明用電的節(jié)電效果十分顯著。抽樣調(diào)查顯示，2004年節(jié)能燈的國內(nèi)銷售量由1995年的2700萬只增加到4.44億只；2004年我國高效照明產(chǎn)品保有量占全社會照明產(chǎn)品保有量的比例達47.0%，用戶普及率超過75%，達到了較高水平。根據(jù)專家測算，1996～2005年，中國綠色照明工程累計實現(xiàn)節(jié)電550億kWh，相當于1000萬kw的裝機規(guī)模，減少二氧化碳排放1452萬t。

（二）節(jié)能燈推廣政策帶來的環(huán)境污染隱患

目前市場上的節(jié)能燈產(chǎn)品多少總會含有一點汞。盡管一只普通節(jié)能燈含汞只有0.5毫克，但是它污染環(huán)境的威力卻大得驚人，可能會污染到1000升水。僅以“十一五”期間節(jié)能燈推廣規(guī)模來看，2009年5月至2011年初，全國推廣節(jié)能燈數(shù)量達3.6億只；截至2011年年底，通過財政補貼方式累計推廣節(jié)能燈5億只以上。一個現(xiàn)實的問題是，經(jīng)過多年的推廣，大量的廢舊節(jié)能燈將進入集中報廢期，全國每年報廢的節(jié)能燈有上億只。但是相對于國家對于節(jié)能燈的積極推廣而言，我國并沒有建立起與之相配套的廢舊節(jié)能燈回收機制，導(dǎo)致大部分節(jié)能燈廢舊后隨生活垃圾填埋，勢必造成極其嚴重的土壤污染和地下水污染。

二、我國節(jié)能燈推廣政策出現(xiàn)環(huán)境污染隱患的原因

（一）未實施嚴格的節(jié)能燈環(huán)保技術(shù)標準

上世紀90年代初，家庭照明用電占了我國用電總量的很大一部分，我國照明電光源又是以傳統(tǒng)的低效白熾燈和自鎮(zhèn)流高壓汞燈為主，節(jié)能節(jié)電效果十分低下。而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，對照明用電的需求肯定會持續(xù)增加。在這種情況下我國出臺一系列政策法規(guī)來推廣節(jié)能燈，更多的是考慮到其所能產(chǎn)生的節(jié)約能源和降低能耗的積極影響，而沒有在熒光燈生產(chǎn)過程中規(guī)定汞含量的強制性標準，造成了進入市場的節(jié)能燈汞含量參差不齊。而發(fā)達國家對于節(jié)能燈的技術(shù)標準都有明確的強制標準，并對進入市場的節(jié)能燈汞含量做出了嚴格的限制。

（二）未建立完善的廢舊節(jié)能燈回收機制

在我國開始推廣節(jié)能燈政策的階段，為了充分調(diào)動相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)銷售積極性和居民使用的積極性，削減甚至是取消了他們對于廢舊節(jié)能燈的回收義務(wù)。事實上發(fā)達國家對于生產(chǎn)廠家和使用者的回收義務(wù)都有著明確嚴格的規(guī)定，例如美國環(huán)境保護法規(guī)定廢棄物的原主人要對自己的廢棄物永遠負責(zé)，而其他發(fā)達國家都有著包含社區(qū)回收、生產(chǎn)銷售者回收、民間組織回收等一些列完整的廢舊節(jié)能燈回收機制，有效地避免了廢舊節(jié)能燈不當處置帶來的環(huán)境污染。

（三）未對節(jié)能燈推廣政策進行科學(xué)的環(huán)境影響評價

我國在推行節(jié)能燈推廣的政策過程中，為了能盡快地取得綠色照明工程的突破性進展，同時也因為沒有建立起政策環(huán)境影響評價制度，并沒有對節(jié)能燈推廣政策進行全面的環(huán)境影響評價，這也是導(dǎo)致節(jié)能燈推廣政策現(xiàn)如今出現(xiàn)環(huán)境污染隱患的根本原因。政府實施某項政策來引導(dǎo)或規(guī)范人們的行為模式和生產(chǎn)生活方式，而人們生產(chǎn)生活方式的改變又必然會對環(huán)境造成影響，在這個過程中，如果沒有對所要實施的政策進行科學(xué)的環(huán)境影響評價，一旦政策制定過程中沒有考慮到對環(huán)境的不利影響或是在實施后出現(xiàn)預(yù)計之外的環(huán)境污染隱患，其后果都不堪設(shè)想。

三、我國建立政策環(huán)境影響評價的緊迫性

（一）政策制定后對環(huán)境有巨大、復(fù)雜、廣泛的影響

環(huán)境壓力和經(jīng)濟發(fā)展方式是互相聯(lián)系的。大規(guī)模墾荒政策可能導(dǎo)致水土流失、土壤破壞、森林減少等環(huán)境問題，大規(guī)模開發(fā)利用煤炭、石油的能源政策可能引發(fā)嚴重的大氣污染，而這些環(huán)境問題又會反過來制約經(jīng)濟社會的發(fā)展，進而影響政策實施的效果。因此在立法和決策過程中，不僅要發(fā)展經(jīng)濟，也要注重保護環(huán)境。政策、法規(guī)制訂后對環(huán)境的影響更大、更復(fù)雜、更廣泛，一項政策法規(guī)的實施，可能引起眾多的迎合政策的建設(shè)項目，對環(huán)境造成的影響更加深遠，遠遠不是單純的建設(shè)項目所能比擬的。

（二）大量公共政策出現(xiàn)環(huán)境污染隱患

在我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，因政策失誤造成重大環(huán)境影響的例子很多。如上世紀80年代提出的“大礦大開、小礦小開”、“國家、集體、個人一齊上”的礦業(yè)開發(fā)政策，對我國的礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。因此，針對政策開展環(huán)境影響評價非常必要。政策在制定時更多的是考慮政治因素、經(jīng)濟因素和社會因素，環(huán)境的質(zhì)量直接關(guān)系到人們的生活質(zhì)量，也會間接制約社會經(jīng)濟的發(fā)展和政策實施的效果。上述由于政策失誤對環(huán)境造成消極影響的例子不勝枚舉，這些經(jīng)驗和教訓(xùn)反復(fù)證明，對政策進行環(huán)境影響評價是十分必要的，一項政策倘若在制定之初就有相關(guān)部門對其可能造成的環(huán)境影響進行評估，就能提早采取預(yù)防措施，防止在公共政策的實施過程中造成重大的生態(tài)環(huán)境損失和破壞。

（三）完善我國環(huán)境影響評價制度的需要

在人們?nèi)粘５纳a(chǎn)經(jīng)營活動中，可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響除了建設(shè)項目和規(guī)劃以外，還有公共政策。目前我國實施的建設(shè)項目環(huán)境影響評價和規(guī)劃環(huán)境影響評價并不能夠囊括所有可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的政府行為。因為除了政府建設(shè)項目和規(guī)劃外，公共政策也是重要的政府行為。正如前文所言，我國目前比較重大的污染源更多的是由于政府對某項立法或公共政策所會引起的環(huán)境影響考慮不周而造成的，因此對政策進行環(huán)境影響評價可以很大程度上解決這一問題，使其形成一個完整的由面覆蓋點、從宏觀到微觀的環(huán)境影響評價制度，同時也能促進公共政策更好地達到預(yù)期的效果。

隨著人們對環(huán)境問題認識的不斷加深，越來越多的人認識到保護環(huán)境的重要性。同時近年來政府對于公共政策這一行政工具也愈加重視，公共政策在我國的政治、經(jīng)濟、社會和文化等領(lǐng)域都發(fā)揮著非常重要的作用，可以預(yù)見的是，公共政策對環(huán)境的影響也將越來越廣泛和復(fù)雜。在這種情況下就要求政府在制定和實施某項政策前應(yīng)該充分考慮其潛在的環(huán)境影響，因此我國的環(huán)境影響評價體系由項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評向公共政策環(huán)評發(fā)展是必然趨勢，也是目前我國環(huán)境影響評價制度建設(shè)的重點。

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（責(zé)任編輯 張海鵬）