安寧

摘 要：在民營(yíng)化的過(guò)程中，我國(guó)公用事業(yè)得到了迅速的發(fā)展。但必須認(rèn)識(shí)到，民營(yíng)化只是我們促進(jìn)社會(huì)公益提高人民福祉的手段，公用事業(yè)的自然壟斷性的邏輯悖論以及政府國(guó)家責(zé)任的不可轉(zhuǎn)移，都要求政府在民營(yíng)化的過(guò)程中不僅不能減輕自己的管制責(zé)任，相反，要積極完善對(duì)民營(yíng)化進(jìn)程中的法律制度建設(shè)，按照法治、誠(chéng)信等原則予以管制，以促進(jìn)民營(yíng)化的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民營(yíng)化；政府管制；管制原則

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）07-0061-03

自上世紀(jì)以來(lái)，政府已由傳統(tǒng)的消極行政向無(wú)所不包的福利政府轉(zhuǎn)型，政府提供社會(huì)公共服務(wù)以滿足社會(huì)基本需求實(shí)現(xiàn)生存照顧國(guó)家任務(wù)的同時(shí)也讓國(guó)家財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。在以英美為代表的公用事業(yè)民營(yíng)化的改革浪潮的影響下，我國(guó)自上世紀(jì)80年代也開(kāi)始了公用事業(yè)民營(yíng)化的改革。公用事業(yè)民營(yíng)化緩解了政府社會(huì)服務(wù)中的資金不足等問(wèn)題，但我們?cè)诳吹矫駹I(yíng)化推進(jìn)了政府瘦身運(yùn)動(dòng)提高社會(huì)公益的同時(shí)，亦不可忽視民營(yíng)化中市場(chǎng)利潤(rùn)取向與政府公益取向的價(jià)值沖突。以停車(chē)場(chǎng)民營(yíng)化為例，在南京浦口停車(chē)場(chǎng)便發(fā)生了停車(chē)場(chǎng)只負(fù)責(zé)收費(fèi)不負(fù)責(zé)看管而導(dǎo)致消費(fèi)者自身汽車(chē)受損而無(wú)處索賠的情形，在民營(yíng)化的過(guò)程中，民營(yíng)化企業(yè)往往只看重自身利益的一面而忽視了自身領(lǐng)域的公益性與特殊性，這無(wú)不提示在民營(yíng)化過(guò)程中政府依法管制是推動(dòng)民營(yíng)化健康發(fā)展的重要一環(huán)。

一、民營(yíng)化中政府管制的理論基礎(chǔ)

政府管制一般是指政府干預(yù)市場(chǎng)的活動(dòng)總稱(chēng)，是一種重要的行政管理活動(dòng)。首先，管制以行政機(jī)關(guān)為管制主體；其次，政府管制是為達(dá)成特定的行政目的亦或是為公共目的而采取的措施；最后，政府管制是一種對(duì)社會(huì)帶有管理、控制色彩的具有強(qiáng)制拘束力與執(zhí)行力的手段。在民營(yíng)化的過(guò)程中，對(duì)政府管制正當(dāng)性的證成對(duì)調(diào)和公私關(guān)系，明確各自角色，推進(jìn)民營(yíng)化的發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

（一）自然壟斷理論的悖論

自然壟斷的概念最早由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒在其《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書(shū)中首次提出。對(duì)于其含義與特征經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展大體上可以按照法羅對(duì)于自然壟斷的特征描述進(jìn)行理解。而公用事業(yè)被認(rèn)為是典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，因?yàn)樗峁┑漠a(chǎn)品與服務(wù)是居民生存所必須的，具有公益性；公用事業(yè)產(chǎn)品在供給上存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，其在巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投入的前提下，隨著消費(fèi)者數(shù)量的增加而增大成本收益，兼具自然壟斷性和網(wǎng)絡(luò)性特征。

但在公用事業(yè)自然壟斷理論下，市場(chǎng)并非是萬(wàn)能的，市場(chǎng)失靈情形也并不因公用事業(yè)的特殊性而不發(fā)生；相反，市場(chǎng)失靈的弊端在公用事業(yè)的弊端體現(xiàn)更加明顯，影響更為深遠(yuǎn)。在公用事業(yè)民營(yíng)化后，該領(lǐng)域便轉(zhuǎn)為私法領(lǐng)域，成為私法自治的范圍，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的逐利取向更加明顯，甚而會(huì)產(chǎn)生有違民營(yíng)化目的損害社會(huì)公益的情形。以城市公交系統(tǒng)為例，當(dāng)公用事業(yè)民營(yíng)化后，公交公司可能基于經(jīng)濟(jì)分析利益考量，甚至有違法律法規(guī)，將停開(kāi)偏僻、人少的地方線路，或者提高消費(fèi)價(jià)格造成部分出行者最低生活保障或條件不能滿足，據(jù)此產(chǎn)生了自然壟斷理論上的自身定價(jià)上的悖論。除此之外，基于行業(yè)壟斷，往往形成一家獨(dú)大的情形，消費(fèi)者根本無(wú)法與生產(chǎn)者形成平衡的對(duì)抗結(jié)構(gòu)，造成缺乏競(jìng)爭(zhēng)、不利技術(shù)進(jìn)步、資源浪費(fèi)和社會(huì)公益受損的嚴(yán)重情形，這也是讓波斯納對(duì)自然壟斷理論情形下需加強(qiáng)政府管制的重要原因。

對(duì)于基于自然壟斷理論而加強(qiáng)政府對(duì)公用事業(yè)管制的做法，國(guó)外大都經(jīng)歷了“管制——放松管制——再管制”的歷程。雖然在政府管制政策的制定過(guò)程中基于多重因素的不同考量而制定，但這并不能成為否定自然壟斷理論自身悖論需要政府管制的事實(shí)理由，正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾·史普博在其《管制與市場(chǎng)》一書(shū)中所指出的：“管制的歷史是不斷變換政府行為的重點(diǎn)和焦點(diǎn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。盡管特殊的管制政策可以走馬燈式地來(lái)回，管制的形式和結(jié)構(gòu)卻可能依然保持著老面孔?！?/p>

（二）國(guó)家責(zé)任形態(tài)的變遷

在公用事業(yè)民營(yíng)化的過(guò)程中，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了瘦身，將原本屬于國(guó)家任務(wù)的部分通過(guò)民營(yíng)化的方式淡出供給領(lǐng)域。民營(yíng)化的方式實(shí)現(xiàn)了國(guó)家任務(wù)的重新分配，決定了行政職能向民間轉(zhuǎn)移的路徑選擇[1]。但“民營(yíng)化只是業(yè)務(wù)的民營(yíng)化”，國(guó)家并不能推卸自身的責(zé)任。德國(guó)學(xué)者G.F.Schuppert將國(guó)家責(zé)任以國(guó)家執(zhí)行密度為標(biāo)準(zhǔn)劃分為履行責(zé)任、保障責(zé)任、網(wǎng)羅責(zé)任，其執(zhí)行密度由強(qiáng)至弱，在民營(yíng)化的過(guò)程中，國(guó)家只是由原來(lái)的履行責(zé)任而轉(zhuǎn)化為保障責(zé)任或者網(wǎng)羅責(zé)任而已。同時(shí)，德國(guó)學(xué)者在公私合營(yíng)的民營(yíng)化實(shí)踐中，發(fā)展出了國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論，要求國(guó)家在民營(yíng)化的過(guò)程中處于擔(dān)保人的地位，確保民營(yíng)化所要追求的社會(huì)公益目標(biāo)能夠按照最初的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)，而不被社會(huì)權(quán)力集團(tuán)所濫用。在法律實(shí)踐層面，以我國(guó)為例，2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二十二條規(guī)定：“直轄市、市、縣人民政府有關(guān)部門(mén)按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的原則和程序，審定和監(jiān)管市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格?！眹?guó)家保障擔(dān)保責(zé)任是國(guó)家民營(yíng)化的應(yīng)有之義，而非在民營(yíng)化的過(guò)程中完全放任市場(chǎng)機(jī)制的自由運(yùn)作。國(guó)家保障責(zé)任不僅要求直接拘束國(guó)家公權(quán)力的行使與民營(yíng)化企業(yè)的監(jiān)管，而更進(jìn)一步要求國(guó)家積極作為，通過(guò)制定法律等方式形成能充分保障人民基本權(quán)利的制度體系，以平衡民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)者與第三人之間的基本權(quán)沖突。

除此之外，民營(yíng)化打破了行政法領(lǐng)域原有國(guó)家社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)區(qū)分，將公私合作引入社會(huì)管理的領(lǐng)域。傳統(tǒng)的權(quán)力——服從模式的行政管理逐步演變?yōu)閰f(xié)商——合作模式的公共治理[2]。在此種情形下，國(guó)家任務(wù)的民營(yíng)化亦會(huì)產(chǎn)生“公法遁入私法”的傾向與情形，將原本公法領(lǐng)域的內(nèi)容通過(guò)民營(yíng)化的方式淡出公法領(lǐng)域而逃避公法規(guī)制獲取政治利益。公私合作的基礎(chǔ)在于合作契約的簽訂，對(duì)于合作契約的性質(zhì)盡管存在民事合同、經(jīng)濟(jì)合同、行政合同等等爭(zhēng)議，但公法學(xué)者基本將該契約類(lèi)型認(rèn)定為行政契約[3]。通過(guò)行政契約理論，將可能遁入私法空間的公用事業(yè)企業(yè)亦納入公法領(lǐng)域規(guī)制。突出契約手段在后民營(yíng)化政府管制中的運(yùn)用，在一個(gè)混合行政的時(shí)代，在一個(gè)對(duì)公權(quán)力和私權(quán)利的創(chuàng)造性相互作用極其依賴(lài)的時(shí)代，合同乃行政法的核心[4]。由此形成了民營(yíng)化的典型三方法律關(guān)系：從事行政給付的民營(yíng)化公司與政府之間屬于行政法律關(guān)系，在執(zhí)行公用事業(yè)給付時(shí)與消費(fèi)者之間屬于私法上的法律關(guān)系。公用事業(yè)民營(yíng)化的公司因其業(yè)務(wù)在于直接從事行政給付的內(nèi)容，屬于實(shí)質(zhì)意義上的行政范圍，由此公用事業(yè)民營(yíng)化的企業(yè)不僅受一般私法領(lǐng)域的規(guī)范，亦需受一般公法規(guī)則的拘束[5]。

二、民營(yíng)化管制的基本原則

（一）依法行政原則

自?shī)W托·邁耶首次提出依法行政原則以來(lái)，行政行為必須受法律拘束的立場(chǎng)根深蒂固。法律創(chuàng)制原則、法律優(yōu)先原則、法律保留原則亦是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政要求的具體化。在我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的過(guò)程中，相關(guān)法律法規(guī)的制度建設(shè)滯后，欠缺統(tǒng)一的法律規(guī)范指引且往往存在結(jié)構(gòu)零散和不確定性等問(wèn)題。這不僅不能適應(yīng)公用事業(yè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，建立與維護(hù)自由、公平、有效競(jìng)爭(zhēng)秩序的需要，而且也存在著諸多的法律風(fēng)險(xiǎn)甚至引發(fā)民營(yíng)化主體或行業(yè)的破產(chǎn)而嚴(yán)重影響社會(huì)公益的情形?？v觀民營(yíng)化較為成熟的英美國(guó)家，無(wú)不例外地在民營(yíng)化改革之前或進(jìn)程中進(jìn)行相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)來(lái)指導(dǎo)民營(yíng)化的改革。以英國(guó)為例，自上世紀(jì)80年代民營(yíng)化改革以來(lái)，為適應(yīng)改革需要，政府先后在電信、煤氣、自來(lái)水、電力和鐵路運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)制定一系列法律。

近年來(lái)，我國(guó)也積極進(jìn)行了相關(guān)法律制度的修改與制定，例如《公路法》自1997年制定以來(lái)先后經(jīng)過(guò)了兩次修改與補(bǔ)充，交通運(yùn)輸部也于2013年發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修正案征求意見(jiàn)稿等等，這為政府依法管制提供了法律依據(jù)。但法律的制定與社會(huì)的發(fā)展并不是同步的，而且法律也不可能事無(wú)巨細(xì)地將所有情形予以囊括，這對(duì)于政府管制過(guò)程中的合法性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。以國(guó)務(wù)院2012年公布的高速路重大節(jié)假日免收費(fèi)方案為例，就引發(fā)眾多爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為“《高速路節(jié)假日免收費(fèi)方案》對(duì)于收費(fèi)公路而言——尤其是經(jīng)營(yíng)性公路——是非法的、不正當(dāng)?shù)摹盵6]。在沒(méi)有具體法律依據(jù)的情形下政府管制的合法性重心，一方面要放在相應(yīng)法律法規(guī)的制定上，另一方面也要放在“依法行政”而非“依法律行政”的原則上。同時(shí)政府也應(yīng)注重程序法的要求，因?yàn)槌绦虮旧硪嗍菍?duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。在福利社會(huì)的時(shí)代，我們更加需要一個(gè)積極有為的政府，而不是裹足不前的政府，沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范的實(shí)體依據(jù)，并不意味著政府的消極不作為，而應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，在符合法律原則與程序的情況下做出適當(dāng)管制，讓民營(yíng)化的發(fā)展更加體現(xiàn)社會(huì)公益性。

（二）誠(chéng)實(shí)信用原則

在民法之中，誠(chéng)實(shí)信用原則是私法的帝王規(guī)則，而民營(yíng)化過(guò)程中，政府誠(chéng)信也是基于民營(yíng)化基礎(chǔ)的合作契約（行政契約）的必然要求。政府要在我國(guó)社會(huì)深入發(fā)展的過(guò)程中對(duì)社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)發(fā)揮示范帶頭作用。誠(chéng)實(shí)信用原則在民營(yíng)化管制中的重要體現(xiàn)在于信賴(lài)保護(hù)的內(nèi)容。民營(yíng)化中的政府管制往往僅基于行政目的的考量而忽略了民營(yíng)化企業(yè)的合法利益，這是行政法領(lǐng)域高權(quán)單方行政的傳統(tǒng)管理思路的延續(xù)，而民營(yíng)化正是將“合作”的理念注入行政法的體系，在民營(yíng)化管制的過(guò)程中必須打破傳統(tǒng)高權(quán)理念，對(duì)民營(yíng)化企業(yè)的正當(dāng)?shù)?、合法的信?lài)?yán)嬗枰员Ｗo(hù)。以我國(guó)高速路民營(yíng)化為例，2012年國(guó)務(wù)院的重大節(jié)假日免收小型汽車(chē)通行費(fèi)的方案實(shí)則是對(duì)民營(yíng)化企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害，而財(cái)產(chǎn)的價(jià)值在于利用，只有財(cái)產(chǎn)權(quán)人可以自由地對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行占有、使用、處分時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)他才有實(shí)際意義。如果公權(quán)力在民營(yíng)化管制的過(guò)程中可以任意限制、剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利而無(wú)需給與公正補(bǔ)償，那么財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)于權(quán)利人而言，便只是一個(gè)空洞的頭銜，沒(méi)有任何實(shí)際價(jià)值可言。因此，政府即使為了公共利益而必須對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施剝奪與限制的情形下，只要造成了特別犧牲，就應(yīng)當(dāng)給予公正補(bǔ)償。否則既不能使私人財(cái)產(chǎn)損失得到公正的彌補(bǔ)與救濟(jì)，也會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪與限制受不到應(yīng)有的、起碼的約束，而造成政府誠(chéng)信缺失的嚴(yán)重后果。值得慶幸的是，在國(guó)務(wù)院出臺(tái)重大節(jié)假日免收小型汽車(chē)通行費(fèi)的方案后，交通運(yùn)輸部向社會(huì)公布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修改的征求意見(jiàn)稿中第七條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)施免費(fèi)政策給經(jīng)營(yíng)管理者合法收益造成影響的，可通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)年限等方式予以補(bǔ)償?！闭诟咚俾访駹I(yíng)化管制的過(guò)程中及時(shí)對(duì)合法信賴(lài)?yán)嬗枰匝a(bǔ)償?shù)淖龇ㄖ档每隙ā?/p>

（三）比例原則

比例原則亦為禁止過(guò)度原則，要求行政主體在限制個(gè)人利益的手段與實(shí)現(xiàn)公共利益的目的之間進(jìn)行權(quán)衡，以選擇一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益所絕對(duì)必要，也為對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最少的手段[7]。在政府管制的過(guò)程中，為了規(guī)范國(guó)家權(quán)力的非法侵害，要求行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)守法律保留原則與依法行政原則。但在民營(yíng)化的過(guò)程中，政府往往具有得天獨(dú)厚的政治優(yōu)勢(shì)而享有較多的裁量空間，雖然裁量并非自由，但亦對(duì)民營(yíng)化的發(fā)展帶來(lái)諸多的不確定因素。因此，在民營(yíng)化的管制過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)政府遵循比例原則，才能更好地督促政府管制手段選擇時(shí)需“兩害相權(quán)取其輕，兩利相權(quán)取其重”。具體而言，比例原則要求政府在民營(yíng)化管制的過(guò)程中首先考慮政府可否依靠傳統(tǒng)的監(jiān)管方式實(shí)現(xiàn)行政目的；其次，政府管制是否存在過(guò)度侵害相對(duì)人權(quán)益的情形，最后政府管制所造成的利益權(quán)衡，行政機(jī)關(guān)必須作出行政目的的利益與侵及人民的利益之間的證明，證明前者重于后者之后才可以侵犯人民權(quán)利[8]。

比例原則的適用不僅是對(duì)政府管制的控制，更有利于公用事業(yè)民營(yíng)化的持續(xù)發(fā)展?！叭绻?guī)制的范圍沒(méi)有限度，運(yùn)作不夠透明，在微觀層面干預(yù)過(guò)多，民營(yíng)部門(mén)的投資者就會(huì)望而卻步，進(jìn)而轉(zhuǎn)向其他更為‘友好的投資環(huán)境?！盵9]政府管制手段的選擇對(duì)社會(huì)投資主體具有極強(qiáng)的敏感性，以政府2012年的高速路重大節(jié)假日免收小型汽車(chē)通行費(fèi)方案為例，政府管制措施出臺(tái)后，部分投資企業(yè)紛紛萌生退意，這不僅是對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化企業(yè)主體合法權(quán)益的侵害，更是一種對(duì)未來(lái)高速路建設(shè)投融資釋放的錯(cuò)誤信號(hào)，特別是在西部大開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，諸如公路等基礎(chǔ)設(shè)施的私人融資比例會(huì)很難提高。

三、結(jié)語(yǔ)

民營(yíng)化的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了政府的瘦身，但政府并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自身責(zé)任的解脫。在我國(guó)民營(yíng)化迅速發(fā)展的今天，不僅要通過(guò)民營(yíng)化實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉、公共需求的滿足，同時(shí)也不能忽視在民營(yíng)化的過(guò)程中政府責(zé)任的落實(shí)。民營(yíng)化中的政府管制對(duì)民營(yíng)化的健康發(fā)展意義重大，但傳統(tǒng)的高權(quán)行政也應(yīng)適應(yīng)民營(yíng)化的變革，在管制中更要注重手段的依法性與比例性，同時(shí)也應(yīng)把合作理念注入行政管制的體制之中，這樣才能實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與民營(yíng)化私主體的利益調(diào)衡，實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化中的利益雙贏。

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（責(zé)任編輯 孫國(guó)軍）