母澤洪

摘要：改變現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收政策重補償、輕發(fā)展的觀念，構(gòu)建完善補償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟社會發(fā)展同步，補償與村民發(fā)展同步，有利于促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一條重要途徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；征收；補償；政策

現(xiàn)行村集體土地征收補償政策中，政府或土地征收單位均一次性以現(xiàn)金形式支付，除社會保障基農(nóng)金進入村民個人賬戶按社保基金政策規(guī)定管理外，其余（個別村有少量留存作為村公共發(fā)展基金外）補償均直接支付給了村民。近幾年來，由于房地產(chǎn)成片開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的加快，不少村民一夜之間在失去土地的同時，也獲得一筆不小的征地和拆遷補償，因此買車、旅游、吃喝玩樂，沉溺于賭博或傳銷的也不少見。根據(jù)調(diào)查，近郊村民在短短兩三年把征地和拆遷補償金以各種形式揮霍殆盡的家庭約占15%，其中約5%的家庭甚至重返貧困。所以，及時完善引導(dǎo)被征收土地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和實現(xiàn)村民轉(zhuǎn)型發(fā)展是農(nóng)村集體土地征收補償政策的一項不可或缺的重要內(nèi)容和工作任務(wù)。

基于此，在現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收補償政策基礎(chǔ)上，一是增加一項被征收土地村民就業(yè)發(fā)展補償基金，用于村民股份企業(yè)創(chuàng)建和發(fā)展，鼓勵村民就業(yè)；二是增加一項被征地村民教育發(fā)展補償基金，幫助村民提高文化技能，實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型發(fā)展，融入城鎮(zhèn)文明發(fā)展。

一、對現(xiàn)行統(tǒng)一產(chǎn)值與區(qū)片定價的土地征收補償政策的思考

2005年開始實行的統(tǒng)一產(chǎn)值和區(qū)片統(tǒng)一征收補償標(biāo)準(zhǔn)，解決了以往征收土地中因產(chǎn)值不確定容易陷入?yún)f(xié)商僵局的矛盾和一地可能出現(xiàn)兩個價的矛盾，及村民之間互相比較產(chǎn)生的矛盾，使集體土地征收實踐工作變得更容易，更輕松！這是政策制定者的智慧，因為有效防止了不患少，患不公而容易引發(fā)的許多問題及征收工作實踐的難度。誠然，區(qū)片之間的公平問題解決了，但集體土地補償標(biāo)準(zhǔn)的根本問題卻仍然存在，因為計算補償?shù)亩ɡ砉揭罁?jù)還是沒有變，變的僅是量的細(xì)微調(diào)整。這種幾年才微調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)的做法，體現(xiàn)的是政策滯后，矛盾也因此而起。如西部某省會城市核心城郊的集體土地征收最高為15萬一畝，與政府土地市場價最高達千萬一畝相比較，問題就不難發(fā)現(xiàn)。加上農(nóng)村村民房屋拆遷政策滯后，所以造成村民不種，而種房的怪相。這里當(dāng)然需要理解土地國有的基本制度基礎(chǔ)上，村民僅有土地使用權(quán)，通過補償村民使用權(quán)形式與土地基本制度是一致的。如果按有專家學(xué)者提出，村民可自己買賣土地，筆者認(rèn)為這不僅與土地國有相沖突，還與基本社會制度相矛盾。所以，問題的關(guān)鍵不在于制度本身，而在于集體土地征收的政策補償標(biāo)準(zhǔn)幾年調(diào)一次，每次調(diào)整幅度與經(jīng)濟社會發(fā)展速度，與土地市場價格漲幅卻相距甚遠(yuǎn)，表現(xiàn)為明顯的政策滯后。同時，雖然集體土地征收有安置補償，還有社?；?，但政策明顯對失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展問題的認(rèn)識和解決不夠。

為此，在符合國家基本政策精神的基礎(chǔ)上，地方政府對集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整可以遵循四個基本原則，分為四個層面的政策標(biāo)準(zhǔn)補償：

第一，遵循基于本地方整體利益均衡的戶現(xiàn)金補償原則，確定被征收土地村民在失地后與城鎮(zhèn)居民的住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)保障等的基本均衡，確定不同區(qū)片村民所承包的土地及公共土地量之間差異的基本均衡，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)建設(shè)用地與流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)的基本均衡奠定基礎(chǔ)。

第二，遵循通過村民股份企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的公共用地及相應(yīng)的集體資金補償原則。土地作價入股并非全部適用于集體土地征收，或者說只能適合于工業(yè)用地征收和流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)企業(yè)領(lǐng)域，但實踐中企業(yè)擔(dān)心安排村民就業(yè)和管理問題，大多企業(yè)都不愿意這樣的土地合作方式。大多城郊結(jié)合部土地征收更適合于用制定集體補償成立村民股份企業(yè)的方式，并對這類企業(yè)在人才引進、稅收和融資給予一些實際可行的政策。

第三，遵循通過加強村民知識文化和專業(yè)技術(shù)技能的教育培訓(xùn)的經(jīng)費補償原則。授人以魚，不如授人以漁。通過有效的教育機制和模式，不斷增強村民的文化知識教育和專業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)，不僅是實現(xiàn)失地村民自身的轉(zhuǎn)型和發(fā)展問題，還是改變教育觀念，提高文化素質(zhì)，促進社會文明、社會和諧發(fā)展的要求。

第四，遵循政策能適應(yīng)一定時間內(nèi)一般國家政策變化和經(jīng)濟社會發(fā)展變化的原則。政策制定需要考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)變化條件因素與具體政策相應(yīng)變化的基本原則關(guān)系，保持政策與經(jīng)濟社會發(fā)展同步，避免政策長期處于滯后狀態(tài)。

第五，完善農(nóng)村土地征收與村民房屋拆遷補償，宅基地補償?shù)鹊暮侠硗晟频呐涮渍邫C制，通過政策的完善性和系統(tǒng)性力促公開、公正和公平，確保失地村民實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

總之，集體土地征收既要考慮村民合理合法的對現(xiàn)實的經(jīng)濟利益訴求，更要考慮村民失地后的轉(zhuǎn)型和發(fā)展問題，徹底轉(zhuǎn)變政府重補償，輕發(fā)展的農(nóng)村集體土地征收補償觀念。

這在人多地少，物價連連攀升，貨幣購買力相對下降的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r下，如果按一畝田土養(yǎng)個一個農(nóng)民在失去土地后，每位都懷人算，這個人失去一畝田土后，得到的也就是幾萬到十余萬元，僅按現(xiàn)在一般城市生活標(biāo)準(zhǔn)的費用，不計未來通貨膨脹因素，10萬夠生活多少年？城市能有適合他的工作崗位？他們的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障能完全讓他們生活無憂無慮嗎？如果大批的揣10萬進城，結(jié)果真不敢想象。近10年來，房地產(chǎn)催促著一些政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)建設(shè)強勢擴不斷張，失地少地農(nóng)民越來越多，盡管個別農(nóng)戶一夜暴富偶有報道，但絕大多數(shù)以土地?fù)Q得10萬、20萬進城才是關(guān)注的主流。

二、通過村民就業(yè)發(fā)展基金創(chuàng)辦村民股份企業(yè)的模式構(gòu)建

在人多地少，物價連連攀升，貨幣購買力相對下降的經(jīng)濟發(fā)展背景下，如果按一畝田土養(yǎng)個一個農(nóng)民計，這個人失去一畝田土后，得到的也就是幾萬或十余萬元，僅按現(xiàn)在一般城市生活標(biāo)準(zhǔn)的費用，不計未來通貨膨脹因素，10萬夠生活多少年？城市能有適合他的工作崗位？他們的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障能完全讓他們生活無憂無慮嗎？如果大批的村民懷揣10萬進城，結(jié)果真不敢想象。近10年來，房地產(chǎn)催促著一些政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)建設(shè)強勢擴不斷張，失地少地農(nóng)民越來越多，盡管個別農(nóng)戶一夜暴富偶有報道，但絕大多數(shù)以土地?fù)Q得10萬、20萬進城才是關(guān)注的主流。為此，鼓勵村民創(chuàng)業(yè)就業(yè)發(fā)展模式的構(gòu)建具有迫切性和重要性。

1、構(gòu)建模式的指導(dǎo)思想和核心

指導(dǎo)思想：以保障農(nóng)民失地后的就業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點，同時促進貴州經(jīng)濟社會發(fā)展。

模式的核心是被征收土地過程中農(nóng)民如何依靠村集體逐步建立村民股份企業(yè)和實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展，使村民在企業(yè)發(fā)展中發(fā)展自己。

2、村民股份企業(yè)建立和企業(yè)發(fā)展的兩個基本要素：資本金和企業(yè)經(jīng)營管理人才。

村民股份企業(yè)資本金來源由三個部分組成：一是村公共用地的補償金；二是村民按戶實際獲得的土地征收補償金的5%-10%繳納；三是政府在現(xiàn)行土地征收政策補償基礎(chǔ)上，按實際征收土地涉及的戶現(xiàn)有人口增加一項農(nóng)民就業(yè)發(fā)展補償基金，可按每人1-3萬標(biāo)準(zhǔn)或與村民實際繳納對等補償。根據(jù)筆者了解和初步測算，涉及被征收土地村把以上三個部分補償金聚集一起，均可實現(xiàn)創(chuàng)辦注冊資本金至少上千萬的村民股份企業(yè)。

多年來被征收土地農(nóng)民總是把自己得到的每一分錢都揣進自己兜里，實則是貴州村鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏有經(jīng)驗的企業(yè)管理人才。創(chuàng)辦企業(yè)時需要錢，發(fā)展企業(yè)則需要人才。錢的問題解決了，關(guān)鍵就是人才問題。貴州缺乏人才，更缺乏有經(jīng)驗的經(jīng)營管理人才。所以，必須通過向省內(nèi)外、國內(nèi)外公開招聘，實現(xiàn)村民股份企業(yè)的經(jīng)營管理和發(fā)展。

企業(yè)經(jīng)營管理人才引進分為兩條線和一種方式。兩條線中一條是面對機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)有經(jīng)驗的人才，另一條線是面對省內(nèi)外、國內(nèi)外招聘。一種方式就是無論是通過那條線，都必須有公開、公正的人才遴選完善程序和機制，保障是真正人才來實現(xiàn)村民股份企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展和發(fā)展村民愿望。政府可以為進入村民股份企業(yè)經(jīng)營管理的機關(guān)事業(yè)單位和國企人才，保留相應(yīng)的職務(wù)和工資等作為政策鼓勵，對省內(nèi)外、海內(nèi)外人才進入村民企業(yè)，可以根據(jù)經(jīng)營業(yè)績給予一定獎勵，并按照相應(yīng)的人才引進政策給予照顧。

3、模式試點及推廣的基本前提條件

模式推行的兩個基本前提：一是政府需要用法規(guī)政策來規(guī)范被征收土地涉及鄉(xiāng)村的村民股份企業(yè)方式，規(guī)范被征收土地村民獲得補償金的入股份額，及政府增加的就業(yè)發(fā)展補償金的落實。一句話，被征收農(nóng)村集體土地村民的村股份企業(yè)創(chuàng)建和發(fā)展必須法制化，制度化、規(guī)范化和程序化；二是經(jīng)營管理人才引進的完善程序：公開、透明和監(jiān)督。人才是村民的信心，也是企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，必須不拘一格降人才，杜絕偽人才。同時，由村委和股東代表進行經(jīng)營管理監(jiān)督，既保障經(jīng)營管理者的獨立性，又保證股東的監(jiān)督權(quán)利。一個必要條件就是政府相應(yīng)配套的政策支持鼓勵，特別是創(chuàng)業(yè)之初在人才、金融、稅收方面的政策扶持。

4、模式的意義：一是通過村民股份企業(yè)的建立和發(fā)展，實現(xiàn)村民就業(yè)和自身轉(zhuǎn)型發(fā)展；二是村民股份企業(yè)的建立，貴州起碼會多出百余家中小型企業(yè)，共同促進經(jīng)濟社會發(fā)展；三是能真正找到一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的成功模式和共同實現(xiàn)小康社會的新路徑。

5、發(fā)展村民股份制企業(yè)模式圖：

三、通過村民教育發(fā)展補償基金，實現(xiàn)村民自身轉(zhuǎn)型發(fā)展

被征收土地村民的教育發(fā)展補償基金的標(biāo)準(zhǔn)：可以根據(jù)城鎮(zhèn)級別和村民的年齡來進行標(biāo)準(zhǔn)分級，城鎮(zhèn)分級按省會城市、地級市和縣（市）分為三個等級，城市級別越低，教育發(fā)展補償基金應(yīng)越高；年齡按40-30歲，29-22歲，21-16歲進行劃分，年齡越小教育補償金則應(yīng)越高，可按1千，3千，5千進行相應(yīng)補償。

教育發(fā)展補償基金的管理和監(jiān)督：該教育發(fā)展補償基金直接進入縣級教育主管部門與村共同監(jiān)管賬戶內(nèi)的具體村民名下，任何單位和個人不得作為他用。村民教育發(fā)展補償基金的支出，必須及時公示；審計部門按年度進行審計，并公告審計結(jié)果。

教育計劃實施：由各縣級以上教育主管部門和村兩委結(jié)合實際，制定相應(yīng)的分批次的具體教育實施詳細(xì)計劃，教育實施計劃確保22歲以上的村民教育有針對性，技術(shù)性、有用性和實效性；22歲以下的村民教育分基礎(chǔ)素質(zhì)教育和專業(yè)技能教育。教育質(zhì)量檢查評估：由省教育主管部門組織對實施的每一期村民教育培訓(xùn)進行定期和不定期的抽查評估和全面檢查評估；通過經(jīng)驗總結(jié)，不斷完善村民教育機制建設(shè)。

完善失地農(nóng)民就業(yè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展政策，旨在于鼓勵他們就業(yè)、創(chuàng)業(yè)熱情，自覺提高自身的發(fā)展能力。通過對之前的失地農(nóng)民相關(guān)政策反思，經(jīng)驗總結(jié)，拓展思路，形成在政策、制度和實踐工作等方面的系統(tǒng)化，構(gòu)建一個國家政策為指導(dǎo)，地方政府為主導(dǎo)、村委為依靠、企業(yè)為主體、個人為核心的社會幫扶發(fā)展體系，形成相互支持、相互協(xié)作的一種合力。實實在在做好幫扶失地農(nóng)民的就業(yè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展工作需要重視以下方面：

——政策和工作任務(wù)的重心轉(zhuǎn)移。之前，關(guān)于失地農(nóng)民問題的國家政策和地方政府政策都集中在對農(nóng)民土地被征收中的權(quán)益保障方面，強調(diào)補償保障，輕發(fā)展政策和措施。現(xiàn)在，政策和任務(wù)重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到把失地農(nóng)民的就業(yè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展問題放到我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并舉發(fā)展的整體經(jīng)濟社會發(fā)展系統(tǒng)中，規(guī)劃失地農(nóng)民的合理分布與有序轉(zhuǎn)移，及其相應(yīng)的政策措施和途徑，實現(xiàn)失地農(nóng)民自身的就業(yè)、轉(zhuǎn)型和未來的全面發(fā)展。

——構(gòu)建對失地農(nóng)民升級再教育的完善有效機制。需要在總結(jié)農(nóng)村成人教中存在的一些普遍問題基礎(chǔ)上，針對失地農(nóng)民的多樣性特點，結(jié)合時代發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，通過與各高等院校和職業(yè)技術(shù)學(xué)院（校）等密切合作，進行分層次、類別和發(fā)展方向的綜合系統(tǒng)教學(xué)方案，形成一套完整的長遠(yuǎn)的失地農(nóng)民升級再教育機制模式和實施辦法，保障全面提高失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和專業(yè)技能教育的可行性、有效性和持續(xù)性。

——創(chuàng)新對失地農(nóng)民工的社會保障。由于城鄉(xiāng)社會保障政策差異，企業(yè)社會責(zé)任意識參差不齊，企業(yè)員工的流動性和間斷性，對自身利益認(rèn)識和保護意識不強等因素是目前失地農(nóng)民工保障政策具體落實難的重要原因。根據(jù)這些特點，結(jié)合企業(yè)實際情況和經(jīng)濟社會發(fā)展，構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障城鄉(xiāng)一體化既是完善我國社會保障的一個重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本要求。（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)）

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