于明旭

摘要：改革開放以來，在我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，如何扎實(shí)穩(wěn)健推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)更好更快發(fā)展，已經(jīng)成為黨和國家全面建成小康社會首要解決的問題。為了更好地把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，本文以“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展”和“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”作為兩個不同時期來深入研究，找出城鎮(zhèn)化發(fā)展不同的階段性特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化發(fā)展；階段性

一、引言

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，使得城鎮(zhèn)化速度大大加快，在城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的同時，也暴露出各種各樣的問題。

在新時期，黨和國家提出積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

本文將我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展分為“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展”和“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”兩個不同的階段。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展為1979年我國改革開放以來一直到2006年，這之間的城鎮(zhèn)化發(fā)展；“新型城鎮(zhèn)化”這個詞，最早是在2007年由張榮寰在他的一篇文章《中國復(fù)興的前提是什么》中提出的，自此新型城鎮(zhèn)化逐漸成為專家學(xué)者的研究領(lǐng)域。城鎮(zhèn)化發(fā)展在不同的階段具有不同的發(fā)展特點(diǎn)，通過研究其不同的發(fā)展特點(diǎn)，有助于我們了解城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)。

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展特點(diǎn)

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，將注意力主要集中在土地開發(fā)利用上。在為經(jīng)濟(jì)提供發(fā)展空間、為地方政府提供財政收入的同時，對普通居民的利益保障、對生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠，存在著“見地不見人”、半城鎮(zhèn)化、被城鎮(zhèn)化、貴族化城鎮(zhèn)化、“大躍進(jìn)式”城鎮(zhèn)化等諸多問題，受到了社會輿論的不少批評。

我國經(jīng)濟(jì)增速放緩時，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的矛盾就更加凸顯出來，特別是強(qiáng)制拆遷、環(huán)境污染、農(nóng)民工權(quán)益、棚戶區(qū)、零就業(yè)家庭等問題飽受詬病，這些現(xiàn)象成為引發(fā)社會矛盾和群體性事件的重要根源。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和人民生活水平不斷提高，人民群眾的公平意識、民主意識、權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，對社會不公問題反映越來越強(qiáng)烈，迫切需要走出一條有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化粗放式發(fā)展模式

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化化發(fā)展過分依賴出口拉動，單一、不均衡發(fā)展模式造成了能源的高消耗、環(huán)境的重污染，這種不可持續(xù)性的發(fā)展模式帶來了許多問題。過去30年的城鎮(zhèn)化發(fā)展在整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，無疑也遵循著粗線條、高能耗和大規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展路徑。在國家挑戰(zhàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路和戰(zhàn)略的背景下，未來20年城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略也必將面臨新的發(fā)展要求。

（二）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化低成本發(fā)展

過去30年城鎮(zhèn)化發(fā)展是一種低成本發(fā)展模式.主要依賴農(nóng)村廉價勞動力、土地資源粗放利用、城鄉(xiāng)間非均衡化的公共服務(wù)和社會保障體系匱乏等因素，低成本城鎮(zhèn)化道路為中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程貢獻(xiàn)了速度，但也遺留了大量問題。

以土地為例，農(nóng)村土地制度在制度設(shè)計和操作層面的不足，容易導(dǎo)致城市權(quán)力擴(kuò)張性延伸，城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)張過快，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。2000年至201 1年，城鎮(zhèn)面積增長幅度大大超過人15的增長幅度，城鎮(zhèn)的人1：3密度不升反降.每平方公里人13數(shù)量從8500人降到7700人。

（三）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化勞動力供求關(guān)系供大于求，過度依賴出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略

人口眾多的基本國情和經(jīng)濟(jì)高速增長的對勞動力的剛性需求，過去30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有勞動力無限供給的整體性特征，買方市場遠(yuǎn)甚于賣方市場的格局長期存在，隨著金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性變化要求，勞動力供求關(guān)系在2009年以后出現(xiàn)明顯變化，人口紅利逐步減弱.乃至完全消失，最為典型的現(xiàn)象就是沿海地區(qū)普遍存在的“用工荒”問題.而且，此趨勢逐步蔓延到內(nèi)地。

出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略帶來了中國持續(xù)30多年的高增長，但也引發(fā)了經(jīng)濟(jì)對外依賴的問題，尤其是在2008年國際金融危機(jī)發(fā)生后，以出口戰(zhàn)略拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式無疑需要重新進(jìn)行審視。

（四）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化

在我國城鎮(zhèn)化取得高速發(fā)展的成績的同時，自然資源短缺成為城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸，生態(tài)環(huán)境問題對城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)威脅，存在著許多與建設(shè)生態(tài)文明背道而馳的尷尬問題。主要體現(xiàn)在：城鎮(zhèn)化發(fā)展理念落后，存在認(rèn)識上的誤區(qū)：城市發(fā)展模式粗放，資源壓力劇增；城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。生態(tài)環(huán)境危機(jī)嚴(yán)重；環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施滯后，生態(tài)環(huán)境惡化；城鎮(zhèn)規(guī)劃欠科學(xué)，有悖生態(tài)文明建設(shè)。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展一味追求經(jīng)濟(jì)效益和城市規(guī)模。忽視可持續(xù)發(fā)展和對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，同時沒有站在生態(tài)文明的高度，對城市、產(chǎn)業(yè)、人口進(jìn)行合理的規(guī)劃、設(shè)計、安排，沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源、環(huán)境承載能力的關(guān)系，導(dǎo)致了今天環(huán)境污染、資源緊張、交通擁堵、生活質(zhì)量下降等系列問題。

（五）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在嚴(yán)重的制度約束

由于我國早期實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)，在這種經(jīng)濟(jì)體制下殘留了各種深層次的制度問題，而這些遺留問題則成為了城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中體制性的障礙，嚴(yán)重地制約著城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模以及速度。

1.戶籍制度

由于農(nóng)業(yè)的弱勢的特征存在以及以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制就是最具有代表性的制度安排，人為的造成了各種差異和不公，隨之附加的各種各樣過多的行政的、經(jīng)濟(jì)的、福利的管理行為，造成了農(nóng)民社會地位的低下，導(dǎo)致農(nóng)民在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中一直處于被動接受的角色，沒有享受到應(yīng)有的國民待遇。

這種戶籍管理制度仍存在城市和農(nóng)村戶口的二元化管理、遷徙不自由和國民待遇無法同等兌現(xiàn)等現(xiàn)象中，極大地阻礙了城鎮(zhèn)化的建設(shè)推進(jìn)。

2.農(nóng)村土地制度

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，對于農(nóng)村土地制度，首先要考慮的是如何處理原有土地交換關(guān)系，保證土地出讓者的利益，如何通過產(chǎn)權(quán)制度保障集體土地參與城市開發(fā)進(jìn)程中的權(quán)益保護(hù)。其次是要解決集體土地產(chǎn)權(quán)界定與實(shí)際主體的歸屬。有關(guān)所有權(quán)的問題涉及到農(nóng)村集體土地確權(quán)，未來明晰土地的產(chǎn)權(quán)，不僅僅包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在征地過程中產(chǎn)權(quán)問題，同時還要包括在農(nóng)村之間土地流轉(zhuǎn)。

最后要解決的是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中城市發(fā)展模式涉及到的土地出讓金的問題。地方城市發(fā)展嚴(yán)重依賴土地出讓金，土地財政成為眾所皆知的發(fā)展秘訣，如何在財政發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)中處理好土地利用問題。

三、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

黨的“十七大”把新型城鎮(zhèn)化道路作為一項(xiàng)制度提出來，力圖在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的種種社會問題和矛盾。新型城鎮(zhèn)化是“堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)， 堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、發(fā)展四位一體的互相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化， 堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均質(zhì)化， 以城鄉(xiāng)之間和城際之間攫取財富和分享財富的機(jī)會平等為標(biāo)志， 逐步達(dá)到減緩和解消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)達(dá)到社會和諧的城市化之路”。

（一）對于我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，主要有以下兩點(diǎn)困難需要克服：

1.城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象嚴(yán)重

中國是一個城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象十分嚴(yán)重的國家，如何破解城鄉(xiāng)二元是我們中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的一個艱巨任務(wù)。這個過程不是一蹴而就的，我們要有堅(jiān)定地信心和耐心，到2020年，

要解決約l億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約l億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約l億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。

2.中國人口眾多

在一個擁有13億人口的發(fā)展中大國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)艱巨，在人類發(fā)展史上沒有先例。龐大的人口基數(shù)，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展面臨的另一大挑戰(zhàn)，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化就必須要走出一條新路，一條具有中國特色的道路。

我們理解所說的中國特色，更多的是要考慮中國的這些特殊的國情，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)我們新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）新型城鎮(zhèn)化“新”的目標(biāo)和要求

主要表現(xiàn)在三方面，即新的社會發(fā)展目標(biāo)，新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及新的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

1.新型城鎮(zhèn)化具有新的社會發(fā)展目標(biāo)

新型城鎮(zhèn)化新的社會發(fā)展目標(biāo)就是堅(jiān)持人和社會的和諧共同發(fā)展，緊靠國家以人為本的發(fā)展戰(zhàn)略核心，注重人的全面發(fā)展，更加關(guān)注農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變問題，如何促使他們真正融入城市生活，成為真正意義上的居民。同時，新型城鎮(zhèn)化新的社會發(fā)展目標(biāo)包括：住房價格問題；教育質(zhì)量、師資力量不均問題；醫(yī)療、衛(wèi)生改善問題；就業(yè)保障等社會方面。

針對這些問題提出了更高的要求，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，擴(kuò)大社會保障的范圍，使得城市人口、農(nóng)村人口以及正在市民化的農(nóng)民共享這些社會保障，保證社會環(huán)境的公平性、公正性，最終縮小社會的貧富差距。

2.新型城鎮(zhèn)化具有新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展決定著城鎮(zhèn)化發(fā)展能否健康快速的發(fā)展。但是在新的時代背景下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)并不一味地追求經(jīng)濟(jì)的高速、孤立的發(fā)展，而是強(qiáng)調(diào)處理好城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城市功能、生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化提出的“產(chǎn)城一體”的新的發(fā)展要求，以城市作為依托和載體，以產(chǎn)業(yè)作為支撐的，集約高效、低碳綠色，可持續(xù)全面協(xié)調(diào)的發(fā)展。

3.新型城鎮(zhèn)化具有新的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更加注重對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化在新的環(huán)保觀念的指導(dǎo)下，要求改變原有的生產(chǎn)方式以及消費(fèi)觀念，生產(chǎn)方式?jīng)Q不能沿用過去那種粗放、破壞環(huán)境的方式，強(qiáng)調(diào)集約和環(huán)保，消費(fèi)上也要強(qiáng)調(diào)節(jié)能、減排、低耗、低碳。

總之，新型城鎮(zhèn)化力圖走出一條綠色、低碳，資源節(jié)約的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，積極地保護(hù)和管理好生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)對污染的預(yù)防和治理，維持生態(tài)平衡，并且將傳統(tǒng)歷史文化傳承下去。

四、結(jié)束語

我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，經(jīng)歷了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展兩個不同階段。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步、改善了人民生活，推動人民生活從溫飽到小康的歷史性跨越，推動經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二的歷史性飛躍，促進(jìn)了社會生產(chǎn)力的發(fā)展；但在發(fā)展的同時也帶來了環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、社會資源分配不公等問題。

在我國進(jìn)入全面建成小康社會的決定性階段，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的重要時期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，必須深刻認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大意義，牢牢把握新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)。（作者單位：西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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