黃雅琪 陳斌

摘要：社會(huì)管理作為社會(huì)治理的一個(gè)重要組成部分，與人們的生活息息相關(guān)。我國行政區(qū)劃較廣，各地進(jìn)行社會(huì)管理的方式也存在著差異性。昆明在市政建設(shè)持續(xù)發(fā)展的過程中，管理體系的完善是行政體系內(nèi)部驅(qū)動(dòng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是社會(huì)管理效率的集中體現(xiàn)。在建設(shè)和完善醫(yī)療衛(wèi)生體系、就業(yè)制度和社會(huì)保障體系，提高社會(huì)管理水平并取得顯著成效的同時(shí)，也反映出就業(yè)人口、素質(zhì)與市場需求不配套、城鄉(xiāng)收入分配不平衡和社會(huì)保障體系覆蓋率低等問題。鑒于此，需建立適宜昆明市的就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機(jī)制、收入分配秩序和社會(huì)保障制度等改革路徑，進(jìn)一步提高昆明的社會(huì)管理水平。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；地方政府；社會(huì)建設(shè)；改革

一、引言

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展必須以人為本，尤其需要關(guān)注人的全面自由發(fā)展以及與其日常生活息息相關(guān)的衛(wèi)生、教育、社保、體育等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。而這些事業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展，也是為了滿足人們的需要，維護(hù)公眾利益的需求，這也是政府產(chǎn)生的起源（彭建平，2009），也是政府進(jìn)行社會(huì)管理的體現(xiàn)。作為實(shí)行單一制的我國來說，除了中央政府，在其以下的或作為中央政府一級(jí)政府所屬的政府機(jī)構(gòu)都屬于地方政府。雖然各級(jí)政府各司其職，但根據(jù)理論與現(xiàn)實(shí)情況，在社會(huì)管理的過程中地方政府發(fā)揮的作用更明顯。一是地方政府與社會(huì)群體直接接觸，有更多機(jī)會(huì)深入群眾；二是群眾生活于地方上，是社會(huì)矛盾與利益沖突的多發(fā)區(qū)，因而地方政府在處理矛盾與糾紛時(shí)必須沖在第一線；三是政府的本職所在，政府最基本的職能是服務(wù)（戴志國，2011），管理只是服務(wù)的工具與手段，而社會(huì)管理也就是政府的社會(huì)服務(wù)。地方政府與群眾距離相對(duì)較近，便于方便高效為其提供服務(wù)。

“社會(huì)管理”是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)過程，主要體現(xiàn)在社會(huì)公共事務(wù)、社會(huì)組織與公民以及公共社會(huì)生活三個(gè)方面（施美萍，2012）。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因而各地社會(huì)管理的形式和方式存在顯著的差異性。再者，社會(huì)管理是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)管理、政治管理、文化管理和生態(tài)管理而言有其獨(dú)特性。通過對(duì)昆明市社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)分析總結(jié)，破除不利于昆明社會(huì)管理的困境，為云南省各地、西南地區(qū)乃至全國各地的社會(huì)管理改革提供借鑒和個(gè)案經(jīng)驗(yàn)。

二、昆明市社會(huì)管理的現(xiàn)狀分析

近年來，昆明圍繞新區(qū)建設(shè)、主城功能提升和國際知名旅游城市建設(shè)工作，在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、社會(huì)保障體系、就業(yè)渠道等方面不斷提升，為建設(shè)品質(zhì)城市、改善城鄉(xiāng)居民生活水平做出了不斷努力。主要體現(xiàn)在：

（一） 醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)

衛(wèi)生事業(yè)在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定扮演著舉足輕重的角色，也是提高全國人民身體素質(zhì)和精神文明水平的前提。為落實(shí)“預(yù)防為主”的衛(wèi)生工作方針，昆明市完善了公共衛(wèi)生工作服務(wù)體系，主要是對(duì)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及醫(yī)院中的預(yù)防保健、傳染病診治等相關(guān)科室的建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年共擁有360個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，新增的機(jī)構(gòu)數(shù)量比2007年的一半還多，這使全市14個(gè)縣（市）區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋服務(wù)人口僅為230萬人擴(kuò)大到2010年的300萬人，使更多人們能夠享受到基本醫(yī)療服務(wù)，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)居民15分鐘醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)圈”提供了可能。

堅(jiān)持“人人享有衛(wèi)生保健”的戰(zhàn)略目標(biāo)，昆明市不斷建設(shè)與完善專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，使得全市人民的健康水平和身體素質(zhì)都有了明顯地提高。截止2009年，全市人口平均期望壽命由1990年的70.89歲提高到76.11歲，近20年的時(shí)間增加了5.22歲；昆明市的新生兒死亡率從新中國成立之初的200‰下降8.94‰；孕產(chǎn)婦死亡率從新中國成立之前的1500/10萬下降40.24/10萬，這些數(shù)字充分表明，在全國乃至全世界來說，昆明市的衛(wèi)生工作已進(jìn)入了先進(jìn)城市的行列。

（二）就業(yè)制度建設(shè)

自1996年深化國企改革以來，昆明市為幫助下崗人員再就業(yè)，開啟了再就業(yè)工程。通過由政府、用人單位、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等各方面共擔(dān)責(zé)任、共促發(fā)展的職業(yè)技能培訓(xùn)聯(lián)動(dòng)格局的建立，重點(diǎn)幫助高校畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、復(fù)轉(zhuǎn)軍人和農(nóng)村富余勞動(dòng)力等重點(diǎn)群體就業(yè)或者在就業(yè)。2004年至2008年五年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，昆明市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率連續(xù)5年控制在3.3%以內(nèi)。2013年全市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.67%，比之前下降0.63%，這也表明了在遭遇全球金融危機(jī)之后，全市就業(yè)形勢總體保持穩(wěn)定，全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較平穩(wěn)。此外，昆明市十分重視高校畢業(yè)生的就業(yè)創(chuàng)業(yè)，將高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作納入統(tǒng)一的就業(yè)再就業(yè)服務(wù)體系，尤其是2009年在大學(xué)生就業(yè)難成為全國普遍性問題時(shí)，昆明市專門成立高校畢業(yè)生就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，使昆明籍畢業(yè)生當(dāng)年就業(yè)率達(dá)到91.58%。2010年昆明高校畢業(yè)生就業(yè)率為94.7%，維持在90%以上。

（三）社會(huì)保障體系建設(shè)

國家的起源是為了滿足“人們的生活需要”（曹建民，龍章月，牛劍平，2010），通過建立與健全社會(huì)保障體系，保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。昆明市堅(jiān)持“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的社會(huì)保障原則，不斷建立和完善養(yǎng)老、醫(yī)保制度。據(jù)2013年昆明市老齡化程度數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，昆明市戶籍老年人口已超過87萬，占全市總?cè)丝诘?6.06%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際上認(rèn)可的一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，即進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，在全國31個(gè)省會(huì)城市中，昆明人口老齡化比例排在第九。在嚴(yán)峻的形式下，昆明市積極實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年昆明養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率超過95%，高于全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率79.7%，與全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率持平。

三、昆明市社會(huì)管理的困境

昆明市結(jié)合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)情況，提出具有昆明特色的措施進(jìn)行糾正與補(bǔ)救，改善了昆明的面貌，促進(jìn)了社會(huì)和諧各領(lǐng)域的發(fā)展并取得了顯著的成效，但在社會(huì)管理長期存在的一些困境還未得到有效解決。

（一）就業(yè)形勢依然嚴(yán)峻

首先，昆明作為云南的省會(huì)城市，其巨大的吸引力使勞動(dòng)力增長速度快。尤其是隨著戶籍制度的改革和城中村的綜合整治，城市新成長勞動(dòng)力、外來人員、下崗失業(yè)人員、高校畢業(yè)生和失地農(nóng)民等數(shù)量日益增多，導(dǎo)致昆明市勞動(dòng)力總量性矛盾也日益加劇。其次，再就業(yè)工程雖然解決了下崗工人的就業(yè)問題，但下崗職工由于年齡偏大、文化低、缺乏技能等問題無法與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需要相匹配，也導(dǎo)致了再失業(yè)的可能性。最后，自2009年在昆高校畢業(yè)生數(shù)量大幅度上漲后，每年的就業(yè)政策只解決了小部分畢業(yè)生的就業(yè)問題，待業(yè)畢業(yè)生以及剛畢業(yè)但所學(xué)專業(yè)與市場需求不匹配的畢業(yè)生依然無法得到充分就業(yè)，就業(yè)形勢依然很嚴(yán)峻。

（二）城鄉(xiāng)居民收入差距依然很大

拉小城鄉(xiāng)居民收入的差距，需要調(diào)整城市居民的收入和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的收入。然而目前制約農(nóng)民收入增長的因素并沒有完全消失，僅靠價(jià)格增收、提高工資水平來增加農(nóng)民收入的空間是有限的，且經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等原因都制約著農(nóng)民收入。近幾年，疑似昆明嚴(yán)重的旱災(zāi)使得農(nóng)民農(nóng)作物收入急速下降，增加了農(nóng)民收入的不確定性；二是農(nóng)作物生產(chǎn)成本的持續(xù)上漲，減少了農(nóng)民生產(chǎn)性的收入；三是受金融危機(jī)的影響，不少中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，無法給農(nóng)民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，減少了農(nóng)民工資性收入。隨著國家機(jī)關(guān)公務(wù)員及有關(guān)機(jī)構(gòu)人員工資調(diào)整，城鎮(zhèn)居民收入增長速度有可能再度快于農(nóng)村居民，這將繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)居民的收入。所以，抑制城鄉(xiāng)居民收入差距拉大勢頭的任務(wù)還非常艱巨，改善“三農(nóng)問題”的工作重點(diǎn)還是要想方設(shè)法促進(jìn)農(nóng)民的增收。

（三）社會(huì)保障制度不完善

昆明市目前已初步建成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本框架。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的日益提高，現(xiàn)有的社會(huì)保障體系和社會(huì)保障制度已很難適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。雖然根據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，昆明養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率高于全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率，但是基于目前全市老齡化以3.5%—4.5%的增長幅度以及全市老齡人口高達(dá)87萬的龐大基數(shù)，繼續(xù)維持現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老的福利以及在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，任務(wù)依然艱巨。并且隨著土地征用出現(xiàn)的失地農(nóng)民群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)也有待推進(jìn)。

四、昆明市社會(huì)管理的路徑探析

（一）健全促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)

為改善就業(yè)困境，政府需要從以下四個(gè)方面具體入手。第一，責(zé)任落實(shí)。建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任，建立產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和重大項(xiàng)目就業(yè)效果評(píng)估機(jī)制。第二，科學(xué)規(guī)劃。以高校畢業(yè)生為重點(diǎn)的青年就業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)困難人員、退役軍人就業(yè)相結(jié)合，通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)為高校畢業(yè)生創(chuàng)造更多適合的就業(yè)崗位。通過完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力貫通崗前培訓(xùn)、技能提升、轉(zhuǎn)崗就業(yè)等全程培訓(xùn)通道，增加其就業(yè)適應(yīng)能力。第三，引導(dǎo)就業(yè)。引導(dǎo)高校畢業(yè)生到基層工作服務(wù)，提高公務(wù)員定向招錄和事業(yè)單位優(yōu)先招聘比例，并建立健全基層工作服務(wù)的保障機(jī)制。第四，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)。完善創(chuàng)業(yè)貸款融資機(jī)制，健全扶持創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，形成政府激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)支持創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)者勇于創(chuàng)業(yè)新機(jī)制。

（二）規(guī)范收入分配秩序，形成合理有序的收入分配格局

可支配性收入的增加是填滿人們口袋并使人們感覺幸福的關(guān)鍵性因素。因而，需要著重保護(hù)勞動(dòng)所得，努力實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)報(bào)酬增長和勞動(dòng)生產(chǎn)率的同步提高，進(jìn)而提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。其次，健全最低工資和工資支付保障制度，推行行業(yè)工資指導(dǎo)線，完善企業(yè)工資集體協(xié)商制度，為保證人們基本生活提供第一道防線。再者，優(yōu)化上市公司投資者的回報(bào)制度，保護(hù)投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益，多渠道增加居民財(cái)產(chǎn)性收入。最后，完善再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，更加公平的進(jìn)行收入的再分配，形成合理有序地收入分配格局，努力縮小收入分配差距。

（三）健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度

社會(huì)保障建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富二次分配的工具，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的手段，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要保障。加快社會(huì)保障制度的建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平以及深化社會(huì)管理改革意義重大。一是要堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立健全激勵(lì)機(jī)制，確保參保人的權(quán)益。并鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)，加強(qiáng)各項(xiàng)社會(huì)救助制度的銜接。二是要健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系，健全殘疾人權(quán)益保障、困境兒童分類保障制度。三是加快健全社會(huì)保障體制和經(jīng)辦服務(wù)體系，整合社保登記、參保、繳費(fèi)管理職責(zé)，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，節(jié)省社保管理內(nèi)部運(yùn)行成本。

總之，社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)建設(shè)共同構(gòu)成“五位一體”，是構(gòu)建服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)公共利益的體現(xiàn)。在社會(huì)管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，改革創(chuàng)新，引導(dǎo)更好地社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)最終的“善治”。（作者單位：1.云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.云南大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1]彭建平.公共服務(wù)：政府存在的合法性基礎(chǔ)[J].決策咨詢通訊，2009（4）：84-87.

[2]戴志國.關(guān)于政府社會(huì)管理創(chuàng)新的思考[J].理論觀察，2011（4）：30-32.

[3]施美萍.基層社會(huì)管理與創(chuàng)新研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2012：3.

[4]徐友龍.創(chuàng)新社會(huì)管理的重點(diǎn)在基層[J].觀察與思考，2011（10）：1.

[5]曹建民，龍章月，牛劍平.中國農(nóng)村社會(huì)保障制度研究——以西北貧困地區(qū)為例[M]. 北京：人民出版社，2010：40-42.