● 唐立軍

城市管理行政執(zhí)法工作是城市管理的重要內(nèi)容，是對城市經(jīng)濟、生活實施有效和有序管理的重要手段。但目前對城管執(zhí)法隊伍規(guī)模的測算，尚沒有比較科學(xué)有效的標準，地方多數(shù)以人口為基礎(chǔ)，參照地域面積等因素，來確定核編比例。這一模式并沒有區(qū)分考慮城管執(zhí)法工作職責(zé)配置的差異、城市發(fā)展水平、管理對象的總體數(shù)量及變化、區(qū)域內(nèi)執(zhí)法工作總量的相對穩(wěn)定性等因素，科學(xué)性不強，實際執(zhí)行起來效果也不好。本文以青島市城市管理行政執(zhí)法隊伍作為對象，重點對部分區(qū)市城管執(zhí)法隊伍的工作職責(zé)分布進行分析，試圖找出影響城管執(zhí)法隊伍的核編因素，并合理確定權(quán)重，初步提出測算執(zhí)法隊伍編制規(guī)模的辦法。

青島市從1999年開始，實施相對集中城市管理行政處罰權(quán)，即實行綜合行政執(zhí)法。這一管理體制，一定程度上解決了城市管理中多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、行政執(zhí)法隊伍膨脹及執(zhí)法擾民等問題。按照1998年《關(guān)于組建青島市城市管理監(jiān)察隊伍的通知》（青編辦字〔1998〕40號）規(guī)定，按城區(qū)人口的萬分之五配備城管執(zhí)法人員編制。隨著區(qū)市經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，城區(qū)面積、城市人口增長，城市管理任務(wù)復(fù)雜性、多樣性凸顯，綜合執(zhí)法在工作任務(wù)、執(zhí)法對象都有很大的變化，城管執(zhí)法隊伍的力量配置開始不適應(yīng)城市管理現(xiàn)實需要。實際上，影響城管執(zhí)法隊伍編制配備的因素是多樣的，除職責(zé)任務(wù)、執(zhí)法方式外，工作量、執(zhí)法對象、地域面積、人口等因素的變化都會使編制配備呈現(xiàn)動態(tài)變化的趨勢。僅以人口作為參考標準衡量，雖簡便易操作，但科學(xué)性、客觀性都需要研究。我們認為科學(xué)合理配置城管執(zhí)法隊伍，應(yīng)以法律核定的職責(zé)任務(wù)為基礎(chǔ)，綜合考慮人口、地域面積、執(zhí)法工作量、執(zhí)法對象等多種因素，通過對一段時期內(nèi)上述因素的變化情況以及其對編制影響的研究，合理確定多種因素在編制規(guī)模測算中的比重，建立起科學(xué)的測算標準。

一、城管執(zhí)法機構(gòu)工作職責(zé)分析

（一）市城管執(zhí)法的主要職責(zé)

城管執(zhí)法依據(jù)包括：《行政處罰法》、《行政許可法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》、《城市綠化條例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《城市道路管理條例》及地方政府制定的物業(yè)管理、集貿(mào)市場管理等法律法規(guī)，集中行使行政處罰權(quán)。目前青島市及區(qū)市城管執(zhí)法機構(gòu)主要承擔(dān)以下職責(zé)：（1）依照城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處各種違反城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定的行為；（2）依照城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處有關(guān)違反城市規(guī)劃管理規(guī)定的行為；（3）依照城市供熱、供（節(jié)）水、燃氣管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處有關(guān)違反城市供熱、供（節(jié)）水、燃氣管理規(guī)定的行為；（4）依照城市市政道路、排水管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處有關(guān)違反城市市政道路、排水管理規(guī)定的行為；（5）依照物業(yè)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處有關(guān)違反物業(yè)管理規(guī)定的行為；（6）依照城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處侵占風(fēng)景林地、庭院綠地、開放式公共綠地和損害花草樹木、綠化設(shè)施等行為；（7）依照環(huán)境保護方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處露天燒烤經(jīng)營，在道路、廣場等公共場地露天焚燒物品，在室外使用音響設(shè)備產(chǎn)生噪聲污染等行為；（8）依照工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處無照商販在城市道路、廣場等公共場地違法經(jīng)營的行為；（9）依照公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處擅自在人行道停放機動車輛等行為。

（二）市城管執(zhí)法工作量分析

上述職責(zé)分為市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、工商行政管理、供水供氣供熱管理、市政道路管理、環(huán)境保護、公安交通管理、綠化管理、物業(yè)管理等9大類，共352項執(zhí)法事項。其中，涉及市容環(huán)境衛(wèi)生的70項，城市規(guī)劃管理40項，工商行政管理10項，供水供氣供熱管理114項，市政道路管理64項、綠化管理28項、物業(yè)管理22項，環(huán)境保護3項，公安交通管理1項。另外，不同職責(zé)的任務(wù)量差別較大，有的職責(zé)任務(wù)量很大，有的職責(zé)一年的執(zhí)法量很少。從執(zhí)法絕對數(shù)值來看，市容環(huán)境衛(wèi)生、工商管理和城市規(guī)劃管理執(zhí)法是重點，占用了絕大部分的工作時間和力量，詳見表1。

從表1可以看出，區(qū)市城管執(zhí)法事項主要集中在市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、工商行政管理三大領(lǐng)域。我們按照市內(nèi)四區(qū)、三區(qū)和五市各選取一個區(qū)市做了詳細統(tǒng)計，經(jīng)對市南區(qū)、城陽區(qū)、膠州市近三年的工作任務(wù)完成情況進行分析，三大領(lǐng)域集中的執(zhí)法事項和執(zhí)法任務(wù)均達90%以上（詳見圖1、2、3）。

（三）市城管執(zhí)法工作量變化分析

作為城市管理行政執(zhí)法部門，承擔(dān)的執(zhí)法工作具體、明確，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法事項、執(zhí)法對象等相對而言比較穩(wěn)定可量化，其工作量的多少和變化情況將直接影響到機構(gòu)編制需求。因此，我們認為應(yīng)重點考慮其工作任務(wù)的實際承擔(dān)情況和一段較長時期的變化情況。主要考慮2008年、2009年和2010年這三年，因為2008年以來青島市承接了奧帆賽等國際國內(nèi)較有影響力的重大活動，對城市管理提出了更高的要求，必然給城管執(zhí)法工作任務(wù)、工作方式以及工作實效性等方面帶來調(diào)整，能全面客觀的反應(yīng)城管執(zhí)法工作的真實情況，具有較高的參考價值。本文選取市南區(qū)、城陽區(qū)和膠州市進行統(tǒng)計分析。

表1 部分區(qū)市城管執(zhí)法工作量統(tǒng)計

可以看出，三區(qū)市2008年到2010年的城管執(zhí)法工作量相對比較穩(wěn)定，基本穩(wěn)定在6800項左右，波動幅度在6%以內(nèi)。這種情況，在其他區(qū)市的統(tǒng)計中也得到了印證?？梢?，雖然各區(qū)市城管執(zhí)法工作量絕對值有差別，但從一段時期來看，其工作任務(wù)量相對穩(wěn)定，考慮到這些工作量在統(tǒng)計時已將臨時性、突擊性任務(wù)計算在內(nèi)，基本上可以確認將區(qū)市城管執(zhí)法工作量作為測算其編制規(guī)模的基本因素是合理的。

二、影響機構(gòu)編制規(guī)模測算的因素分析

一是關(guān)于人口和地域面積的影響。區(qū)域人口數(shù)、地域面積的增加必然會導(dǎo)致城管執(zhí)法工作的絕對增加，但需進一步分析。第一，隨著城市化進程，城市人口呈增長態(tài)勢，但不是所有人都是城市管理執(zhí)法對象。從法律法規(guī)來看，城管執(zhí)法的主要對象是從事商業(yè)活動的個人、單位和組織。這部分人口在總?cè)丝诶锼急戎亍⑵渥兓厔莺妥兓闆r是怎么樣的，需要做詳細的統(tǒng)計，不能單純以人口數(shù)和人口增長作為增加城管執(zhí)法編制的理由。第二，將地域面積的特別是城區(qū)面積的增加作為增加城管執(zhí)法工作力量的理由也有不妥。因為城管執(zhí)法的重點區(qū)域集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部、老城區(qū)、商業(yè)活動集中區(qū)等，反而在居民居住區(qū)、辦公區(qū)等成熟地段，城市管理執(zhí)法的任務(wù)相對較少。而隨著城市規(guī)劃和城市建設(shè)管理的不斷規(guī)范，社會化、市場化運作的成熟度不斷增強，必須通過行政執(zhí)法這種強制手段規(guī)范經(jīng)濟社會、生活秩序的區(qū)域呈下降趨勢。當(dāng)然，上述的兩點并非完全否定人口和地域面積增加的作用和影響，其決定性作用應(yīng)排在次要位置。

圖1 市南區(qū)2008年-2010年城管執(zhí)法情況

圖2 城陽區(qū)2008年-2010年城管執(zhí)法工作任務(wù)情況

圖3 膠州市2008年-2010年城管執(zhí)法工作任務(wù)情況

二是以法律法規(guī)賦予城管執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)作為編制規(guī)模測算的基本依據(jù)。城管執(zhí)法工作具有復(fù)雜性和多樣性，需要考慮并納入核編因素的因素很多，但其承擔(dān)的職責(zé)是最基本的因素。當(dāng)然，也要區(qū)分職責(zé)之間的比例，同時將人口數(shù)、地域面積作為彈性因素，地域面積中可只考察現(xiàn)有鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃情況。

三是各項因素的比重。確定上述因素后，需要確定各因素的比重。年度執(zhí)法工作量的多和少最直觀地體現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)執(zhí)法任務(wù)重和輕，結(jié)合執(zhí)法特殊的工作方式，也客觀地反映出對編制的需求量。人口和地域面積相對來說更加復(fù)雜，單純以區(qū)域人口數(shù)和地域面積絕對值作為編制規(guī)模測算的標準，并不合理。我們認為，將執(zhí)法對象數(shù)和城市建成區(qū)面積增減納入測算辦法，是比較合理的選擇。三項因素的基本比例可確定為4:5:1。當(dāng)然，在實際工作中，還要不斷論證其科學(xué)性、合理性和實用性，不斷修正。

三、初步測算

第一，城管執(zhí)法的352項職責(zé)中，工作量的90%以上都是市容環(huán)境衛(wèi)生、工商管理和城市規(guī)劃執(zhí)法，這三類職責(zé)共計120項，其余232項職責(zé)的工作量不足10%。按照執(zhí)法需要2名執(zhí)法人員同時在場的規(guī)定，需240人，其余占工作量10%的職責(zé)相應(yīng)需配備24名人員，即352項職責(zé)在理論上應(yīng)配備264名人員承擔(dān)，按照編制測算辦法確定的權(quán)重，264×0.4=106名編制。也就是在區(qū)域內(nèi)，若承擔(dān)352項執(zhí)法工作，城管執(zhí)法機構(gòu)的編制配備應(yīng)以106名為基礎(chǔ)。

第二，從區(qū)市上報的執(zhí)法年度工作量來看，三年來基本保持穩(wěn)定態(tài)勢，沒有出現(xiàn)大增和大減的情況。由于城管執(zhí)法工作具有特殊性，其工作時間不可能嚴格按照“五天”和“8小時”工作制，考慮其節(jié)假日較短的休息時間、輪休制和10-12小時一天的工作時間，一年城管執(zhí)法的工作日約合280天左右。由于城管執(zhí)法工作的反復(fù)性，352項職責(zé)一年內(nèi)發(fā)生的違法違規(guī)事項遠大于職責(zé)數(shù)本身。我們認為，根據(jù)執(zhí)法量配備一定的人員編制，符合實際工作狀況的現(xiàn)實需要。這部分的編制配備=年度執(zhí)法量/280×2×0.5。以城陽區(qū)為例，2010年全年執(zhí)法6836次，完成該工作量所需編制數(shù)為6836/280×2×0.5=24名。

第三，考量人口和地域面積在編制規(guī)模測算中的具體應(yīng)用，首先要明確以執(zhí)法對象和城市建成區(qū)面積（縣級市包括市政府駐地和鎮(zhèn)政府駐地）為依據(jù)。由于這部分因素比較復(fù)雜，暫不做深入統(tǒng)計。其次，由于人口和區(qū)域面積有大有小，確定一個中間值非常重要，這樣，低于這一數(shù)值的區(qū)域配備的編制數(shù)應(yīng)按比例減少，高于這一數(shù)值的區(qū)域則按比例增加，這也符合實際。目前，按照前述比例，人口和地域面積可考慮的編制配備數(shù)=（職責(zé)配備數(shù)+工作量配備數(shù)）×10%。