于永君

摘 要：中國土地儲備制度是強(qiáng)化政府供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地職能的重要舉措，是土地管理的重要部分，對于完善土地管理有重要意義，通過分析土地儲備發(fā)揮的重要作用，闡述土地儲備工作中存在的問題，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合實踐提出部分相應(yīng)對策，以便為政府更好的決策提供參考。

關(guān)鍵詞：國土資源；土地儲備；征地；措施

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0169-02

引言

隨著城市化進(jìn)程的加快，土地市場變化越來越快，土地儲備制度作為一種新的城市土地管理制度，使土地的有償使用制度得到了極大地豐富和改變，土地儲備工作也得到了快速發(fā)展。土地儲備工作是指各級人民政府依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲備或前期開發(fā)整理，并向社會提供各類建設(shè)用地行為。它是國土資源工作的重要組成部分，對增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控土地市場起到了重要作用。本文結(jié)合實踐就土地儲備工作中存在的問題進(jìn)行分析總結(jié)。

一、土地存儲發(fā)揮的重要作用

土地儲備制度建立以來，通過強(qiáng)化政府調(diào)控，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，有效顯化了土地資產(chǎn)，促進(jìn)了城市建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有效保障。（1）逐步改變供地、管地方式；（2）強(qiáng)控土地市場功能得到提升；（3）增強(qiáng)了籌集城市建設(shè)資金的能力，推動了城市化進(jìn)程；（4）加快房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)速度，更好地保護(hù)被拆遷群眾利益。

二、土地儲備工作中存在的問題

1.對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控缺乏有效支持

目前，中國各級政府用來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的主要方法還是以財政政策和貨幣政策為主，在其他支持宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面的政策為輔，其中也包括土地政策。很多地方政府過分依靠土地帶來的短期收益，對土地合理使用促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展關(guān)注較少，致使大量區(qū)位好、效益高的土地被低價出讓。土地儲備制度目前作為一個增加地方財政的的手段，就現(xiàn)階段而言利用土地儲備來解決土地政策力度問題仍有些力不從心。

2.資金籌集、運(yùn)作成為關(guān)鍵性難題

土地儲備過程是土地流轉(zhuǎn)的過程，也是資金循環(huán)的過程。充足的資金對順利實施土地儲備征收補(bǔ)償至關(guān)重要。土地儲備所需資金目前主要有三個來源：政府財政撥款、儲備中心自由資金和銀行貸款。由于政府撥款與自有資金極其有限，絕大部分資金都來源于商業(yè)銀行貸款，資金來源不僅利用成本高，而且存在授信額度影響、政策影響、利率風(fēng)險、本息償還風(fēng)險和土地價格變動風(fēng)險等，抗風(fēng)險能力降低，且負(fù)債籌資會導(dǎo)致政府的土地收益下降，增加了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的不確定性及風(fēng)險水平。同時由于土地儲備周期長，銀行對土地儲備貸款又嚴(yán)格限制，因此資金在流通過程中存在著由于利率變動、收入變動等產(chǎn)生的償還風(fēng)險。

3.征地、收儲補(bǔ)償難成為土地儲備的制約因素

實施土地收購過程中可能牽扯到價格或費(fèi)用包括：土地價格、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費(fèi)等，隨著黨中央以人為本、和諧社會的執(zhí)政理念的貫徹實施，物權(quán)法對保護(hù)失地農(nóng)民和被拆遷利益的規(guī)定出臺，體現(xiàn)了國家對公民財產(chǎn)權(quán)利的尊重，雖然征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)日趨合理，但由于法律沒有明確的界定，收購雙方在收購價格上存在較大分歧，不是從代購的實際價格出發(fā)，而是從自身需要確定價格。從中央到地方各級政府都從社會的穩(wěn)定、和諧大局出發(fā)，處置日趨慎重，作為征地、拆遷補(bǔ)償主題當(dāng)?shù)卣己茈y推進(jìn)，作為國土資源局技術(shù)力量有限，承擔(dān)所有地塊的前期開發(fā)更是力不從心。

4.部門之間的協(xié)調(diào)與配合有待改進(jìn)

土地儲備是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及建委、房管、計委、財政、交通、土地規(guī)劃、經(jīng)委等部門，需要各部門的協(xié)調(diào)配合。目前，中國大部分地方的財政機(jī)構(gòu)設(shè)置、房地產(chǎn)、規(guī)劃、土地管理屬于建設(shè)、規(guī)劃、國土等系統(tǒng)，計劃、財政等部門也分屬不同的系統(tǒng)。這樣在實踐操作中，土地部門與其他相關(guān)部門溝通有限，配合效率低，導(dǎo)致了土地儲備機(jī)構(gòu)經(jīng)驗風(fēng)險較大。

三、完善土地儲備工作的建議與對策

1.明確政府職能，加強(qiáng)統(tǒng)一管理職能

要明確、端正政府在土地管理中的作用和職能，政府的職能在于制定“管理制度”，使土地市場都能在同一“制度”之下運(yùn)行，以建立良好的土地市場秩序。要明確政府不是土地活動中的尋利者，不是為了追求自身利益最大化的經(jīng)營者，而是土地市場中的調(diào)控者、監(jiān)督者和管理者。

土地市場涉及面廣，政策性強(qiáng)，政府建設(shè)和管理城市的任務(wù)加重，搞好土地市場，對政府的可持續(xù)發(fā)展有重大意義，因此必須加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理職能，城市的各項建設(shè)必須在土地利用總體和城市規(guī)劃的指導(dǎo)下由政府進(jìn)行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理的良性機(jī)制，避免將土地分配給各部門進(jìn)行分別開發(fā)建設(shè)。

2.探索儲備土地融資模式，突破資金制約瓶頸

實行凈地出讓交易制度后，土地儲備運(yùn)作具有周期長、資金投入多、受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響程度顯著的特點。改變單純憑借銀行貸款來籌措資金的做法，降低儲備風(fēng)險。（1）提高土地儲備的自有資金比例。要嚴(yán)格執(zhí)行土地儲備收益反撥儲備資金的制度，適當(dāng)增加財政資金的投入，不斷累積儲備資金。（2）積極發(fā)揮庫存儲備土地的資產(chǎn)效益，利用儲備土地抵押向商業(yè)銀行申請貸款融資。（3）大力推行土地證券化。城市土地儲備具有良好的信用特征，中國內(nèi)資本市場已經(jīng)出具規(guī)模，為儲備土地證券化提供了重要的市場基礎(chǔ)。積極探索向發(fā)行土地債券、拆資入股、社會募集等融資渠道。（4）加強(qiáng)儲備資金運(yùn)作方面的監(jiān)管，規(guī)范土地儲備資金的運(yùn)作和管理，加強(qiáng)風(fēng)險防范能力。

3.科學(xué)合理確定土地收購價格

（1）采用與國際接軌的思路和方法。在中國采用與國際接軌的市場比較方法，但由于市場化程度相對較低，交易樣本的數(shù)量級價格形成需進(jìn)一步論證，還需綜合應(yīng)用剩余法、收益還原法、成本法等其他評估方法。（2）采用資金平衡的思路和方法。即以政府不投入資金的條件下實現(xiàn)土地收購和再開發(fā)的資金平衡，在此基礎(chǔ)上確定收購價格。關(guān)鍵在于平衡區(qū)域和平衡時間段的選擇。另外，具體宗地收購價格評估時應(yīng)該在考慮本身市場價格的同時，進(jìn)行全市平衡確定實際發(fā)生的收購價格。

4.加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作

土地儲備工作，各部門要從建立統(tǒng)一的土地有形市場的大局出發(fā)，保證部門間的有效協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高對土地儲備工作重要性的認(rèn)識，消除部門利益而形成的分歧，擱置爭議，嚴(yán)格貫徹落實國家、省、市有關(guān)建立土地有形市場的文件精神，保證所有土地交易行為都在統(tǒng)一的土地市場中規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)公開、公平、公正、高效的土地有形市場的早日形成。

5.不斷提高儲備工作人員素質(zhì)，推進(jìn)土地儲備市場化運(yùn)作

應(yīng)當(dāng)在全面推進(jìn)土地儲備工作市場化運(yùn)作模式的同時，不斷提高儲備工作人員的素質(zhì)。將技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的工作委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位負(fù)責(zé)實施，儲備中心負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；不斷加大人才引進(jìn)力度；加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，理論學(xué)習(xí)和實際工作相結(jié)合，全面提高現(xiàn)有工作人員的素質(zhì)。以長遠(yuǎn)發(fā)展的目光，通過推行儲備工作市場化運(yùn)作和人才戰(zhàn)略，為儲備工作的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

結(jié)語

總之，在土地儲備工作的重要性日趨顯化的今天，我們必須充分認(rèn)識并且準(zhǔn)確掌握其所產(chǎn)生的功效，完善土地儲備實踐中存在的問題，才能使管理手段在土地儲備工作中正在發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，以使得土地儲備為中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint