陳復(fù)昌

【摘 要】 近年來，地方政府融資平臺作為地方政府債務(wù)主體，債務(wù)規(guī)模不斷增長，舉債方式不斷創(chuàng)新，隱性債務(wù)比例上升，政府資源、資產(chǎn)和債務(wù)信息披露存在缺陷，債務(wù)風(fēng)險不斷聚集，防控難度加大，對地方政府財政穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅?；诤暧^管理視角，應(yīng)對癥下藥，解決地方政府融資平臺債務(wù)產(chǎn)生的根源；多方努力，加強(qiáng)地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險的管理。

【關(guān)鍵詞】 地方政府； 投融資平臺； 債務(wù)特征； 風(fēng)險管理

中圖分類號：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）27-0050-03

在國家推動工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化和信息化戰(zhàn)略背景下，地方政府面臨著巨大的資金瓶頸，許多地方政府繼續(xù)成立新的融資平臺，依托融資平臺進(jìn)行融資，早期的地方政府融資平臺中期債務(wù)近年來又集中到期，地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險又被推到風(fēng)口浪尖。分析地方政府投融資平臺債務(wù)特點(diǎn)、探尋其宏觀管理策略具有重大的現(xiàn)實意義。

一、地方政府投融資平臺債務(wù)及其風(fēng)險特征

（一）債務(wù)總額不斷增加，或有負(fù)債大幅度增長，債務(wù)風(fēng)險不斷聚集

來自銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，2009年以前，全國地方政府投融資平臺負(fù)債總額在1萬億元左右。2009年末，地方政府融資平臺債務(wù)余額高達(dá)7.38萬億元，相當(dāng)于2009年GDP的23%；經(jīng)銀監(jiān)會的數(shù)輪清理整頓，地方政府融資平臺舉債有一定規(guī)模的下降。來自審計署公告數(shù)據(jù)顯示，地方政府融資平臺債務(wù)總額2010年末、2013年6月末分別為4.97萬億元、6.97萬億元，兩年半增長了40.22%。地方政府融資平臺各類政府性債務(wù)都在增加，仍以直接債務(wù)為主，但或有債務(wù)有所增長，特別是地方政府的其他相關(guān)債務(wù)較2010年底增加40.78%，占比由20.50%上升至28.86%，地方政府融資平臺政府性債務(wù)中的或有負(fù)債風(fēng)險敞口明顯擴(kuò)大。從整體上看，地方政府融資平臺債務(wù)增長仍然較快，風(fēng)險不斷聚集，控制難度加大。2010年年末、2013年6月末地方政府融資平臺各類地方政府債務(wù)變動情況見表1。

（二）地方政府融資平臺是地方政府最主要的舉借主體

從政府舉債主體來看，地方政府融資平臺仍然是地方政府舉債的主體。審計署審計公告顯示，融資平臺公司舉借的政府性債務(wù)由2010年年底的49 710.68億元上升到2013年6月底的69 704.42億元，增長了40.22%；占全部政府債務(wù)的比重2010年為46.38%，2013年6月為38.96%，雖然下降了7.42%，但比重仍然是最高的，比排在第二位的政府部門和機(jī)構(gòu)的政府性債務(wù)所占比例高出16.27%，比包括第三位以后的所有債務(wù)主體的政府性債務(wù)所占比例之和還高出0.61%。地方政府債務(wù)風(fēng)險的控制重點(diǎn)仍然是地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的控制。2010年年末與2013年6月末地方政府債務(wù)舉借主體的債務(wù)余額情況見表2。

（三）貸款仍是融資平臺的主要融資方式，但所占比重在大幅下降，隱性債務(wù)比重增加

近年來，由于銀監(jiān)會不斷加強(qiáng)對地方政府貸款的監(jiān)管，2013年審計結(jié)果顯示銀行貸款占地方政府債務(wù)的比例2013年6月末比2010年末下降了22.45%，但仍然是融資平臺債務(wù)的主要形式，金融風(fēng)險仍不可忽視。截至2013年6月末，銀行貸款、發(fā)行債券、BT、信托融資分別為101 187.39億元、18 456.91億元、14 763.51億元和14 252.33億元，分別占債務(wù)總額的56.56%、10.32%、8.25%和7.97%。同時發(fā)現(xiàn)，與2010年前相比，新增的BT融資和信托融資等方式隱蔽性強(qiáng)，加上影子銀行涉足，增加了監(jiān)管難度，且融資成本大幅高于銀行貸款和發(fā)行債券，地方政府債務(wù)出現(xiàn)新的風(fēng)險隱患。

（四）各級政府擁有的資源、資產(chǎn)和負(fù)債存在信息披露缺陷

從目前情況看，各級政府擁有的資源、資產(chǎn)信息未能有效披露，甚至地方政府債務(wù)、地方政府融資平臺中的政府性債務(wù)也缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的計量和披露，債務(wù)數(shù)據(jù)依靠審計或銀監(jiān)局統(tǒng)計而來，而審計署和銀監(jiān)會公告的政府性債務(wù)信息口徑也存在差異，甚至審計署三次大規(guī)模審計口徑都不一致。審計署公告顯示，地方政府融資平臺債務(wù)總額2010年末約為4.97萬億元，2013年6月底為69 704.42億元。但是2013年6月底的數(shù)據(jù)不包括退出類融資平臺債務(wù)，而退出類投融資平臺建設(shè)公益性項目和準(zhǔn)公益性項目等所舉借的債務(wù)仍屬于政府債務(wù)，而且2013年的審計新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，融資方式新增BT、信托等。2012年審計范圍僅針對36個本級地方政府；然而，銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，地方政府融資平臺債務(wù)余額2011年9月末為9.1萬億元，2013年4月末達(dá)9.3萬億元。由于各級政府的資產(chǎn)、債務(wù)信息披露問題，各級地方政府資產(chǎn)對債務(wù)的保障程度到底多大，很難量化，嚴(yán)重影響了債務(wù)風(fēng)險分析，從而加大了風(fēng)險管理難度。

（五）舉債方式多樣化，一定程度上釋放了財政風(fēng)險

早期，地方政府不能發(fā)債，只有通過設(shè)立融資平臺融資，而融資平臺融資也主要靠銀行貸款。目前，融資平臺融資渠道開始多樣化，為大項目發(fā)行企業(yè)債、發(fā)行中期票據(jù)替代銀行貸款，發(fā)行短期融資券解決短期流動性，“借新還舊”解決期限錯配問題。城投債、基建信托、租賃、保險投資計劃等表外融資方式也大大擴(kuò)容。中央結(jié)算公司數(shù)據(jù)顯示，2012年全年地方政府債發(fā)行2 500億元，較2011年增加500億元；銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券累計達(dá)6 367.9億元，較2011年增加3 805.9億元，同比增長148%，增幅較2011年同期增長120%。不同的融資方式償還期不同、對到期償還的約束不同，從而增加了債務(wù)彈性，有利于釋放風(fēng)險，增強(qiáng)了對地方政府融資平臺轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的防御能力。

二、地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險宏觀管理策略

（一）多措并舉，解決地方政府融資平臺風(fēng)險產(chǎn)生的根源問題

地方政府融資平臺是地方政府因為建設(shè)資金嚴(yán)重不足、突破法律限制而進(jìn)行的一種融資創(chuàng)新，巨量資金供需矛盾是地方政府融資平臺及其風(fēng)險產(chǎn)生的根源。如果我們科學(xué)界定政府職能、改變主要依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式、改變地方政府業(yè)績觀和減少面子工程、投資失誤、奢侈浪費(fèi)，縮小政府資金收支缺口，進(jìn)而減少通過融資平臺進(jìn)行融資的需求，從而降低融資平臺的債務(wù)融資規(guī)模，是降低融資平臺風(fēng)險的根本之所在。

1.嚴(yán)格界定地方政府職能，降低地方政府融資需求

政府履行職能需要資金保障，政府職能決定政府資金需求。當(dāng)前仍然存在政府與市場職能劃分不清的現(xiàn)象，地方政府大量從事經(jīng)濟(jì)和具體的經(jīng)營活動，不斷擴(kuò)大投資、興辦國有企業(yè)，搞各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，沒有真正從一些營利性和競爭性領(lǐng)域退出，涉足了許多本應(yīng)由企業(yè)主導(dǎo)的私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，加重了財政支出負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步催生大量額外負(fù)債。因此，要嚴(yán)格界定政府職能，限定投資范圍，地方政府投資主要針對市場不能有效配置資源領(lǐng)域和關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、有重大影響的項目，將公用事業(yè)的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等進(jìn)行有效剝離，吸引民間資本投資建設(shè)和經(jīng)營。

2.完善財稅體制，促進(jìn)事權(quán)與財權(quán)的匹配，減少資金供需矛盾

作為地方各級政府，完成事權(quán)所需資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財力，要么在事權(quán)上打折扣，要么就設(shè)法融資以滿足資金需求。在地方政府融資渠道狹窄的情況下，負(fù)債便成為一種重要選擇，而國家有關(guān)法律規(guī)定地方政府不得自行舉債，成立融資平臺進(jìn)行變相舉債便成了地方政府的無賴之舉。地方政府財權(quán)與事權(quán)的錯配差距越大，利用投融資平臺融資的需求越強(qiáng)烈，投融資平臺的債務(wù)規(guī)模越大，債務(wù)風(fēng)險便會隨之增大。因此，地方政府財權(quán)與事權(quán)的錯配是融資平臺債務(wù)風(fēng)險重要的、源發(fā)性的驅(qū)動因素。為了降低融資平臺債務(wù)風(fēng)險，改革財稅體制、適當(dāng)上移部分事權(quán)和支出責(zé)任、加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度是必要之舉。

3.加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變主要依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式

多年來，我國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資拉動。全國各地大興土木，各級城市拉大框架，鋪攤子、建新區(qū)、開發(fā)區(qū)，老區(qū)改造，造成了大量的重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過剩，巨大浪費(fèi)，投資效率極低。過熱的投資需要巨額的資金支持，進(jìn)一步催生了眾多的地方政府融資平臺，并導(dǎo)致其債務(wù)與日俱增。大量的基建投資造成地方政府巨額的資金缺口，產(chǎn)生了對債務(wù)資金的強(qiáng)烈需求；債務(wù)資金到期日比較短，基建投資回收期長，造成投資回收資金與償還資金時間的錯配；重復(fù)投資形成的浪費(fèi)使回收的資金不足以償還建設(shè)舉借的債務(wù)。過度依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式成為財政風(fēng)險的重要推手，因此要加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，投資、出口和內(nèi)需協(xié)調(diào)發(fā)展對防范財政風(fēng)險有著巨大的改善作用。

4.改善政府管理，防控風(fēng)險

不當(dāng)?shù)恼芾碇贫纫彩谴呱鷤鶆?wù)風(fēng)險的元兇。GDP催生投資拉動為主的經(jīng)濟(jì)增長模式；投資決策失誤，造成浪費(fèi)；預(yù)算管理弱化，加大收支矛盾；《預(yù)算法》等法律不允許地方政府舉債，催生其通過融資平臺變相舉債，加大了債務(wù)管理難度。因此，要不斷完善政府績效管理制度，真正實現(xiàn)不孤立的以GDP論英雄，防止經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的過度超前投資；將債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險納入考核范圍，建立健全地方政府各類債務(wù)的責(zé)任追究制度，抑制其非理性舉債；建立健全投資決策、約束機(jī)制，保證投資的必要性、科學(xué)性和效率性，防止經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的過度超前投資、非理性投資，從而降低過度超前投資形成的債務(wù)風(fēng)險；進(jìn)一步完善預(yù)算管理、國庫集中收付制度和政府集中采購制度，加強(qiáng)收支管理，減少收支矛盾。將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，通過預(yù)算控制債務(wù)規(guī)模，進(jìn)一步改革政府會計制度，全面加強(qiáng)政府及其所屬行政事業(yè)單位核算，健全信息披露制度，使各級地方政府的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、支出及時、完整地披露，包括隱性債務(wù)、或有債務(wù)的披露，為做好債務(wù)管理及時、全面和準(zhǔn)確地提供信息。同時，在完整的核算過程中，加強(qiáng)會計監(jiān)督；隱性債務(wù)、或有債務(wù)及其風(fēng)險更難控制，因此要完善《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》等相關(guān)法律，適當(dāng)放寬地方政府及其融資平臺發(fā)債權(quán)，規(guī)范政府舉債行為，減少隱性債務(wù)；完善政府償債基金制度，及時足額提取償債基金，專戶管理、?？顚Ｓ?，提高應(yīng)對債務(wù)危機(jī)的能力。

（二）多方參與，加強(qiáng)地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險管理

1.加強(qiáng)中央政府對地方政府、上級政府對下級政府融資平臺債務(wù)的管理

在我國現(xiàn)行政府管理體制下，下級的債務(wù)不可避免地成為上級的或有債務(wù)，由此產(chǎn)生下級政府的道德風(fēng)險。道德風(fēng)險的存在使得地方政府擁有很強(qiáng)的舉債沖動，刺激其過度負(fù)債行為。因此，要建立下級政府債務(wù)預(yù)算上報審批或備案制度，地方政府的債務(wù)預(yù)算要報本級人大審議，同時要報上級政府審批，上級政府要層層匯總再報上一級審批，直至中央政府。地方政府融資平臺、其他公共機(jī)構(gòu)發(fā)行債券需要本級政府和上級政府的雙重批準(zhǔn)。上級政府直接對下級政府舉債用途、方式、渠道、規(guī)模和時間進(jìn)行指導(dǎo)、審批和監(jiān)管，中央政府就省級政府進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管，對超出一定規(guī)模的舉債計劃進(jìn)行審批。中央政府從頂層設(shè)計層面對地方政府債務(wù)、投融資平臺債務(wù)進(jìn)行管理制度設(shè)計，修改《預(yù)算法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，完善城投債券發(fā)行制度和防范風(fēng)險機(jī)制，給予地方政府適度舉債的法律地位，建立健全地方政府債務(wù)管理制度，定期進(jìn)行專項檢查，建立健全我國地方政府債務(wù)管理體系，保證地方政府債務(wù)管理有法可依，有章可循。

2.加強(qiáng)地方政府對本級融資平臺的宏觀管理

地方政府牽頭，由財政部門、發(fā)展與改革部門、國有資產(chǎn)管理部門聯(lián)合組成地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組對本級政府債務(wù)管理辦法、融資平臺的性質(zhì)和職能定位進(jìn)行設(shè)計，對政府債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)、融資平臺債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和債務(wù)預(yù)警，對現(xiàn)有地方政府融資平臺重新進(jìn)行科學(xué)分類確認(rèn)，加強(qiáng)管理。保證融資平臺設(shè)置的必要性、合理性；保證政府債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)、融資平臺債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)的合理性；建立科學(xué)有效的政府投融資平臺債務(wù)預(yù)警機(jī)制，從而，通過加強(qiáng)地方政府對融資平臺宏觀管理，有效防控融資平臺債務(wù)風(fēng)險。

3.加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對融資平臺舉債的監(jiān)管

2009年以來，銀監(jiān)會對地方政府融資平臺項目貸款提出了“三條紅線”，結(jié)合“三個辦法一個指引”等貸款新規(guī)并出臺一系列監(jiān)管意見，加大了對地方政府融資平臺信貸風(fēng)險的管控力度，清理了大量不良平臺貸款，遏制了地方政府融資平臺債務(wù)爆發(fā)式增長，在防控地方政府融資平臺信貸風(fēng)險方面卓有成效。隨著銀行信貸資金監(jiān)管趨緊，影子銀行和信托等飛速發(fā)展，風(fēng)險轉(zhuǎn)移，使各地方政府債務(wù)風(fēng)險管理增加了新的難度。因此，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對融資平臺的監(jiān)管，一方面要加強(qiáng)對資金供給的控制，并禁止地方性銀行為當(dāng)?shù)毓矙C(jī)構(gòu)提供借款；另一方面，中央銀行和銀監(jiān)會搞好頂層設(shè)計，制定相關(guān)法規(guī)，全面規(guī)范地方政府融資平臺借貸行為，站在融資平臺及其所在政府層級，評估貸款風(fēng)險，作出信貸決策。

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1.嚴(yán)格界定地方政府職能，降低地方政府融資需求

政府履行職能需要資金保障，政府職能決定政府資金需求。當(dāng)前仍然存在政府與市場職能劃分不清的現(xiàn)象，地方政府大量從事經(jīng)濟(jì)和具體的經(jīng)營活動，不斷擴(kuò)大投資、興辦國有企業(yè)，搞各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，沒有真正從一些營利性和競爭性領(lǐng)域退出，涉足了許多本應(yīng)由企業(yè)主導(dǎo)的私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，加重了財政支出負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步催生大量額外負(fù)債。因此，要嚴(yán)格界定政府職能，限定投資范圍，地方政府投資主要針對市場不能有效配置資源領(lǐng)域和關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、有重大影響的項目，將公用事業(yè)的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等進(jìn)行有效剝離，吸引民間資本投資建設(shè)和經(jīng)營。

2.完善財稅體制，促進(jìn)事權(quán)與財權(quán)的匹配，減少資金供需矛盾

作為地方各級政府，完成事權(quán)所需資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財力，要么在事權(quán)上打折扣，要么就設(shè)法融資以滿足資金需求。在地方政府融資渠道狹窄的情況下，負(fù)債便成為一種重要選擇，而國家有關(guān)法律規(guī)定地方政府不得自行舉債，成立融資平臺進(jìn)行變相舉債便成了地方政府的無賴之舉。地方政府財權(quán)與事權(quán)的錯配差距越大，利用投融資平臺融資的需求越強(qiáng)烈，投融資平臺的債務(wù)規(guī)模越大，債務(wù)風(fēng)險便會隨之增大。因此，地方政府財權(quán)與事權(quán)的錯配是融資平臺債務(wù)風(fēng)險重要的、源發(fā)性的驅(qū)動因素。為了降低融資平臺債務(wù)風(fēng)險，改革財稅體制、適當(dāng)上移部分事權(quán)和支出責(zé)任、加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度是必要之舉。

3.加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變主要依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式

多年來，我國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資拉動。全國各地大興土木，各級城市拉大框架，鋪攤子、建新區(qū)、開發(fā)區(qū)，老區(qū)改造，造成了大量的重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過剩，巨大浪費(fèi)，投資效率極低。過熱的投資需要巨額的資金支持，進(jìn)一步催生了眾多的地方政府融資平臺，并導(dǎo)致其債務(wù)與日俱增。大量的基建投資造成地方政府巨額的資金缺口，產(chǎn)生了對債務(wù)資金的強(qiáng)烈需求；債務(wù)資金到期日比較短，基建投資回收期長，造成投資回收資金與償還資金時間的錯配；重復(fù)投資形成的浪費(fèi)使回收的資金不足以償還建設(shè)舉借的債務(wù)。過度依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式成為財政風(fēng)險的重要推手，因此要加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，投資、出口和內(nèi)需協(xié)調(diào)發(fā)展對防范財政風(fēng)險有著巨大的改善作用。

4.改善政府管理，防控風(fēng)險

不當(dāng)?shù)恼芾碇贫纫彩谴呱鷤鶆?wù)風(fēng)險的元兇。GDP催生投資拉動為主的經(jīng)濟(jì)增長模式；投資決策失誤，造成浪費(fèi)；預(yù)算管理弱化，加大收支矛盾；《預(yù)算法》等法律不允許地方政府舉債，催生其通過融資平臺變相舉債，加大了債務(wù)管理難度。因此，要不斷完善政府績效管理制度，真正實現(xiàn)不孤立的以GDP論英雄，防止經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的過度超前投資；將債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險納入考核范圍，建立健全地方政府各類債務(wù)的責(zé)任追究制度，抑制其非理性舉債；建立健全投資決策、約束機(jī)制，保證投資的必要性、科學(xué)性和效率性，防止經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的過度超前投資、非理性投資，從而降低過度超前投資形成的債務(wù)風(fēng)險；進(jìn)一步完善預(yù)算管理、國庫集中收付制度和政府集中采購制度，加強(qiáng)收支管理，減少收支矛盾。將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，通過預(yù)算控制債務(wù)規(guī)模，進(jìn)一步改革政府會計制度，全面加強(qiáng)政府及其所屬行政事業(yè)單位核算，健全信息披露制度，使各級地方政府的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、支出及時、完整地披露，包括隱性債務(wù)、或有債務(wù)的披露，為做好債務(wù)管理及時、全面和準(zhǔn)確地提供信息。同時，在完整的核算過程中，加強(qiáng)會計監(jiān)督；隱性債務(wù)、或有債務(wù)及其風(fēng)險更難控制，因此要完善《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》等相關(guān)法律，適當(dāng)放寬地方政府及其融資平臺發(fā)債權(quán)，規(guī)范政府舉債行為，減少隱性債務(wù)；完善政府償債基金制度，及時足額提取償債基金，專戶管理、專款專用，提高應(yīng)對債務(wù)危機(jī)的能力。

（二）多方參與，加強(qiáng)地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險管理

1.加強(qiáng)中央政府對地方政府、上級政府對下級政府融資平臺債務(wù)的管理

在我國現(xiàn)行政府管理體制下，下級的債務(wù)不可避免地成為上級的或有債務(wù)，由此產(chǎn)生下級政府的道德風(fēng)險。道德風(fēng)險的存在使得地方政府擁有很強(qiáng)的舉債沖動，刺激其過度負(fù)債行為。因此，要建立下級政府債務(wù)預(yù)算上報審批或備案制度，地方政府的債務(wù)預(yù)算要報本級人大審議，同時要報上級政府審批，上級政府要層層匯總再報上一級審批，直至中央政府。地方政府融資平臺、其他公共機(jī)構(gòu)發(fā)行債券需要本級政府和上級政府的雙重批準(zhǔn)。上級政府直接對下級政府舉債用途、方式、渠道、規(guī)模和時間進(jìn)行指導(dǎo)、審批和監(jiān)管，中央政府就省級政府進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管，對超出一定規(guī)模的舉債計劃進(jìn)行審批。中央政府從頂層設(shè)計層面對地方政府債務(wù)、投融資平臺債務(wù)進(jìn)行管理制度設(shè)計，修改《預(yù)算法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，完善城投債券發(fā)行制度和防范風(fēng)險機(jī)制，給予地方政府適度舉債的法律地位，建立健全地方政府債務(wù)管理制度，定期進(jìn)行專項檢查，建立健全我國地方政府債務(wù)管理體系，保證地方政府債務(wù)管理有法可依，有章可循。

2.加強(qiáng)地方政府對本級融資平臺的宏觀管理

地方政府牽頭，由財政部門、發(fā)展與改革部門、國有資產(chǎn)管理部門聯(lián)合組成地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組對本級政府債務(wù)管理辦法、融資平臺的性質(zhì)和職能定位進(jìn)行設(shè)計，對政府債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)、融資平臺債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和債務(wù)預(yù)警，對現(xiàn)有地方政府融資平臺重新進(jìn)行科學(xué)分類確認(rèn)，加強(qiáng)管理。保證融資平臺設(shè)置的必要性、合理性；保證政府債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)、融資平臺債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)的合理性；建立科學(xué)有效的政府投融資平臺債務(wù)預(yù)警機(jī)制，從而，通過加強(qiáng)地方政府對融資平臺宏觀管理，有效防控融資平臺債務(wù)風(fēng)險。

3.加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對融資平臺舉債的監(jiān)管

2009年以來，銀監(jiān)會對地方政府融資平臺項目貸款提出了“三條紅線”，結(jié)合“三個辦法一個指引”等貸款新規(guī)并出臺一系列監(jiān)管意見，加大了對地方政府融資平臺信貸風(fēng)險的管控力度，清理了大量不良平臺貸款，遏制了地方政府融資平臺債務(wù)爆發(fā)式增長，在防控地方政府融資平臺信貸風(fēng)險方面卓有成效。隨著銀行信貸資金監(jiān)管趨緊，影子銀行和信托等飛速發(fā)展，風(fēng)險轉(zhuǎn)移，使各地方政府債務(wù)風(fēng)險管理增加了新的難度。因此，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對融資平臺的監(jiān)管，一方面要加強(qiáng)對資金供給的控制，并禁止地方性銀行為當(dāng)?shù)毓矙C(jī)構(gòu)提供借款；另一方面，中央銀行和銀監(jiān)會搞好頂層設(shè)計，制定相關(guān)法規(guī)，全面規(guī)范地方政府融資平臺借貸行為，站在融資平臺及其所在政府層級，評估貸款風(fēng)險，作出信貸決策。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 陳浩然.地方政府投融資平臺存在的風(fēng)險及對策分析[J].金融理論與實踐，2010（8）：62-64.

[2] 毛建林.地方政府投融資平臺：體制根源、風(fēng)險機(jī)理與規(guī)范發(fā)展[J].西南金融，2011（4）：20-22.

[3] 王雁玲.地方政府投融資平臺產(chǎn)生與發(fā)展研究綜述[J].商業(yè)時代，2012（14）：68-69.

[4] 鄭漢金，曾偉.我國地方政府投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險防范與控制研究[J].改革與戰(zhàn)略，2012（9）：25-29.

[5] 李杰輝.地方政府投融資平臺風(fēng)險問題研究[J].長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（5）：14-16.

[6] 武文超.我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中地方政府投融資平臺風(fēng)險和治理分析[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2014（1）：19-23.

1.嚴(yán)格界定地方政府職能，降低地方政府融資需求

政府履行職能需要資金保障，政府職能決定政府資金需求。當(dāng)前仍然存在政府與市場職能劃分不清的現(xiàn)象，地方政府大量從事經(jīng)濟(jì)和具體的經(jīng)營活動，不斷擴(kuò)大投資、興辦國有企業(yè)，搞各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，沒有真正從一些營利性和競爭性領(lǐng)域退出，涉足了許多本應(yīng)由企業(yè)主導(dǎo)的私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，加重了財政支出負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步催生大量額外負(fù)債。因此，要嚴(yán)格界定政府職能，限定投資范圍，地方政府投資主要針對市場不能有效配置資源領(lǐng)域和關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、有重大影響的項目，將公用事業(yè)的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等進(jìn)行有效剝離，吸引民間資本投資建設(shè)和經(jīng)營。

2.完善財稅體制，促進(jìn)事權(quán)與財權(quán)的匹配，減少資金供需矛盾

作為地方各級政府，完成事權(quán)所需資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財力，要么在事權(quán)上打折扣，要么就設(shè)法融資以滿足資金需求。在地方政府融資渠道狹窄的情況下，負(fù)債便成為一種重要選擇，而國家有關(guān)法律規(guī)定地方政府不得自行舉債，成立融資平臺進(jìn)行變相舉債便成了地方政府的無賴之舉。地方政府財權(quán)與事權(quán)的錯配差距越大，利用投融資平臺融資的需求越強(qiáng)烈，投融資平臺的債務(wù)規(guī)模越大，債務(wù)風(fēng)險便會隨之增大。因此，地方政府財權(quán)與事權(quán)的錯配是融資平臺債務(wù)風(fēng)險重要的、源發(fā)性的驅(qū)動因素。為了降低融資平臺債務(wù)風(fēng)險，改革財稅體制、適當(dāng)上移部分事權(quán)和支出責(zé)任、加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度是必要之舉。

3.加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變主要依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式

多年來，我國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資拉動。全國各地大興土木，各級城市拉大框架，鋪攤子、建新區(qū)、開發(fā)區(qū)，老區(qū)改造，造成了大量的重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過剩，巨大浪費(fèi)，投資效率極低。過熱的投資需要巨額的資金支持，進(jìn)一步催生了眾多的地方政府融資平臺，并導(dǎo)致其債務(wù)與日俱增。大量的基建投資造成地方政府巨額的資金缺口，產(chǎn)生了對債務(wù)資金的強(qiáng)烈需求；債務(wù)資金到期日比較短，基建投資回收期長，造成投資回收資金與償還資金時間的錯配；重復(fù)投資形成的浪費(fèi)使回收的資金不足以償還建設(shè)舉借的債務(wù)。過度依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式成為財政風(fēng)險的重要推手，因此要加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，投資、出口和內(nèi)需協(xié)調(diào)發(fā)展對防范財政風(fēng)險有著巨大的改善作用。

4.改善政府管理，防控風(fēng)險

不當(dāng)?shù)恼芾碇贫纫彩谴呱鷤鶆?wù)風(fēng)險的元兇。GDP催生投資拉動為主的經(jīng)濟(jì)增長模式；投資決策失誤，造成浪費(fèi)；預(yù)算管理弱化，加大收支矛盾；《預(yù)算法》等法律不允許地方政府舉債，催生其通過融資平臺變相舉債，加大了債務(wù)管理難度。因此，要不斷完善政府績效管理制度，真正實現(xiàn)不孤立的以GDP論英雄，防止經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的過度超前投資；將債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險納入考核范圍，建立健全地方政府各類債務(wù)的責(zé)任追究制度，抑制其非理性舉債；建立健全投資決策、約束機(jī)制，保證投資的必要性、科學(xué)性和效率性，防止經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的過度超前投資、非理性投資，從而降低過度超前投資形成的債務(wù)風(fēng)險；進(jìn)一步完善預(yù)算管理、國庫集中收付制度和政府集中采購制度，加強(qiáng)收支管理，減少收支矛盾。將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，通過預(yù)算控制債務(wù)規(guī)模，進(jìn)一步改革政府會計制度，全面加強(qiáng)政府及其所屬行政事業(yè)單位核算，健全信息披露制度，使各級地方政府的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、支出及時、完整地披露，包括隱性債務(wù)、或有債務(wù)的披露，為做好債務(wù)管理及時、全面和準(zhǔn)確地提供信息。同時，在完整的核算過程中，加強(qiáng)會計監(jiān)督；隱性債務(wù)、或有債務(wù)及其風(fēng)險更難控制，因此要完善《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》等相關(guān)法律，適當(dāng)放寬地方政府及其融資平臺發(fā)債權(quán)，規(guī)范政府舉債行為，減少隱性債務(wù)；完善政府償債基金制度，及時足額提取償債基金，專戶管理、?？顚Ｓ?，提高應(yīng)對債務(wù)危機(jī)的能力。

（二）多方參與，加強(qiáng)地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險管理

1.加強(qiáng)中央政府對地方政府、上級政府對下級政府融資平臺債務(wù)的管理

在我國現(xiàn)行政府管理體制下，下級的債務(wù)不可避免地成為上級的或有債務(wù)，由此產(chǎn)生下級政府的道德風(fēng)險。道德風(fēng)險的存在使得地方政府擁有很強(qiáng)的舉債沖動，刺激其過度負(fù)債行為。因此，要建立下級政府債務(wù)預(yù)算上報審批或備案制度，地方政府的債務(wù)預(yù)算要報本級人大審議，同時要報上級政府審批，上級政府要層層匯總再報上一級審批，直至中央政府。地方政府融資平臺、其他公共機(jī)構(gòu)發(fā)行債券需要本級政府和上級政府的雙重批準(zhǔn)。上級政府直接對下級政府舉債用途、方式、渠道、規(guī)模和時間進(jìn)行指導(dǎo)、審批和監(jiān)管，中央政府就省級政府進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管，對超出一定規(guī)模的舉債計劃進(jìn)行審批。中央政府從頂層設(shè)計層面對地方政府債務(wù)、投融資平臺債務(wù)進(jìn)行管理制度設(shè)計，修改《預(yù)算法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，完善城投債券發(fā)行制度和防范風(fēng)險機(jī)制，給予地方政府適度舉債的法律地位，建立健全地方政府債務(wù)管理制度，定期進(jìn)行專項檢查，建立健全我國地方政府債務(wù)管理體系，保證地方政府債務(wù)管理有法可依，有章可循。

2.加強(qiáng)地方政府對本級融資平臺的宏觀管理

地方政府牽頭，由財政部門、發(fā)展與改革部門、國有資產(chǎn)管理部門聯(lián)合組成地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組對本級政府債務(wù)管理辦法、融資平臺的性質(zhì)和職能定位進(jìn)行設(shè)計，對政府債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)、融資平臺債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和債務(wù)預(yù)警，對現(xiàn)有地方政府融資平臺重新進(jìn)行科學(xué)分類確認(rèn)，加強(qiáng)管理。保證融資平臺設(shè)置的必要性、合理性；保證政府債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)、融資平臺債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)的合理性；建立科學(xué)有效的政府投融資平臺債務(wù)預(yù)警機(jī)制，從而，通過加強(qiáng)地方政府對融資平臺宏觀管理，有效防控融資平臺債務(wù)風(fēng)險。

3.加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對融資平臺舉債的監(jiān)管

2009年以來，銀監(jiān)會對地方政府融資平臺項目貸款提出了“三條紅線”，結(jié)合“三個辦法一個指引”等貸款新規(guī)并出臺一系列監(jiān)管意見，加大了對地方政府融資平臺信貸風(fēng)險的管控力度，清理了大量不良平臺貸款，遏制了地方政府融資平臺債務(wù)爆發(fā)式增長，在防控地方政府融資平臺信貸風(fēng)險方面卓有成效。隨著銀行信貸資金監(jiān)管趨緊，影子銀行和信托等飛速發(fā)展，風(fēng)險轉(zhuǎn)移，使各地方政府債務(wù)風(fēng)險管理增加了新的難度。因此，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對融資平臺的監(jiān)管，一方面要加強(qiáng)對資金供給的控制，并禁止地方性銀行為當(dāng)?shù)毓矙C(jī)構(gòu)提供借款；另一方面，中央銀行和銀監(jiān)會搞好頂層設(shè)計，制定相關(guān)法規(guī)，全面規(guī)范地方政府融資平臺借貸行為，站在融資平臺及其所在政府層級，評估貸款風(fēng)險，作出信貸決策。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 陳浩然.地方政府投融資平臺存在的風(fēng)險及對策分析[J].金融理論與實踐，2010（8）：62-64.

[2] 毛建林.地方政府投融資平臺：體制根源、風(fēng)險機(jī)理與規(guī)范發(fā)展[J].西南金融，2011（4）：20-22.

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[4] 鄭漢金，曾偉.我國地方政府投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險防范與控制研究[J].改革與戰(zhàn)略，2012（9）：25-29.

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[6] 武文超.我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中地方政府投融資平臺風(fēng)險和治理分析[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2014（1）：19-23.