佘湘

摘 要：城市社區(qū)治理面臨許多挑戰(zhàn)，其中比較突出的問(wèn)題是社區(qū)治理中的集體行動(dòng)困境。運(yùn)用理性選擇制度主義理論，提出了社區(qū)達(dá)成有效治理的兩大基本假設(shè)，并通過(guò)具體的案例分析論證了這兩大假設(shè)對(duì)社區(qū)有效治理的關(guān)鍵作用。通過(guò)理論推演和實(shí)證檢驗(yàn)得出結(jié)論：社區(qū)的有效治理建立在導(dǎo)向集體行動(dòng)的制度安排和社區(qū)內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)上。良好的制度設(shè)計(jì)不僅是克服集體行動(dòng)困境實(shí)現(xiàn)治理的關(guān)鍵變量，也是推進(jìn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的基本路徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；集體行動(dòng)；理性選擇制度主義；契約化治理

作者簡(jiǎn)介：佘 湘，中共紹興市委黨校副教授，博士（浙江 紹興 312000）

一、問(wèn)題的提出：集體行動(dòng)是城市社區(qū)有效治理的關(guān)鍵因素

城市社區(qū)作為國(guó)家治理的一個(gè)基本單元和一種替代單位制的基層治理體制來(lái)承接單位制解體剝離的社會(huì)職能以及政府職能轉(zhuǎn)變還原給社會(huì)的社會(huì)職能，其治理是指在社區(qū)范圍內(nèi)政府、社區(qū)組織、駐區(qū)單位、非營(yíng)利組織、社區(qū)居民基于公共利益和社區(qū)認(rèn)同，通過(guò)協(xié)調(diào)合作、良性互動(dòng)，共同解決社區(qū)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品、優(yōu)化社區(qū)秩序、增進(jìn)公共利益，最終實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的過(guò)程。這意味著社區(qū)治理是一種集體行動(dòng)的過(guò)程，是社區(qū)內(nèi)各種公私機(jī)構(gòu)和居民個(gè)人聯(lián)合起來(lái)處置集體事務(wù)的一種組織活動(dòng)，體現(xiàn)為不同治理主體依托各自資源而進(jìn)行的相互作用模式。這一切的實(shí)現(xiàn)需要“依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”{1}，需要各個(gè)治理主體對(duì)公共事務(wù)的積極參與、組織集體一致的行動(dòng)以及各治理主體之間的合作互補(bǔ)關(guān)系來(lái)達(dá)成治理的有效性。

但是，正如亞里士多德所指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。”{2}費(fèi)孝通先生也揭示了中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)“公私分明”的特點(diǎn)，認(rèn)為這種特點(diǎn)對(duì)“所謂城里人”也是適用的：就是人們普遍只關(guān)心核心家庭的利益，而對(duì)此之外的領(lǐng)域不太關(guān)心，“一說(shuō)是公家的，差不多就是說(shuō)大家可以占一點(diǎn)便宜的意思，有權(quán)利而沒(méi)有義務(wù)了”{3}。哈丁“公地悲劇”理論也認(rèn)為：“在一個(gè)信奉公地自由使用的社會(huì)里，每個(gè)人趨之若鶩地追求他們自己的最佳利益，毀滅就是所有人的目的地?！眥4}奧爾森則從理性的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)入手，推演出了集體行動(dòng)的邏輯，認(rèn)為“理性的、尋求自身利益的個(gè)人將不會(huì)為實(shí)現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動(dòng)”{5}。也就是說(shuō)，公共物品供給的連帶性以及排除他人消費(fèi)的不可能性和無(wú)效率導(dǎo)致任何時(shí)候，一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人或集體努力所帶來(lái)的利益之外，就沒(méi)有動(dòng)力為公共的或共同的利益做貢獻(xiàn)，而只會(huì)選擇做一個(gè)搭便車者。所以，只有當(dāng)大部分居民能超越對(duì)個(gè)人私利或效用最大化之上的公共事務(wù)和共同利益的關(guān)注，愿意在涉及共同利益的問(wèn)題上遵循一定的規(guī)則制度，貢獻(xiàn)一定的資源，分擔(dān)相應(yīng)的成本，組織起集體一致的行動(dòng)時(shí)，社區(qū)社會(huì)才能夠得到有效的治理。否則，理性的自私自利將導(dǎo)向公共物品的次優(yōu)化供給或保護(hù)。因此，社區(qū)組織、駐區(qū)單位、非營(yíng)利組織和社區(qū)居民的集體有效參與問(wèn)題是社區(qū)得以治理的核心要素。

目前，各治理主體的“集體合作行動(dòng)”對(duì)于社區(qū)有效治理的重要性、必要性已經(jīng)得到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛認(rèn)同和強(qiáng)調(diào){6}。有研究甚至認(rèn)為，當(dāng)前和未來(lái)，社區(qū)有效治理在很大程度上取決于國(guó)家能否適應(yīng)“社區(qū)共治”局面，能否將各種力量納入治理的行動(dòng)框架，有效實(shí)施包括政府在內(nèi)的相關(guān)各方之間的合作機(jī)制{7}。相關(guān)研究也表明，改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)和民間社會(huì)的不斷成長(zhǎng)壯大導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資源主體日益強(qiáng)大多元、資源供給系統(tǒng)日趨復(fù)雜多樣，使得政府之外的空間參與社區(qū)治理有了可能。另一方面，隨著社區(qū)公共事務(wù)和資源配置結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化和多樣化，無(wú)論公共機(jī)構(gòu)還是私人機(jī)構(gòu)，其治理能力都是有限的。因?yàn)椤安徽撌枪膊块T還是私人部門，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息，也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”{8}，因而單一主體的單一行動(dòng)往往難以取得最優(yōu)的績(jī)效。所以，要想達(dá)成有效的治理，實(shí)現(xiàn)公共物品的最優(yōu)供給或保護(hù)，共同的集體行動(dòng)成為必要?，F(xiàn)有的研究盡管已經(jīng)注意到了集體行動(dòng)在社區(qū)治理中的可能性與必要性，但是從政治理論上分析并討論集體行動(dòng)的困境以及集體行動(dòng)與制度約束之間的關(guān)系并將其嵌入到社區(qū)治理中來(lái)的研究還比較薄弱。本文試圖用理性選擇制度主義來(lái)分析“利益關(guān)聯(lián)”和“制度規(guī)則”在克服集體行動(dòng)困境，促使社區(qū)獲得有效治理上的關(guān)鍵作用。

二、理性選擇制度主義與城市社區(qū)治理集體行動(dòng)困境的解釋框架

1. 理性選擇制度主義的基本思想

理性選擇制度主義作為新制度主義政治學(xué)的一個(gè)流派，是對(duì)理性選擇理論的揚(yáng)棄和對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度主義借鑒的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。這個(gè)流派最大的特征就是借用了一套經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度主義的理性人假設(shè)、尋租、產(chǎn)權(quán)和交易費(fèi)用等基本概念框架來(lái)發(fā)展自己的分析框架。其基本思想主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，理性選擇制度主義以經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人假設(shè)為前提，采用方法論個(gè)人主義來(lái)研究公民行為和群體活動(dòng)，認(rèn)為無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)還是在政治市場(chǎng)中，相關(guān)行為者都是追求利益最大化的理性人，都具有一套固定的自利性偏好和計(jì)算理性，行動(dòng)者展開(kāi)理性行動(dòng)的目標(biāo)是自身利益或效用的最大化。

第二，理性選擇制度主義傾向于將政治看成一系列集體行動(dòng)的困境，認(rèn)為相關(guān)行為者為最大限度地滿足偏好而采取行動(dòng)時(shí)，就很有可能在集體層面上產(chǎn)生出次優(yōu)的后果（在這種狀況下，就有可能找到另外一種結(jié)果，這種結(jié)果會(huì)使其中一個(gè)人的境況變得更好的同時(shí)，不會(huì)使另一個(gè)人的境況變得更糟）。尤其有代表性的是，阻礙著行動(dòng)者從集體行動(dòng)中獲得最優(yōu)結(jié)果的因素，就是缺乏能夠保證其他人作出補(bǔ)充性行為的制度安排。經(jīng)典的例子包括“囚犯困境”、“公地悲劇”以及類似問(wèn)題的其他政治情形。

第三，針對(duì)傳統(tǒng)的理性選擇理論無(wú)法解決這種政治和其他形式的集體決策的經(jīng)典問(wèn)題，理性選擇制度主義認(rèn)為制度因素的引入可以約束免費(fèi)乘車、逃避責(zé)任和其他機(jī)會(huì)主義的背叛行為，從而協(xié)調(diào)個(gè)人利益與集體利益，解決利他主義和集體行動(dòng)的困境。在理性選擇制度主義看來(lái)，在沒(méi)有制度規(guī)則存在的情況下，由理性的個(gè)體行動(dòng)產(chǎn)生出集體理性的努力很可能就會(huì)變成集體的無(wú)理性，從而導(dǎo)致集體行動(dòng)困境的出現(xiàn)。也就是說(shuō)，當(dāng)人們自行其是之時(shí)，將會(huì)出現(xiàn)個(gè)人主義或隨機(jī)性的行為。因而在涉及集體物品的活動(dòng)中，以某種制度化的方式來(lái)對(duì)他們的行為進(jìn)行構(gòu)造是需要的。通過(guò)制度規(guī)則將追求自利的行為導(dǎo)向?yàn)榧w利益的服務(wù)上來(lái)，使行動(dòng)者的自利性行為產(chǎn)出有利于整個(gè)社會(huì)或集體的結(jié)果。

第四，在理性選擇制度主義的分析中，制度被定義成是對(duì)理性構(gòu)成限制的規(guī)則集合體，在這一制度之內(nèi)的成員如果遵循這些規(guī)則的話，將從制度的成員關(guān)系中獲益。在這里，這種制度的特性和作用就在于為理性的行動(dòng)者創(chuàng)設(shè)了一種交易規(guī)則、一個(gè)協(xié)商平臺(tái)、一種控制手段和一個(gè)博弈均衡，通過(guò)創(chuàng)設(shè)相互之間的信息對(duì)稱，建立反復(fù)博弈中的約束與激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范集體行為中每個(gè)成員的自利行為，使得“個(gè)體能夠從某一制度的成員關(guān)系中獲益，并因此而愿意做出某種犧牲，以獲得這些更為重要的利益。如果所有的成員都受到了他們的制度性成員關(guān)系的約束，那么，在這些更為重要的利益中，也許就包含有其他行動(dòng)者行為的可預(yù)期性程度的提高”{9}。通過(guò)這種有利于產(chǎn)出某種結(jié)果的可預(yù)期性和規(guī)則性、有利于制度之下的所有參與者的制度安排，可以促成集體行動(dòng)，應(yīng)對(duì)公共政策中的棘手問(wèn)題，如由資源開(kāi)采所引出的公共池塘資源和“公地悲劇”以及自利性免費(fèi)乘車或變節(jié)行為。在這種背景下，當(dāng)個(gè)體的理性追求可能會(huì)產(chǎn)生出令人不快的集體結(jié)果時(shí)，規(guī)則對(duì)于調(diào)解個(gè)體行為就具有非常重要的作用，行動(dòng)者個(gè)體理性最大化導(dǎo)致集體產(chǎn)出次優(yōu)的困境就可以得到避免。

那么，這套制度規(guī)則是如何運(yùn)作并發(fā)生作用？這是理性選擇制度主義文獻(xiàn)主要感興趣的問(wèn)題。顯然，他們都同意這一制度的成功運(yùn)作依賴于一套穩(wěn)定且有效的服從機(jī)制。服從問(wèn)題在理性選擇制度主義看來(lái)就是一組行動(dòng)者試圖確保其他行動(dòng)者服從的博弈活動(dòng)，這種博弈活動(dòng)可以確保制度或組織之內(nèi)的成員都能夠遵從制度規(guī)則的要求，避免機(jī)會(huì)主義的背叛。這是經(jīng)典囚犯困境博弈所面臨的問(wèn)題，而要解決這個(gè)問(wèn)題，就必須要構(gòu)建一種回報(bào)模型，以使另一組行動(dòng)者也能夠服從，這樣重復(fù)博弈就是重要的了。因?yàn)橹貜?fù)博弈可以建立起一組參與者之間的協(xié)作和共同服從機(jī)制。在囚犯困境的重復(fù)博弈中，參與者的背叛將引來(lái)懲罰，而協(xié)作則會(huì)帶來(lái)報(bào)酬；在這種情況下，時(shí)間一長(zhǎng)，行動(dòng)者將以一種合適的方式來(lái)展開(kāi)行動(dòng)，服從協(xié)作將成為一種習(xí)慣。在這樣的一個(gè)制度規(guī)則的集合體內(nèi)，理性的個(gè)體愿意接受對(duì)自身行為所施加的限制，是因?yàn)樗J(rèn)識(shí)到“他的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手同樣受到了規(guī)則的約束，而他的對(duì)手也會(huì)發(fā)現(xiàn)自己被深深卷入了制度之中”⑨，由此形成行動(dòng)者彼此之間能夠準(zhǔn)確地預(yù)期對(duì)方行為并對(duì)共同合作的集體行動(dòng)產(chǎn)生信任，而相應(yīng)的回報(bào)機(jī)制又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種服從規(guī)則的意識(shí)，這樣集體一致的行動(dòng)便能達(dá)成。

2. 城市社區(qū)治理過(guò)程中的集體行動(dòng)困境的解釋框架

社區(qū)治理是在一定的區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)，包括公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、社區(qū)秩序與環(huán)境的維持與改善、集體性的社會(huì)活動(dòng)、社區(qū)內(nèi)部利益關(guān)系之協(xié)調(diào)以及社區(qū)整體與外部利益主體關(guān)系的處理等。這種公共事務(wù)的屬性決定了社區(qū)治理顯然不能只依賴一家一戶的單獨(dú)行動(dòng)，而需要大家的協(xié)同與合作。通過(guò)借助“合作”這一關(guān)鍵的黏合劑而形成一個(gè)整體，以“集體人”的形式來(lái)彼此貢獻(xiàn)資源、分?jǐn)偝杀荆畲蠡貙?shí)現(xiàn)集體利益。但是，隨著改革開(kāi)放的深入，傳統(tǒng)的單位體制開(kāi)始弱化并解體，原有的城市居民與單位之間的“依附—庇護(hù)”關(guān)系被打破，逐漸向較為自由的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，個(gè)體的自主性顯著增強(qiáng)。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷沖刷下，理性主義普遍盛行，城市居民更具經(jīng)濟(jì)理性。另一方面，以個(gè)體意識(shí)為特征的“后現(xiàn)代社會(huì)”對(duì)個(gè)體性格、個(gè)體體驗(yàn)、個(gè)體權(quán)利、個(gè)體獨(dú)立的特別強(qiáng)調(diào)，又使城市居民原子化的分散狀態(tài)更趨明顯。再加上社區(qū)內(nèi)部自組織力量薄弱，缺少一種為了共同利益而產(chǎn)生集體行動(dòng)的制度安排，導(dǎo)致目前的社區(qū)治理更多地體現(xiàn)為政府行動(dòng)而非社會(huì)行動(dòng)，出現(xiàn)了所謂的“共同體困境”⑩。這表明社區(qū)治理尚未形成一套促成集體行動(dòng)的內(nèi)在機(jī)制，或者說(shuō)沒(méi)有一種有效的制度因素能夠在社區(qū)的相關(guān)行為主體之間達(dá)成非正式的契約關(guān)系將其組織起來(lái)，從而克服行動(dòng)個(gè)體理性行為的非合作博弈傾向而形成一致行動(dòng)的能力，以至導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境。

具體來(lái)說(shuō)，社區(qū)公共事務(wù)既涉及公共產(chǎn)品的供給，也涉及公共資源的使用，還涉及公共秩序的維護(hù)，等等。首先，就公共物品的供給來(lái)看。由于公共物品供給的連帶性以及排除他人消費(fèi)的不可能性，使得排除某些社會(huì)成員的消費(fèi)是不可能的或無(wú)法實(shí)施的，而且對(duì)于這種公共物品來(lái)說(shuō)，增加更多的消費(fèi)者并不妨礙其他人的收益，從而導(dǎo)致了社區(qū)成員與相關(guān)組織總希望別人做貢獻(xiàn)而自己在公共物品的供給上“搭便車”。其次，從公共資源的使用來(lái)看。由于公共資源收益共有，容易造成沒(méi)有節(jié)制地使用，結(jié)果導(dǎo)致資源利用無(wú)度或遭破壞。而從資源開(kāi)發(fā)者的角度而言，為公共資源做貢獻(xiàn)的成員，其付出和所得并不能直接掛鉤，因而很難從資源開(kāi)發(fā)中獲得適當(dāng)?shù)氖找?，結(jié)果導(dǎo)致大家都不付出，共享資源趨于枯竭。再次，從公共秩序的維護(hù)來(lái)看，普遍存在“有我沒(méi)我影響不大”、“我不管總有人管”、“我不做總有人做”的心理。那么，如何才能在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，把大家組織起來(lái)，取得持久的共同收益？很顯然，“利維坦”模型和“私有化”模型不失為解決社區(qū)治理集體行動(dòng)困境的有效方案。但是，“利維坦”模型并不能解決政府信息的不完全性、低監(jiān)督能力、懲罰的不可依賴性和高昂的管理成本等問(wèn)題，而且其治理方式似乎也不那么令人愉快。“私有化”模型則存在有些產(chǎn)權(quán)不能劃分或不能公平劃分、高交易成本、私人利益與共同利益、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾。相反，規(guī)則與規(guī)范的制度建構(gòu)與演化有助于克服上述問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體的激勵(lì)與約束。如果在社區(qū)各相關(guān)主體之間存在一種激勵(lì)其參與集體行動(dòng)的制度安排，形成社區(qū)各治理主體一致行動(dòng)的能力，就將大大提高各相關(guān)行為主體參與社區(qū)公共事務(wù)的效果，達(dá)成有效的社區(qū)治理。當(dāng)然，這需要某種程度上的利益聯(lián)結(jié)的激勵(lì)，如果行動(dòng)本身無(wú)法提供足夠引起行為主體關(guān)注的利益，行為主體在行動(dòng)過(guò)程中能夠獲得的收益低于其付出的成本，將不會(huì)有意愿參與社區(qū)治理的集體行動(dòng)。

因此，根據(jù)上述分析以及理性選擇制度主義理論，提出社區(qū)有效治理的兩大基礎(chǔ)性假設(shè)：（1）正式非正式的制度是使社區(qū)治理由獨(dú)立行動(dòng)到合作的或集體的行動(dòng)的轉(zhuǎn)變的一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。通過(guò)有效的制度安排，將分散的社區(qū)治理各相關(guān)主體組織起來(lái)，形成集體的一致行動(dòng)，可以實(shí)現(xiàn)良好的合作狀態(tài)，避免行動(dòng)個(gè)體的理性行為而造成集體的非理性。（2）社區(qū)治理各相關(guān)利益主體與社區(qū)的利益關(guān)聯(lián)程度是制約其參與集體行動(dòng)的關(guān)鍵因素。通過(guò)一定的利益關(guān)聯(lián)，增強(qiáng)社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)各種組織與社區(qū)之間的緊密聯(lián)系，使得社區(qū)生活對(duì)他們來(lái)說(shuō)是有意義的，他們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)的利益訴求在其利益偏好的排序中居于前列。

理性選擇制度主義認(rèn)為制度是對(duì)理性構(gòu)成限制的規(guī)則集合體，是整合個(gè)體理性與集體理性的最優(yōu)機(jī)制。通過(guò)一些具有公共企業(yè)家精神的個(gè)體或組織的引導(dǎo)下設(shè)計(jì)創(chuàng)制一系列規(guī)章制度達(dá)成一種非正式的契約關(guān)系，將社區(qū)內(nèi)各行為主體納入一種大家一致同意的行動(dòng)框架，從而擺脫和克服單一主體在公共治理中的無(wú)力感以及可能出現(xiàn)的搭便車、逃避責(zé)任等不合作的行為。在這樣的一個(gè)行為框架內(nèi)，所有的相關(guān)行為者不僅均被要求參加和支持集體一致的行動(dòng)，而且也會(huì)發(fā)現(xiàn)他們的個(gè)體偏好能夠通過(guò)制度性行動(dòng)來(lái)最有效地實(shí)現(xiàn)，并且還會(huì)發(fā)現(xiàn)所有其他行為主體將和自己一起行動(dòng)，共同分享行動(dòng)的收益，也共同承擔(dān)著行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)與成本，從而消除了對(duì)他人免費(fèi)乘車和逃避責(zé)任的疑慮，促成集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。在這套制度規(guī)則下，存在著對(duì)服從集體意志的激勵(lì)機(jī)制，遵循這些規(guī)則將從中受益，獲得回報(bào)。相反，逃避或不服從將受到制度的懲罰和社區(qū)輿論的抨擊，因而在下次的集體行動(dòng)中就會(huì)被迫選擇支持和參與。這樣，重復(fù)的博弈最終必然使社區(qū)治理的相關(guān)行為者愿意服從集體行動(dòng)的規(guī)則而走向合作。

理性選擇制度主義同時(shí)假定人的自利性偏好是固定的，相關(guān)行為者都是追求自身偏好最大化的理性人，為并非自己偏好的事情采取行動(dòng)對(duì)于理性人來(lái)說(shuō)是不可想象的。由于關(guān)心和維護(hù)自己的利益幾乎可以說(shuō)是每一個(gè)行為者的天性。在社區(qū)治理過(guò)程中，若各相關(guān)行為者積極參與公共事務(wù)管理，則意味著社區(qū)中存在與其利益攸關(guān)的東西，并且獲得這方面的偏好在其偏好排序中靠前，以至于為之付出行動(dòng)的收益大于付出的成本。社區(qū)相關(guān)行為者的利益關(guān)聯(lián)度也是促成集體行動(dòng)的一個(gè)重要因素，否則就可能“事不關(guān)己，高高掛起”。

三、“契約化”治理：社區(qū)治理集體行動(dòng)困境的一種解決方式及分析

為了驗(yàn)證上述兩個(gè)基本假設(shè)，筆者對(duì)浙江紹興的社區(qū)治理進(jìn)行了跟蹤調(diào)研。2008年紹興市越城區(qū)為了破解社區(qū)參與嚴(yán)重不足以及政府在社區(qū)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)提供中長(zhǎng)期扮演“獨(dú)角戲”的困境，開(kāi)始在YD社區(qū)探索實(shí)施“契約化”治理模式，經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)總結(jié)后于2010年把其推廣到全市城區(qū)72個(gè)社區(qū)，迄今為止已連續(xù)實(shí)施了6年，取得了比較顯著的成效。本文以YD社區(qū)為例，對(duì)其“契約化”治理狀況進(jìn)行分析與解釋。

1. 浙江紹興YD社區(qū)“契約化”治理

（1）社區(qū)概況

YD社區(qū)，成立于2001年6月，位于浙江省紹興市中心，東起解放北路，南連人民西路，西襲潺潺府河，北止勝利西路?，F(xiàn)有居民6 500人，2 500余戶，黨員186名，是一個(gè)集商貿(mào)、金融、文化、旅游、教育于一體的復(fù)合型社區(qū)。

（2）治理前的狀況

YD社區(qū)地處商貿(mào)金融中心，轄區(qū)內(nèi)的單位復(fù)雜多樣，既有十多家國(guó)有企事業(yè)單位，又有87家公司和252家普通商戶，整個(gè)社區(qū)的利益主體呈現(xiàn)出多元、復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的特性。利益主體的多元帶來(lái)了需求結(jié)構(gòu)的多樣性、差異性和復(fù)雜性，這意味著社區(qū)的治理能力也必須具有高度的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多樣性。面對(duì)日益多元、不斷變化的社區(qū)需求，制度資源和配置資源的有限性，使YD社區(qū)的治理日益力不從心，越來(lái)越感覺(jué)到僅憑單一的政府行動(dòng)難以有效地支撐和滿足越發(fā)多元、龐雜的公共事務(wù)與公共服務(wù)。

另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，社區(qū)居民個(gè)人與機(jī)構(gòu)的自利性、理性化特征非常明顯，行動(dòng)辦事更多地傾向于關(guān)心即時(shí)的短暫的個(gè)人利益或與個(gè)人（本單位）相關(guān)的事務(wù)，而不太關(guān)注社區(qū)集體的事情。在涉及社區(qū)公共事務(wù)或者公共服務(wù)的提供與維護(hù)上，往往抱有一種“多我一個(gè)不多、少我一個(gè)不少”的心態(tài)，只愿意充當(dāng)“占用者“或者“享用者”，很少有愿意為之付出和承擔(dān)相應(yīng)的成本者，導(dǎo)致大量公益事業(yè)無(wú)人過(guò)問(wèn)，公用的體育文化設(shè)施年久失修、破敗不堪。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的分化又導(dǎo)致利益主體不斷分化和人際關(guān)系的疏松化，一部分占據(jù)優(yōu)勢(shì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的社區(qū)居民與組織很可能面向外部世界，在社區(qū)以外追尋自身利益、重塑自己的生存價(jià)值，導(dǎo)致與社區(qū)的利益紐帶不斷弱化，因而懶得理會(huì)社區(qū)的活動(dòng)，也不關(guān)心社區(qū)治理的狀況，社區(qū)只成了一個(gè)棲身休息之地。這樣，協(xié)調(diào)合作、公共事務(wù)不再具有價(jià)值，“各人自掃門前雪”、“事不關(guān)己，高高掛起”成為常態(tài)，使社區(qū)公共事務(wù)的管理陷入困境。

（3）“契約化”治理及其運(yùn)作機(jī)制

為了提升公共事務(wù)和公共服務(wù)的管理水平，解決治理過(guò)程中集體行動(dòng)的困境，YD社區(qū)在2008年5月設(shè)計(jì)創(chuàng)制了一套“契約化”治理的制度與規(guī)則。社區(qū)與駐區(qū)單位、非營(yíng)利組織等其他治理主體簽訂《社區(qū)共建協(xié)議書》，用“契約”這種非正式的制度安排來(lái)確保社區(qū)相關(guān)行為主體在公共事務(wù)管理、公共產(chǎn)品的提供上能夠彼此合作，共同展開(kāi)行動(dòng)。

其中，“契約化”治理的核心就是要將轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、非營(yíng)利組織和居民納入到社區(qū)治理的集體行動(dòng)框架中來(lái)，讓大家都來(lái)參與社區(qū)治理，改變過(guò)去治理中政府扮演“獨(dú)角戲”的局面以及搭便車、逃避責(zé)任等不合作的機(jī)會(huì)主義行為。對(duì)此，YD社區(qū)在平等自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)“五步工作流程”來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。第一步“談約”：通過(guò)社區(qū)走訪和發(fā)放《駐區(qū)單位基本情況調(diào)查表》，掌握情況，了解簽約意愿，確定簽約對(duì)象，共同商定契約內(nèi)容和服務(wù)項(xiàng)目。第二步“簽約”：召開(kāi)社區(qū)共建議事協(xié)商會(huì)議，按照平等自愿、雙向互利原則，與各成員單位簽訂《社區(qū)共建契約》，明確各自在社區(qū)共建中的權(quán)利義務(wù)和職責(zé)任務(wù)。第三步“亮約”：根據(jù)《社區(qū)共建契約》，在與各成員單位協(xié)商的基礎(chǔ)上，制訂需要大家集體參與的《年度社區(qū)共建工作計(jì)劃》。將契約文本和年度工作計(jì)劃文本在社區(qū)居務(wù)公開(kāi)欄和網(wǎng)站上進(jìn)行公示，邀請(qǐng)居民參與，接受居民監(jiān)督，提高簽約雙方的責(zé)任感。第四步“履約”：根據(jù)共建契約和年度工作計(jì)劃，組織開(kāi)展社區(qū)共建活動(dòng)。定期或不定期召開(kāi)社區(qū)議事協(xié)商會(huì)議，分析碰到的新情況新問(wèn)題，進(jìn)一步研究對(duì)策措施，同時(shí)明確下階段具體工作任務(wù)和舉措。第五部“評(píng)約”：履約期滿，召開(kāi)共建議事協(xié)商會(huì)議，交流履約情況，考察履約效果，評(píng)選、表彰一批先進(jìn)單位和個(gè)人。

為了調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、非營(yíng)利組織和居民個(gè)人支持并參與“契約化”治理的積極性，YD社區(qū)以共同需求、共同利益、共同目標(biāo)為紐帶進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。社區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，開(kāi)出社區(qū)“‘契約化共建服務(wù)點(diǎn)菜單”，列出綠化美化、治安聯(lián)防、體育健身等40余項(xiàng)為駐區(qū)單位及居民所需要的公共服務(wù)項(xiàng)目供大家選擇。駐社區(qū)單位與非營(yíng)利組織則從社區(qū)提供的“菜單式”服務(wù)項(xiàng)目中，自主選擇所需要的服務(wù)內(nèi)容，同時(shí)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，開(kāi)出自己的菜單，推出為社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目。同時(shí)，在平等互利的基礎(chǔ)上，共同研究社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理工作，爭(zhēng)取做到思想工作聯(lián)做、轄區(qū)治安聯(lián)防、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)建、公益事業(yè)聯(lián)辦、群眾文化聯(lián)興、發(fā)展難題聯(lián)解、公益活動(dòng)聯(lián)辦。

此外，為了確保“契約化”治理機(jī)制的順利貫徹，YD社區(qū)還制定了一系列配套的制度規(guī)則。一是構(gòu)建社區(qū)共建合作網(wǎng)絡(luò)。建立以社區(qū)黨組織主導(dǎo)、共建單位共同參與的社區(qū)共建議事協(xié)商會(huì)議制度，把不同的部門、不同的主體納入這個(gè)集體行動(dòng)的框架，形成相互依賴彼此形成合作的伙伴關(guān)系。二是建立組織運(yùn)行機(jī)制。制定《社區(qū)共建議事協(xié)商會(huì)議章程》，明確社區(qū)議事協(xié)商會(huì)議的性質(zhì)、組成人員、目標(biāo)任務(wù)和運(yùn)作方式，確保社區(qū)共建工作權(quán)責(zé)明確，高效有序運(yùn)行。三是建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。以社區(qū)共建議事協(xié)商會(huì)議為平臺(tái)，定期或不定期召開(kāi)聯(lián)絡(luò)員會(huì)議和成員單位會(huì)議，及時(shí)溝通反饋信息，共同解決共建工作中的難題。四是建立激勵(lì)保障機(jī)制。制定《社區(qū)共建工作先進(jìn)單位和個(gè)人的評(píng)選辦法》，定期進(jìn)行評(píng)選表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，逐步建立以精神和物質(zhì)相結(jié)合的社區(qū)共建工作激勵(lì)機(jī)制。對(duì)不合作、不承擔(dān)社區(qū)義務(wù)的單位與組織給予通報(bào)批評(píng)。

2. YD社區(qū)“契約化”治理分析及評(píng)價(jià)

現(xiàn)代城市居民原子化的分散狀態(tài)，使他們?nèi)找骐x群孤立，再加上以傳統(tǒng)倫理為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)聯(lián)的斷裂和社區(qū)共同體精神的缺失，造成了居民個(gè)人集體行動(dòng)能力與意愿的弱化。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)喚起的理性主義，又導(dǎo)致任何個(gè)人、群體對(duì)于公共事務(wù)和公共利益的考慮往往是從自身的需求出發(fā)。所以，社區(qū)社會(huì)很難依靠個(gè)人與個(gè)人之間的理性來(lái)達(dá)成讓大家一起來(lái)解決集體問(wèn)題的行動(dòng)。

為了解決一起行動(dòng)的難題，YD社區(qū)以契約為基礎(chǔ)，制定了《社區(qū)共建契約》、《年度社區(qū)共建工作計(jì)劃》、《社區(qū)共建議事協(xié)商會(huì)議章程》、《社區(qū)“契約化”共建工作先進(jìn)單位和個(gè)人的評(píng)選辦法》等一系列規(guī)則。這套規(guī)則就相當(dāng)于埃莉諾·奧斯特羅姆所界定的制度，行構(gòu)著大家的行為并建立起可接受性的邊界，決定著“誰(shuí)有資格在某個(gè)領(lǐng)域制定決策，應(yīng)該允許或限制何種行動(dòng)，應(yīng)該使用何種綜合規(guī)則，遵循何種程序，必須提供或不提供何種信息，以及如何根據(jù)個(gè)人的行動(dòng)給予回報(bào)”{11}，從而提供了一套經(jīng)過(guò)同意而又能將個(gè)人偏好導(dǎo)入決策的規(guī)則，有效地約束著機(jī)會(huì)主義行為，協(xié)調(diào)個(gè)人利益與集體利益的關(guān)系，促成集體利益的實(shí)現(xiàn)。

為了提高大家參與集體事務(wù)的積極性，YD社區(qū)在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中，始終以互惠互利為原則，以共同需求、共同利益、共同目標(biāo)為紐帶進(jìn)行設(shè)計(jì)，加強(qiáng)社區(qū)居民、單位與社區(qū)的利益關(guān)聯(lián)，使參與社區(qū)公共事務(wù)的行為者能從這一制度的成員關(guān)系中獲益——獲得社區(qū)和其他單位提供的相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目，而且愿意做出某種犧牲，以獲得比這些更為重要的利益——社區(qū)公共服務(wù)水平的提高，從而促進(jìn)大家的參與意愿。

同時(shí)，為了克服機(jī)會(huì)主義和逃避義務(wù)的問(wèn)題，YD社區(qū)也采取了“選擇性激勵(lì)”機(jī)制。年終總結(jié)時(shí)，對(duì)表現(xiàn)突出的，則實(shí)行積極的選擇性激勵(lì)，分別評(píng)選2～3家（名）先進(jìn)單位和個(gè)人，給予精神和物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)。從而使那些為集體利益做出貢獻(xiàn)的人或單位，除了能獲得正常的收益份額之外，再給他一個(gè)額外的收益獎(jiǎng)勵(lì)。而對(duì)于不承擔(dān)集體行動(dòng)成本或不行為者，則選擇消極的選擇性激勵(lì)。往往通過(guò)社區(qū)居務(wù)欄和社區(qū)網(wǎng)站予以公布，讓其承受強(qiáng)大的社區(qū)輿論和偏離群體規(guī)范的心理懲罰{12}。

很顯然，YD社區(qū)“契約化”治理模式有效地破解了社區(qū)治理中集體行動(dòng)的困境，真正最大限度地在社區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了資源共享、成本分?jǐn)偤秃献髦卫淼木置?。而且連續(xù)6年的不間斷實(shí)行，實(shí)際上在各行為主體之間創(chuàng)造了一種重復(fù)博弈的機(jī)制，重復(fù)博弈中的報(bào)復(fù)策略，必然會(huì)使背叛招致懲罰，協(xié)作獲得回報(bào)。時(shí)間一長(zhǎng)，行動(dòng)者必然接受制度的價(jià)值，將以一種合適的方式來(lái)展開(kāi)行動(dòng)，走向集體協(xié)作。

四、結(jié) 論

1. 良好的制度設(shè)計(jì)是克服集體行動(dòng)困境實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵變量

社區(qū)治理就是要“將特定區(qū)域內(nèi)的各種社會(huì)力量組織起來(lái)成為一個(gè)有機(jī)的整體，使各種各樣的社區(qū)要素在實(shí)現(xiàn)自己利益的同時(shí)，擔(dān)負(fù)起社會(huì)職責(zé)，以整個(gè)社區(qū)的發(fā)展為目標(biāo)，更好地解決社區(qū)問(wèn)題”{13}，促進(jìn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。然而，自2000年《國(guó)家民政部關(guān)于在全國(guó)城市推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》頒布迄今已逾10年，中國(guó)的社區(qū)治理仍然是政府行動(dòng)多、社會(huì)行動(dòng)少{14}，社會(huì)主要群體不在場(chǎng){15}、社區(qū)參與嚴(yán)重不足仍然是困擾社區(qū)治理的一個(gè)重大難題。這讓我們不得不思考究竟是“社區(qū)要素”不動(dòng)，還是沒(méi)有找到社區(qū)要素動(dòng)起來(lái)的方法？

基于對(duì)理性選擇制度主義在社區(qū)治理中的適用性的分析以及現(xiàn)實(shí)社區(qū)治理案例的跟蹤調(diào)查，筆者認(rèn)為社區(qū)治理破解集體行動(dòng)困境，達(dá)成有效治理至少要具備兩個(gè)基礎(chǔ)性條件：導(dǎo)向集體行動(dòng)的制度安排和社區(qū)內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)，前者提供了集體行動(dòng)的制度框架，后者則是制度運(yùn)作的主要?jiǎng)恿Α?shí)踐證明，這一制度的設(shè)計(jì)并成功運(yùn)行，必然會(huì)使行為者適應(yīng)規(guī)范并接受制度價(jià)值，而且一旦制度愈來(lái)愈成功，就越能夠塑造個(gè)體與組織的偏好。相反，當(dāng)社區(qū)治理缺乏以上兩個(gè)基本條件時(shí)，政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。

2. 良好的制度設(shè)計(jì)也是克服集體行動(dòng)困境實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基本路徑

社區(qū)治理作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)性工程決定著國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化也必然包含和要求社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化。而社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化，歸根到底是制度的現(xiàn)代化。也就是，良好的制度設(shè)計(jì)與制度安排不僅可以克服集體行動(dòng)的困境，而且也是衡量和決定社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的基本路徑。因?yàn)椋鶕?jù)理性選擇制度主義，現(xiàn)代制度不僅對(duì)治理的相關(guān)行為主體具有規(guī)范和引導(dǎo)作用，為社區(qū)治理活動(dòng)的展開(kāi)行構(gòu)了一個(gè)集體行動(dòng)的框架，而且還對(duì)社區(qū)治理行為具有決定性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的影響。在制度化的治理體系中，它能夠?yàn)樾袨楦鞣教峁└哂行院烷L(zhǎng)期性的行為預(yù)期，對(duì)行為者之間的互動(dòng)合作關(guān)系模式起到有力的規(guī)范和約束，從而提高社區(qū)治理中對(duì)行為各方行為預(yù)期的確定性，達(dá)到減少交易成本，增強(qiáng)社會(huì)和市場(chǎng)主體參與社區(qū)治理集體行動(dòng)的意愿和動(dòng)機(jī)。此外，良好的制度還能塑造出成熟的公民，使“他們不再只是被動(dòng)地支持在位者的權(quán)威，而是更積極地參與各種不同的公共事務(wù)，這樣的公民具有批判力，也是深思熟慮的”{16}。這樣的公民越多，集體一致行動(dòng)的能力越強(qiáng)。因此，良好的現(xiàn)代制度愈多，不僅能克服集體行動(dòng)之困境，而且也是推進(jìn)社區(qū)治理能力進(jìn)一步走向現(xiàn)代化的基本路徑。

注 釋：

{1}俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，引論。

{2}亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年，第68頁(yè)。

{3}費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，北京：人民出版社，2008年，第26頁(yè)。

{4}Hardin G：“The Tragedy of the Commons”，Science，162，1968，pp.1244.

{5}Olson M：“The Logic of Collective Action：Public Goods and the Theory of Groups”，Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1965，pp.2.

{6}如鄭杭生提出了復(fù)合治理和參與式治理概念，通過(guò)構(gòu)建多元主體合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)來(lái)打破社區(qū)治理的困境；見(jiàn)鄭杭生、黃家亮：《論我國(guó)社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維》，《東岳論叢》2012年第1期。楊立華主張?jiān)诟鞣N理想或元模型的基礎(chǔ)上通過(guò)構(gòu)建多元協(xié)作性社區(qū)治理機(jī)制來(lái)解決社區(qū)集體行動(dòng)困境；見(jiàn)楊立華：《構(gòu)建多元協(xié)作性社區(qū)治理機(jī)制解決集體行動(dòng)困境——一個(gè)“產(chǎn)品—制度”分析（PIA）框架》，《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第2期。張洪武則提出通過(guò)多中心秩序和制度安排來(lái)保證和促進(jìn)集體行動(dòng)和社區(qū)善治；見(jiàn)張洪武：《社區(qū)治理的多中心秩序與制度安排》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。

{7}李友梅、肖瑛、黃曉春：《社會(huì)認(rèn)同：一種結(jié)構(gòu)視野的分析》，上海：上海人民出版社、格致出版社，2007年版，第165頁(yè)。

{8}J Kooiman Governance，Governability：“Using Complexity，Dynamics and Diversity”，Edited by J.Kooiman，Modern Governance：New Government-Society Interactions，London：Sage Publications，1993，pp.4.

{9}何俊志、任軍鋒、朱德米編譯：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津：天津人民出版社，2007年，第80頁(yè)，第77頁(yè)。

{10}見(jiàn)鄭杭生、黃家亮：《論我國(guó)社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐的分析》，《東岳論叢》2012年第1期；楊敏：《作為國(guó)家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第4期。

{11}（美）埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年，第60頁(yè)。

{12}Bowles S，Gintis H：“The Moral Economy of Community：Structured Populations and the Evolution of Prosocial Norms”，Evolution﹠Human Behavior，1998，19（1）：3-25.

{13}馬西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，上海：學(xué)林出版社2011年，第21頁(yè)。

{14}陳偉東、孔娜娜、盧愛(ài)國(guó)：《政府行動(dòng)與社會(huì)行動(dòng)銜接：中國(guó)社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略》，《社會(huì)主義研究》2010年第5期。

{15}劉少杰：《新形勢(shì)下中國(guó)社區(qū)建設(shè)的邊緣化問(wèn)題》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2009年第1期。

{16}蔡英文：《政治實(shí)踐與公共空間：阿倫特的政治思想》，臺(tái)灣：新星出版社，2006年，第109頁(yè)。