王弘寧，劉 佩

吉林省2013年《政府工作報(bào)告》提出：“要切實(shí)解決群眾信訪訴求。當(dāng)下信訪已成為影響我國(guó)包括我省社會(huì)和諧穩(wěn)定的一個(gè)不容忽視的因素，如舊訪長(zhǎng)期高位運(yùn)行、事涉主體的多元化趨勢(shì)、信訪案件成因背景復(fù)雜和新訪不斷、尚未化解的案件多是積案等。”可見(jiàn)，當(dāng)前的信訪形勢(shì)暴露出一些新的問(wèn)題與隱患，社會(huì)穩(wěn)定和管理仍然面臨挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)全面、系統(tǒng)的研究信訪問(wèn)題，理論闡述多元化機(jī)制下的解決方法，探索新形勢(shì)下上訪案件的成因及處理對(duì)策，推動(dòng)上訪工作盡快走上法制化軌道，而對(duì)上述問(wèn)題的研究首先要理順并科學(xué)定位我國(guó)信訪制度的功能。

一、信訪制度功能的沖突

從信訪制度的運(yùn)行角度而言，信訪制度的功能定位存在三類(lèi)范疇，即應(yīng)然功能、實(shí)際功能和期待功能。信訪制度的應(yīng)然功能是立法者期待信訪制度發(fā)揮的功能，此種期待體現(xiàn)為法律文本對(duì)信訪制度功能的規(guī)定即法律定位的功能；實(shí)際功能是信訪制度實(shí)施、運(yùn)行發(fā)揮的功能；期待功能則是民眾（尤其是信訪者）對(duì)信訪制度期待其發(fā)揮的功能。而信訪制度的最佳實(shí)施效果是應(yīng)然、實(shí)際以及民眾期待功能的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）法律定位的信訪制度功能

2005年起我國(guó)開(kāi)始實(shí)施《中華人民共和國(guó)信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)信訪條例），其中第二條規(guī)定：信訪是公民、法人或者其他組織用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?？梢?jiàn)，信訪的內(nèi)容是“反映情況、提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”，并“依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理。”第六條規(guī)定：信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)有六項(xiàng)，即（1）受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)；（2）承辦上級(jí)和本級(jí)人民政府交由處理的信訪事項(xiàng)；（3）協(xié)調(diào)處理重要信訪事項(xiàng)；（4）督促檢查信訪事項(xiàng)的處理；（5）研究、分析信訪情況，開(kāi)展調(diào)查研究，及時(shí)向本級(jí)人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議；（6）對(duì)本級(jí)人民政府其他工作部門(mén)和下級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的信訪工作進(jìn)行指導(dǎo)。概括而言，信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)體現(xiàn)為溝通、承辦、協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)等，且以溝通職責(zé)為核心。從信訪條例對(duì)信訪制度功能的定位可以肯定，其最大功能是“上傳下達(dá)”，起到民眾與政府之間的橋梁作用。而信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要體現(xiàn)為“轉(zhuǎn)送”信訪事項(xiàng)，即信訪機(jī)構(gòu)匯集民眾信訪事項(xiàng)后將信息反饋給政府及相關(guān)部門(mén)，以達(dá)到民意順利傳達(dá)的目的。但應(yīng)強(qiáng)調(diào)，據(jù)信訪條例的規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)并未被賦予實(shí)質(zhì)解決信訪事項(xiàng)的權(quán)限，信訪制度的監(jiān)督等功能只是在溝通功能正常實(shí)施情況下的附屬功能。因此，信訪制度必須將“溝通”作為我國(guó)信訪工作的首要功能定位。

（二）民眾期待的信訪制度功能

我國(guó)存在多種糾紛解決機(jī)制，包括司法解決、行政解決以及自我協(xié)商，司法解決主要通過(guò)訴訟處理，行政解決則包括行政復(fù)議等方式。而在這多種糾紛解決機(jī)制中，為何信訪主體選擇信訪的方式呢？筆者認(rèn)為，提起信訪的根本原因是其利益受到損害而未得到自己認(rèn)可的解決結(jié)果，或已經(jīng)窮盡合理解決渠道但信訪主體仍未滿意，或信訪主體認(rèn)為其他渠道并不能保障自己的合法利益。對(duì)此，有學(xué)者談及涉訴信訪量增加，認(rèn)為：“信訪是傳統(tǒng)的反映人們?cè)V求和不滿的一種方式，在當(dāng)代社會(huì)它往往和對(duì)法院的不滿相聯(lián)系，形成所謂涉訴信訪。涉訴信訪數(shù)量的增加反映了對(duì)法院不滿程度的增加。如下圖所示，1986到2006年間，法院一審、二審、再審立案9 690萬(wàn)件，法院信訪案件13 779萬(wàn)件。其中，以2005年為例，法院審判案件數(shù)量約為600萬(wàn)件，信訪案件數(shù)量約為400萬(wàn)件，比例占審判案件數(shù)量的三分之二，這體現(xiàn)出了民眾對(duì)審判的不滿?！保?］因此，信訪主體選擇信訪的方式，希望獲得更大的利益實(shí)現(xiàn)。但信訪制度的實(shí)質(zhì)功能是“轉(zhuǎn)達(dá)”，而信訪主體期待的則是“轉(zhuǎn)達(dá)”之后的實(shí)質(zhì)性結(jié)果。所以，民眾期待信訪制度發(fā)揮的功能是對(duì)主體權(quán)益更實(shí)質(zhì)的“救濟(jì)”。

（三）信訪制度實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的功能

2014年的《信訪工作計(jì)劃》談到，“當(dāng)下，信訪工作形成了統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的格局，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議，建立排查調(diào)處機(jī)制、信訪督查工作制度等。信訪部門(mén)做到不受理，不督辦，不干預(yù)，使信訪制度與社會(huì)管理相結(jié)合?！笨梢?jiàn)，我國(guó)信訪制度在實(shí)際運(yùn)行中基本遵循著信訪條例的規(guī)定。但考察信訪制度還應(yīng)考慮實(shí)際運(yùn)行中對(duì)其影響的特殊因素，他們對(duì)信訪制度發(fā)揮實(shí)際的功能不可忽視。正如“法律制度和政治制度、經(jīng)濟(jì)制度一樣，是社會(huì)有機(jī)體的組成部分，不能忽略其他社會(huì)因素對(duì)法律的影響?！保?］

1.政績(jī)考核的影響

“我國(guó)信訪工作實(shí)施屬地管轄、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合，盡量減少越級(jí)訪、集體訪和重復(fù)訪，對(duì)正常的上訪群眾禁止攔、堵、卡、截，保證信訪渠道暢通?！保?］但信訪條例規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。所以，信訪量成為了政績(jī)考核中的重要指標(biāo)，降低信訪量成為各級(jí)政府的重要工作。一方面堅(jiān)持信訪制度實(shí)施，另一方面以信訪量作為考核指標(biāo)，這樣的矛盾定位使基層政府承擔(dān)化解糾紛的巨大壓力。在降低信訪量的驅(qū)動(dòng)下，民眾越級(jí)訪時(shí)就可能發(fā)生截訪現(xiàn)象，或不合理地滿足信訪主體的要求，造成信訪處理難看。這種情形下，信訪制度的溝通功能被邊緣化，而降低信訪量成為信訪工作的主要目的。

2.反腐工作的影響

信訪制度給民眾提供了意見(jiàn)表達(dá)平臺(tái)，并可從損害群眾利益、影響社會(huì)穩(wěn)定的信訪舉報(bào)中篩選線索，將信息匯集和線索篩選同反腐關(guān)聯(lián)，能凸顯信訪制度的監(jiān)督功能，促進(jìn)反腐進(jìn)程。監(jiān)督功能是指“通過(guò)信訪聽(tīng)取民聲，反映民意，使信訪者所反映的問(wèn)題能夠被查處?！保?］97因此，我國(guó)信訪條例中信訪監(jiān)督方式表現(xiàn)為：信訪主體對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員提出批評(píng)、建議或?qū)?guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為進(jìn)行檢舉、揭發(fā)，通過(guò)解決信訪事項(xiàng)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。近年，隨著我國(guó)反腐力度的加大，從信訪工作中篩選反腐線索尤顯重要。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000至2003年，全國(guó)有75%以上的貪腐案件是通過(guò)信訪舉報(bào)偵破的。”［4］100但其中也存在一些問(wèn)題，我國(guó)信訪條例規(guī)定，信訪主體對(duì)法院、檢察院以及各級(jí)人民代表大會(huì)等機(jī)關(guān)工作人員提出檢舉、揭發(fā)，必須向有關(guān)的人民法院、人民檢察院、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出。對(duì)此，我們以人民法院涉訴信訪為例，如果法院處理涉訴信訪事項(xiàng)，若存在內(nèi)部腐敗現(xiàn)象，如不主動(dòng)移交反貪?rùn)C(jī)關(guān)處理，就會(huì)變成內(nèi)部處理，致使反腐成為“空架子”，信訪監(jiān)督功能亦被弱化。所以，如何使信訪與反腐順暢銜接，充分發(fā)揮信訪制度的監(jiān)督功能，仍然存在銜接機(jī)制規(guī)范化的問(wèn)題。

綜上，溝通功能是我國(guó)信訪條例的法律定位，但信訪機(jī)構(gòu)并不具有實(shí)質(zhì)的處理權(quán)，在民眾基于對(duì)其他糾紛解決機(jī)制不信任，而期待信訪制度發(fā)揮救濟(jì)功能的情況下，導(dǎo)致信訪制度運(yùn)行中出現(xiàn)問(wèn)題，如長(zhǎng)期訪、越級(jí)訪等。就此，學(xué)者們對(duì)信訪制度存在三種不同主張：其一，廢除信訪制度。主要以社科院研究員于建嶸等為代表，其撰文《信訪的制度性缺失及其政治后果》認(rèn)為：“我國(guó)信訪制度目前存在著諸多的問(wèn)題，如體制不順、功能冗雜、程序缺失；信訪內(nèi)容廣泛、復(fù)雜，社會(huì)矛盾集中；信訪工作機(jī)構(gòu)不具有行政的職能和權(quán)力，導(dǎo)致信訪機(jī)構(gòu)不能解決問(wèn)題；信訪運(yùn)作過(guò)程中暴力‘截訪’現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)公民權(quán)利造成了極大的侵害。”其二，改良信訪制度。以高武平、陳柏峰等為代表，提出改良信訪制度的方式是完善的社會(huì)主義民主和切實(shí)發(fā)揮人民代表制度。其三，強(qiáng)化信訪制度。理由為三條：一、信訪必須解決問(wèn)題，為了解決問(wèn)題必須有權(quán)；二、中國(guó)的國(guó)情是司法不獨(dú)立，需要這樣的一個(gè)反饋系統(tǒng)；三、中國(guó)的救濟(jì)方式太少。對(duì)于種種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，若制度運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題，問(wèn)題的解決并不是簡(jiǎn)單地增加新制度或否定舊制度，例如廢除信訪制度實(shí)是非現(xiàn)實(shí)的存在。但在承認(rèn)信訪制度的前提下，信訪制度的功能又面臨兩種選擇，一是增強(qiáng)信訪制度權(quán)力，增加救濟(jì)功能；二是堅(jiān)持信訪制度溝通功能。下文分情討論。

3.可能路徑：信訪制度救濟(jì)功能的增加

信訪制度的功能定位沖突導(dǎo)致出現(xiàn)各種問(wèn)題，而信訪制度救濟(jì)功能的增加可能成為解決路徑。有學(xué)者提出信訪救濟(jì)與行政訴訟救濟(jì)相比較，具有以下優(yōu)勢(shì)：“一、信訪主體認(rèn)為信訪救濟(jì)節(jié)省成本；二、信訪救濟(jì)更有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛，增強(qiáng)信訪裁定的相對(duì)獨(dú)立性；三、從受案范圍、救濟(jì)力度、執(zhí)行難度、調(diào)節(jié)合法性角度分析，信訪救濟(jì)在救濟(jì)效力上略勝訴訟救濟(jì)?！保?］該學(xué)者的分析以信訪救濟(jì)是特殊的行政救濟(jì)作為論證前提。但根據(jù)信訪條例，我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)不具有實(shí)質(zhì)的救濟(jì)權(quán)，增加信訪制度的救濟(jì)功能意味著擴(kuò)張信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力。所以，有學(xué)者更進(jìn)一步提出為擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力：“首先，應(yīng)集中權(quán)力，即將人大、政府、法院、檢察院信訪部門(mén)集中，形成以人大信訪為中心、其他信訪部門(mén)為具體辦事機(jī)構(gòu)的模式；其次，提升信訪機(jī)構(gòu)級(jí)別，賦予信訪機(jī)構(gòu)案件管轄和處置權(quán)。”［6］增加信訪制度救濟(jì)功能的直接優(yōu)勢(shì)是迎合民眾的功能期待，快速解決信訪訴求，將問(wèn)題解決在基層。但亦存在問(wèn)題，尤其是救濟(jì)權(quán)的定位，若信訪制度的救濟(jì)權(quán)是行政權(quán)，信訪機(jī)構(gòu)屬于政府機(jī)構(gòu)，那么，如在涉訴信訪的問(wèn)題中，法與訪的關(guān)系應(yīng)如何平衡？等等諸多問(wèn)題，亟需解決。

以法院涉訴信訪案件為例，信訪主體對(duì)一審、二審或再審案件判決提出信訪請(qǐng)求，若信訪機(jī)構(gòu)對(duì)涉訴信訪案件具有實(shí)質(zhì)的救濟(jì)權(quán)，則意味著信訪機(jī)構(gòu)的信訪決定或裁定可能改變法院判決，這時(shí)，若將信訪機(jī)構(gòu)的救濟(jì)權(quán)定位為行政救濟(jì)，就意味著行政權(quán)高于司法權(quán)，導(dǎo)致司法判決的不確定性，動(dòng)搖司法權(quán)威。面對(duì)這樣的情況有人認(rèn)為，可直接將涉訴信訪從信訪制度中剝離，即只有涉及政府行政事項(xiàng)時(shí)才適用信訪救濟(jì)權(quán)。但仍有問(wèn)題，行政救濟(jì)手段包括行政訴訟和行政復(fù)議，二者的共同特點(diǎn)是對(duì)程序正義和實(shí)體結(jié)果確定性的追求，尤其是行政訴訟，其程序正義的根本價(jià)值能保證實(shí)質(zhì)結(jié)果的正確和正義。與之相較，信訪救濟(jì)存在于行政主體內(nèi)部，具有非程序性和不確定性，存在信訪機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)救濟(jì)隨意，信訪決定非終局性等問(wèn)題。若此時(shí)賦予信訪救濟(jì)程序性和確定性，信訪救濟(jì)就會(huì)轉(zhuǎn)化為法院以外的“行政訴訟或行政復(fù)議”，使社會(huì)制度設(shè)置紊亂，背離法治理念。

三、堅(jiān)持法律定位下的信訪制度路徑選擇

有學(xué)者提出廢除信訪制度，主張以司法救濟(jì)取代信訪救濟(jì)。但我國(guó)現(xiàn)階段廢除信訪制度并不是現(xiàn)實(shí)選擇，不符合民眾對(duì)信訪制度的需求，應(yīng)該在尊重我國(guó)信訪立法的前提下進(jìn)行改革，突出信訪制度的溝通功能，使信訪制度走向法治化，正確引導(dǎo)民眾，解決民眾意愿。信訪制度法治化需要運(yùn)行的規(guī)范化、制度化，并合理發(fā)揮溝通功能與監(jiān)督功能，構(gòu)建規(guī)范化的信訪處理模式，可將信訪案件的處理分為甄別機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制、應(yīng)對(duì)機(jī)制三步。

首先，甄別機(jī)制作為處理模式之首，它是信訪的鑰匙，也是保護(hù)合法事實(shí)的屏障。甄別信訪案件可根據(jù)情況將案件分為“無(wú)理訪、正常訪與灰色訪”。而甄別機(jī)制設(shè)置的關(guān)鍵是案件甄別主體、甄別程序、甄別因素。其次，引導(dǎo)機(jī)制以甄別機(jī)制為前提，有序地將案件合理移送相關(guān)部門(mén)處理，并引導(dǎo)民眾依法解決問(wèn)題，對(duì)“無(wú)理訪”，一方面將案件從信訪量中剔除，減輕涉訪機(jī)構(gòu)、基層政府壓力，減少暴力截訪或滿足不合理的信訪要求，另一方面要明確信訪主體的法律責(zé)任，維護(hù)司法公正與權(quán)威；對(duì)“正常訪”，依據(jù)信訪條例，及時(shí)、有效給予答復(fù)和處理，避免轉(zhuǎn)變?yōu)樵郊?jí)訪、長(zhǎng)期訪、彈性訪等；對(duì)“灰色訪”，即有、無(wú)理界限模糊的信訪案件，應(yīng)先甄別，劃清后依據(jù)法律進(jìn)行相應(yīng)的有、無(wú)理處理。最后，應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)建立綜合救助體系，對(duì)有理訪進(jìn)行合理救助，其資金來(lái)源于公共服務(wù)支出，并做到使用的公平、公開(kāi)，還可將有理訪與反腐相聯(lián)系，相反，對(duì)無(wú)理訪或灰色訪甄別后的無(wú)理訪進(jìn)行法律責(zé)任追究。

信訪案件三機(jī)制環(huán)環(huán)相扣，甄別是前提，引導(dǎo)是手段，應(yīng)對(duì)是目的，最終實(shí)現(xiàn)信訪制度的法治化，快速、有限地回應(yīng)我國(guó)信訪的實(shí)踐。因此，在現(xiàn)階段，堅(jiān)持信訪制度的溝通、監(jiān)督功能，促進(jìn)信訪法治化是最現(xiàn)實(shí)、最佳的解決信訪問(wèn)題的路徑。

［1］朱景文.中國(guó)訴訟分流的數(shù)據(jù)分析［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2008（3）：83－92.

［2］陳瑞華.社會(huì)科學(xué)方法對(duì)法學(xué)的影響［J］.北大法律評(píng)論，2007（8）：210.

［3］應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)［J］.法學(xué)研究，2004（3）：65.

［4］肖萍，劉東京.信訪制度的法理研究［M］.北京：群眾出版社，2012.

［5］應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)［J］.法學(xué)研究，2004（3）：66－68.

［6］李靖，鐘哲.從擴(kuò)權(quán)到擴(kuò)容：社會(huì)管理創(chuàng)新視角下信訪制度改革的思路轉(zhuǎn)向［J］.長(zhǎng)白學(xué)刊，2013（1）：60.