馬敏達(dá)，聶小龍，曹小琳

(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400045)

一、研究背景

中國經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展不斷催化了城市化水平的提高，數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民工也在這場(chǎng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中，占據(jù)著不可輕視的一席之地。這種由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移是持續(xù)的，規(guī)模是逐日擴(kuò)大的，引發(fā)了農(nóng)民工在城市的居住問題。就農(nóng)民工本身而言，工資水平低，家庭生活負(fù)擔(dān)重，未納入社會(huì)保障體系之中。所以，面對(duì)城市高昂的房價(jià)，要依靠自身能力來解決其在城市的居住問題是十分困難的。因此，農(nóng)民工手中的土地就是他們生存的基本保障。大多數(shù)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工生活后，也不愿意退還農(nóng)村土地，引發(fā)了大量農(nóng)村土地被閑置、拋荒等不合理配置情況。

(一)農(nóng)民工的住房問題

一些學(xué)者對(duì)我國目前農(nóng)民工在城市中的居住問題進(jìn)行實(shí)地調(diào)查后認(rèn)為主要存在著居住分布復(fù)雜、居住類型多樣化、居住質(zhì)量低下等問題[1]。同時(shí)，農(nóng)民工大多數(shù)以租房為主要形式聚居在城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，由此會(huì)產(chǎn)生一系列的問題如農(nóng)民工難以融入流入地、誘發(fā)居住區(qū)的治安隱患、容易形成“貧民窟”等。而造成農(nóng)民工住房困難的主要原因有3個(gè):一是目前我國的社會(huì)住房保障體系鞭長莫及，不能覆蓋農(nóng)民工。二是國家正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，每年幾十萬的農(nóng)民工進(jìn)城后的住房需求與城鎮(zhèn)中低收入的原居民的住房需求合并后，公共住房供不應(yīng)求。三是農(nóng)民工自身的從業(yè)能力低進(jìn)而導(dǎo)致收入水平低而使然[2]。

因此，農(nóng)民工住房問題主要是指多數(shù)農(nóng)民工由于收入較低、戶籍限制等而不能依靠自身能力和保障性住房來滿足其在城市的住房需求所產(chǎn)生的問題。這關(guān)系到農(nóng)民工在城市的生存機(jī)會(huì)、生活質(zhì)量、市民化等的農(nóng)民工居住問題，是農(nóng)民工問題的核心。同時(shí)，由于農(nóng)民工數(shù)量大，其住房需求規(guī)模也大，所以要解決好農(nóng)民工在城市的住房問題不是輕而易舉的。

(二)農(nóng)民工的土地問題

目前，“二元土地制度”在一定程度上已經(jīng)阻礙了城市化水平的提高，主要原因是農(nóng)民手中僅有土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和部分收益權(quán)，不能實(shí)現(xiàn)將土地自由流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行的集體土地所有制，使得農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)界定不清、農(nóng)民的土地權(quán)益缺乏相應(yīng)的保障。在“集體所有制”下，作為個(gè)體的農(nóng)民工，一對(duì)承包地沒有處置的權(quán)利;二對(duì)宅基地不能實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)的制約，也導(dǎo)致了農(nóng)民工不能對(duì)自家合法擁有的房產(chǎn)進(jìn)行自由出讓變現(xiàn)。所以，集體土地所有權(quán)的相對(duì)性導(dǎo)致了農(nóng)民在土地的征用、流轉(zhuǎn)、自愿退出等方面缺少土地主體的權(quán)利，處于被動(dòng)和弱勢(shì)狀態(tài)。同時(shí)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民“被上樓”、隱形流轉(zhuǎn)、暗箱操作等現(xiàn)象仍比較普遍;同時(shí)由于缺乏合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村土地定價(jià)機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)組織機(jī)構(gòu)等，使得農(nóng)民合法的土地權(quán)利和收益不能得到合法的保證與保護(hù)。

因此，由于國家社會(huì)保障體系難以覆蓋到農(nóng)村，使得農(nóng)村土地背負(fù)著農(nóng)民社會(huì)保障的功能，進(jìn)一步加深了農(nóng)民的戀土情結(jié)，農(nóng)村土地的問題就成了農(nóng)民工市民化的絆腳石。

二、解決農(nóng)民工住房問題的現(xiàn)有措施

(一)理論研究

解決農(nóng)民工包括住房問題在內(nèi)一系列問題是徹底解決“三農(nóng)”問題、切實(shí)加快城市化進(jìn)程、構(gòu)建和諧社會(huì)的根本[3]。在探索如何解決農(nóng)民工住房困難的問題上，許多專家和學(xué)者都基于問題的不同視角提出了不同的建議，主要有以下4個(gè)方面。第一，將農(nóng)民工納入保障性住房體系，走結(jié)合廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及農(nóng)民工住房公積金相結(jié)合的發(fā)展模式[4]。第二，取消戶籍制度，逐漸使農(nóng)民工也能享受到城市居民的待遇[5]。解決農(nóng)民工在城市里的居住問題的邏輯起點(diǎn)和必然趨勢(shì)都是取消戶籍制度，同時(shí)提高農(nóng)民的素質(zhì)和收入等方法來增強(qiáng)他們?cè)诔鞘械木幼∧芰6]。第三，發(fā)放住房補(bǔ)貼。以住房租金補(bǔ)貼的形式惠及農(nóng)民工，更能在現(xiàn)實(shí)意義上解決農(nóng)民工所面臨的住房問題。第四，改革農(nóng)村土地制度。改革目前的土地制度，將宅基地市場(chǎng)化，構(gòu)建跨城鄉(xiāng)、跨省市的用地指標(biāo)交易機(jī)制，把農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地和承包地轉(zhuǎn)變?yōu)槠溥M(jìn)城購房置業(yè)的資本[7－8]。

(二)實(shí)踐模式

1.農(nóng)民工住房公積金

雖然在國家層面上將農(nóng)民工納入住房公積金體制是在2007年，而從各地方的實(shí)踐情況來看，浙江湖州市早在2003年就在全國率先系統(tǒng)地為農(nóng)民工建立了住房公積金制度。截至2011年8月底，累計(jì)有9.16萬農(nóng)民工參加了農(nóng)民工公積金制度，使用公積金高達(dá)4.88萬人次，總計(jì)金額為14.3億元;其中有7465戶農(nóng)民工申請(qǐng)了公積金貸款，貸款金額總計(jì)12.6億元。除了湖州市，在重慶、成都等地方都相繼實(shí)施了農(nóng)民工公積金制度，具體的實(shí)踐模式如表1。

表1 農(nóng)民工公積金制度的實(shí)踐模式

2.土地?fù)Q房

所謂土地?fù)Q房是指農(nóng)民工以農(nóng)民工土地的使用權(quán)來換取在城市居住的相關(guān)政策，在實(shí)踐中主要有成都的“一退一補(bǔ)”模式、嘉興市的“兩分兩換”模式、重慶模式。

(1)成都模式

成都市委市政府在2008年4月，頒布了解決成都市農(nóng)民工住房問題的指導(dǎo)性文件。在文件中指出了促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城打工向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)變的辦法。成都市房管局在此文件的基礎(chǔ)上，規(guī)定:已經(jīng)有償轉(zhuǎn)讓宅基地或者將宅基地退回村集體組織的成都當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工，在成都首次置業(yè)時(shí)，經(jīng)過資格審核后可以購買成都市的政策性安居房、限價(jià)的商品房或者經(jīng)濟(jì)適用房。這就是成都的“一退一補(bǔ)”方式，其核心特征就是以農(nóng)民工退出宅基地為前提，以購買政策性住房為補(bǔ)償，使這部分農(nóng)民工在住房政策方面享受到城市居民的待遇[9]。

(2)重慶模式

在引導(dǎo)本地農(nóng)民工進(jìn)城定居的過程中，重慶市政府走的是戶籍制度改革、“地票”交易制度相結(jié)合的道路，在具體實(shí)踐中則出現(xiàn)了“用宅基地置換城鎮(zhèn)住房”以及“地票”的模式。在重慶的“宅基地?fù)Q住房”模式中，本地農(nóng)民根據(jù)其合法擁有房屋的有效面積，遵循1 m2主房置換1 m2商品房，每2 m2附屬農(nóng)房置換1 m2商品房的標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)村住房置換城鎮(zhèn)住房。此外，針對(duì)自愿退出宅基地的農(nóng)民工以“地票”交易價(jià)格給予農(nóng)民工一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償，對(duì)于退出的承包地按地理位置等類似的土地的平均流轉(zhuǎn)價(jià)格和剩余的土地承包年限以及適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償年限給予現(xiàn)金補(bǔ)償。此外，以這種方式退出土地的農(nóng)民工除了可以選擇前一種補(bǔ)償方式，如果符合公共租賃住房條件的也可以申請(qǐng)公共租賃住房以解決在城的居住問題[10]。

3.公共租賃住房

從各城市公租房機(jī)制的實(shí)踐來看，農(nóng)民工已經(jīng)逐步被納入了公共租賃住房保障體系中。如重慶市公租房的申請(qǐng)者不以戶籍作為申請(qǐng)門檻，只要是低收入且住房困難的家庭均可向房管局申請(qǐng)。武漢、鄭州、石家莊、南京、天津等城市只要是在該城市的新就業(yè)人員和外來務(wù)工人員均可申請(qǐng)公共租賃住房，這也就表明農(nóng)民工也被覆蓋在了公共租賃住房的保障體系下。雖然，部分城市向農(nóng)民工敞開了公租房的大門，但因?yàn)楣夥拷ㄔO(shè)力度不大，目前以公共租賃住房解決農(nóng)民工住房問題的成效尚未顯現(xiàn)。但是，建設(shè)以公共租賃住房為核心的城鎮(zhèn)住房保障體系是我國發(fā)展保障性住房的必然趨勢(shì)[11]。所以，我們可以將以公共租賃住房形式來解決農(nóng)民工住房困難設(shè)立為我國的長期發(fā)展目標(biāo)。

(三)小結(jié)

從解決農(nóng)民工住房困難的理論研究來看，如同前文中有關(guān)學(xué)者所述的，認(rèn)為政府提供廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房、農(nóng)民工住房公積金是解決農(nóng)民工住房問題的有效途徑。但是由于包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房在內(nèi)的公共住房的位置遠(yuǎn)離農(nóng)民工的工作地點(diǎn)，完善的農(nóng)民工公積金配套體系尚未形成以及由于農(nóng)民工的流動(dòng)性所導(dǎo)致的交納、支取和還貸公積金的困難等問題的制約，使這類解決模式只具有一定的理論價(jià)值，而不能完全體現(xiàn)其實(shí)踐價(jià)值。

從解決農(nóng)民工住房困難的實(shí)踐來看，筆者主要有以下幾方面的認(rèn)識(shí)。第一，農(nóng)民工住房公積金機(jī)制尚存在一些問題:實(shí)踐的進(jìn)程不一致，由于農(nóng)民工具有較大的流動(dòng)性和收入水平低而導(dǎo)致繳存困難，以及農(nóng)民工本身投入的積極性不高等。第二，在現(xiàn)行的“土地?fù)Q房”的模式中，容易出現(xiàn)農(nóng)民工土地權(quán)益缺失，不能保障農(nóng)民工進(jìn)城居住以后生活質(zhì)量不受影響等問題。但值得借鑒的是重慶的地票模式，通過土地的區(qū)位置換，極大地提高了農(nóng)民工的土地收益，能切實(shí)滿足農(nóng)民工進(jìn)城居住和生活保障。第三，以公共租賃住房解決農(nóng)民工的住房問題的方式已相繼進(jìn)入各地公共租賃住房的實(shí)踐模式中。但是，由于我國農(nóng)民工數(shù)量龐大，而公租房建設(shè)規(guī)模小，尖銳的供需矛盾嚴(yán)重阻礙著農(nóng)民工城市化的進(jìn)程。

三、針對(duì)農(nóng)民工住房問題的新策略——住房券

農(nóng)民工住房券實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民工用農(nóng)村的土地所置換城市公共租賃住房的憑證，是由政府房管局統(tǒng)一印制，作為農(nóng)民工退出農(nóng)村土地后的價(jià)值補(bǔ)償;各城市獨(dú)立發(fā)行且不能跨市使用;只能用于租賃或購買公租房，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓或出售等。

(一)農(nóng)民工住房券的核發(fā)對(duì)象

基于我國經(jīng)濟(jì)水平還不算發(fā)達(dá)，財(cái)政能力不夠大等現(xiàn)實(shí)條件下，農(nóng)民工住房券核發(fā)的對(duì)象必須同時(shí)滿足以下幾個(gè)條件:第一，申請(qǐng)者在城鎮(zhèn)居住滿一定年限(本文以5年為限制);第二，有穩(wěn)定的工作和收入來源(主要以與受聘單位簽訂的勞動(dòng)合同或相關(guān)收入證明為保證);第三，自愿退出其農(nóng)村的宅基地和承包土地的本地戶籍農(nóng)民工;第四，自愿留在本城市定居、工作的農(nóng)民。

(二)農(nóng)民工住房券中的土地流轉(zhuǎn)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于農(nóng)民工住房券獲取的前提之一是自愿退出其在農(nóng)村的宅基地和承包地，所以在這一機(jī)制中退還土地的環(huán)節(jié)主要涉及到農(nóng)村土地如何退還以及退還的農(nóng)村土地怎么處理等問題。基于當(dāng)前我國的農(nóng)村土地屬于村集體所有，所以農(nóng)民工將其自己核發(fā)擁有的宅基地和承包地等向村集體申請(qǐng)退還，同時(shí)由村集體組織對(duì)農(nóng)民工土地面積、地理位置、權(quán)屬關(guān)系等多方面的核實(shí)以后，再批準(zhǔn)其退出申請(qǐng)并向當(dāng)?shù)氐膰辆痔峤弧掇r(nóng)村土地退還確認(rèn)書》。此后，由國土局將農(nóng)民工退還出的宅基地進(jìn)行整理后復(fù)墾為耕地，并隨同農(nóng)民工退還的承包地一并承包給新的農(nóng)戶，以達(dá)到農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)民工住房券機(jī)制中所涉及的各種補(bǔ)償主要有宅基地價(jià)值補(bǔ)償(V1)、承包的耕地和林權(quán)的剩余經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償(V2)、農(nóng)房及附屬物的補(bǔ)償(V3)以及退出土地的相關(guān)補(bǔ)償(V4)。

對(duì)于農(nóng)民工所退出的宅基地部分的補(bǔ)償(V1)，本機(jī)制采用通過“地票”交易所得的收益再扣去宅基地復(fù)墾成本和融資費(fèi)用后剩余部分的85%，按照各戶所退出宅基地的面積進(jìn)行利益分配，各戶農(nóng)民工所得的這部分收益就是其住房券價(jià)值的重要組成部分。同時(shí)，政府為了鼓勵(lì)農(nóng)民工退出宅基地，并保障農(nóng)民工在城的居住保障，應(yīng)按每戶的法定人口給予住房補(bǔ)助(V4)。而這部分住房補(bǔ)助同宅基地收益合計(jì)為農(nóng)民工住房券的總價(jià)值。

對(duì)于退出的承包地和農(nóng)民工房屋及附屬物的補(bǔ)償機(jī)制，筆者建議采取現(xiàn)金形式予以補(bǔ)償，當(dāng)農(nóng)民工獲得了合理的現(xiàn)金補(bǔ)償后，可以將此部分現(xiàn)金用于購買社?；蛘哌M(jìn)城創(chuàng)業(yè)等，以保證農(nóng)民工退出土地后能獲得更良好的生活保障。在承包地的補(bǔ)償價(jià)格方面，應(yīng)該由各地方政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況、土地市場(chǎng)上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)等情況制定農(nóng)村土地的交易基準(zhǔn)價(jià)格;再根據(jù)土地的級(jí)差地租、地理位置、土地規(guī)整情況等因素制定土地單價(jià)。對(duì)于承包地的補(bǔ)償期限，應(yīng)該按本輪承包期內(nèi)的剩余年限為最少的補(bǔ)償年限標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以適當(dāng)延長農(nóng)民工的補(bǔ)償年限。

針對(duì)農(nóng)民工的農(nóng)房及其附屬的構(gòu)筑物等的補(bǔ)償方式有兩種方式:一是參照各地區(qū)的征地政策對(duì)其進(jìn)行一次性補(bǔ)償;二是以農(nóng)民工住房的重置成本支付現(xiàn)金補(bǔ)償，而對(duì)于庭院、豬舍等則通過按照一定給比例將這部分的建筑物面積折算為農(nóng)房補(bǔ)償?shù)挠行娣e進(jìn)行折合補(bǔ)償。

由上述可知農(nóng)民工有以下幾項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):

住房券的總價(jià)值(VZ)=宅基地價(jià)值補(bǔ)償(V1)+住房補(bǔ)助(V4)

承包耕地、林地等的土地補(bǔ)償(V2)=同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益×土地剩余的承包年限

農(nóng)房及附屬物(V3)=房屋重置單價(jià)×房屋總的有效面積

因此對(duì)于流向外地的農(nóng)民工或選擇貨幣補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民工，其現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)目們r(jià)值為:VC=V1+V2+V3+V4;而對(duì)于采用實(shí)物補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民工來說，其補(bǔ)償價(jià)值為:

VS=VZ+V2+V3。所以，可以看出雖然兩種補(bǔ)償方式的實(shí)現(xiàn)手段不同，但其總價(jià)值是相同。

(三)農(nóng)民工補(bǔ)償形式的雙選擇

對(duì)于自愿退出宅基地以及其他土地的農(nóng)民工，按照其是否流向其他城市可以分為兩類:一類是退出土地后流入另外的城市工作和定居的農(nóng)民工，在本文將這類農(nóng)民工稱為流向外地的農(nóng)民工;另一類是留在本城市內(nèi)工作和定居的農(nóng)民工，本文將這類農(nóng)民工稱為本地農(nóng)民工。根據(jù)這兩種農(nóng)民工類型，對(duì)其的補(bǔ)償方式是不同的。

對(duì)于流向外地的農(nóng)民工，由于涉及跨市流動(dòng)，住房券價(jià)值難以統(tǒng)一衡量，所以在短期目標(biāo)下只能選擇貨幣補(bǔ)償;而對(duì)于本地的農(nóng)民工可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇住房券補(bǔ)償。對(duì)于選擇住房券的實(shí)物補(bǔ)償方式的，其退出的宅基地價(jià)值和住房補(bǔ)貼以住房券形式補(bǔ)貼，其余補(bǔ)償仍以現(xiàn)金一次給予補(bǔ)償。但無論是現(xiàn)金補(bǔ)償還是住房券補(bǔ)償，其價(jià)值是以各自家庭所退出的宅基地、承包土地、農(nóng)村住房以及相關(guān)住房補(bǔ)助為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

(四)農(nóng)民工住房券使用途徑的設(shè)計(jì)

以重慶為例，據(jù)2008年調(diào)查顯示，重慶人均居住用電面積為238.03 m2，其中永川，農(nóng)村人均居住用地面積為 386.64 m2，江津地區(qū)為 358.23 m2[12]。所以，以 238.03 m2作為農(nóng)民工的宅基地面積，并按渝國土房管2010[348]號(hào)文件所指示的農(nóng)民平均每畝費(fèi)用的最低值為9.6萬元/畝計(jì)價(jià)，那農(nóng)民工的宅基地補(bǔ)償價(jià)值約為3.43萬元。此外，當(dāng)前重慶公租房每月的租金標(biāo)準(zhǔn)為9元/m2，每個(gè)農(nóng)民工的居住面積按單間配套的40 m2計(jì)算，農(nóng)民工在城租賃公租房的年租金為4320元。那么農(nóng)民工的宅基地補(bǔ)償可以供其在城市租賃公租房的最少年限為7.9年。所以農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地后以住房券申請(qǐng)公租房5年后，其住房券仍有殘值。結(jié)合我國現(xiàn)行的公共租賃住房制度的租售并舉的模式，農(nóng)民工住房券在使用方面主要考慮以下幾種情況:

1.在獲取住房券后的前5年里的使用方式

在獲取住房券后的前5年里，符合公共租賃住房的申請(qǐng)條件的農(nóng)民工，其持有的住房券可用于向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)租賃公共租賃住房。在農(nóng)民工租賃公租房期間，公租房管理中心每月按照農(nóng)民工租賃房屋面積和公租房租金標(biāo)準(zhǔn)從各個(gè)農(nóng)民工的住房券賬戶中劃扣租金，而農(nóng)民工則不需要向公租房管理中心交付任何租金。

此外，對(duì)于在前5年里提前申請(qǐng)退還住房券的農(nóng)民工，應(yīng)該將住房券的殘余價(jià)值一次性以現(xiàn)金方式補(bǔ)償給農(nóng)民工。

圖1 農(nóng)民工住房券的補(bǔ)償形式

2.在獲取住房券后滿5年的使用方式

獲取住房券滿5年時(shí)，農(nóng)民工住房券的使用用途主要有3種方式:第一，用住房券的殘值購買公租房;第二，用住房券的殘值繼續(xù)租賃公租房;第三，申請(qǐng)退還住房券的殘值。

對(duì)于用住房券殘值購買公共租賃住房的，按照當(dāng)時(shí)的公租房管理中心所公布的房屋價(jià)格購買公共租賃住房。因此，其住房券剩余的價(jià)值所能購買到的公共租賃住房面積為S1，其大小為住房券剩余的價(jià)值與公租房當(dāng)期價(jià)格的比例。假設(shè)農(nóng)民工所購買的公共租賃住房的面積為S，若S1大于等于S，則將超出所購買的公租房價(jià)款部分的余額以現(xiàn)金方式一次性退還給農(nóng)民工。若S1小于S，則農(nóng)民工又有兩種方式:一是購買ΔS－S1面積部分，房款可選擇一次性付款、按揭貸款、分期付款。如果農(nóng)民工選擇一次性付款和按揭貸款的，不再支付租金;如果選擇分期付款的，未付款面積按照規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)交納租金。二是租賃ΔS－S1面積部分，每月按照租金標(biāo)準(zhǔn)支付ΔS－S1面積部分的租金。

對(duì)于用住房券租賃公共租賃住房的，公租房管理中心每月按照租金標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民工租賃公租房的面積大小繼續(xù)在農(nóng)民工的住房券余額賬戶中提取租金，直至農(nóng)民工申請(qǐng)購買公租房或者農(nóng)民工的住房券賬戶中的余額被提取完畢。農(nóng)民工住房券賬戶設(shè)置如圖2所示。

圖2 “農(nóng)民工住房券基金”資金運(yùn)作示意圖

(五)農(nóng)民工住房券的配套保障

對(duì)于退出土地的農(nóng)民工，無論流向外地還是本地的，在戶籍上均可以實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。但是戶口僅為本城市內(nèi)的城鎮(zhèn)居民戶口，對(duì)于流向外地的農(nóng)民工，在本制度范圍內(nèi)，不可能實(shí)現(xiàn)取得外地城市的城鎮(zhèn)居民戶口。農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“農(nóng)專非”后，可以享受城鎮(zhèn)居民的包括醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、子女教育等方面的社會(huì)保障。在就業(yè)方面，農(nóng)民工可以申請(qǐng)參加失業(yè)保險(xiǎn)，按規(guī)定繳納失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工，在失業(yè)時(shí)可以享受失業(yè)保險(xiǎn)金補(bǔ)償。此外政府應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，為其提供優(yōu)惠政策和低利息小額貸款。在其他公共服務(wù)方面，應(yīng)該保障農(nóng)民工進(jìn)城后的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)民工子女在城市能接受到平等的教育機(jī)會(huì)。

此外，對(duì)于自愿退還農(nóng)村土地而在城市居住一定時(shí)間內(nèi)，不愿意再在城市生活的農(nóng)民工，可以自愿申請(qǐng)退出住房券機(jī)制，向原村集體申請(qǐng)宅基地和承包耕地等。實(shí)施這一保障的主要目的，是最大限度地保障農(nóng)民工的基本生存權(quán)利。

(六)農(nóng)民工住房券實(shí)施需注意的問題

實(shí)施農(nóng)民工住房券對(duì)于保障農(nóng)民工的土地權(quán)益、解決農(nóng)民工的住房困難、緩解城市的建設(shè)用地矛盾和推進(jìn)我國的城市化發(fā)展水平具有極大的正向作用，實(shí)施農(nóng)民工住房券具有一定的必要性和迫切性。但是，由于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系不完善、與戶籍制度改革力度的矛盾、相關(guān)配套的平臺(tái)需要建立等因素的制約，筆者建議在實(shí)施農(nóng)民工住房券機(jī)制時(shí)需要構(gòu)建良好的實(shí)施環(huán)境。

由于推行農(nóng)民工住房券機(jī)制需要與戶籍制度、“增減掛鉤”政策、公共租賃房屋制度的良好結(jié)合。所以為了激發(fā)參與方的積極性、推動(dòng)農(nóng)民工住房券制度的實(shí)施，營造有利的政策環(huán)境是至關(guān)重要的。在城市政府層面上，建立農(nóng)民工住房券信息平臺(tái)，對(duì)“農(nóng)民工住房券基金”的運(yùn)作進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理;在戶籍制度上，對(duì)這部分滿足農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民工實(shí)行一元化戶籍改革;在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，國土局應(yīng)做好土地的變更登記、土地的整理復(fù)墾工作。以保障農(nóng)民工的土地收益為原則制定承包土地和農(nóng)房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等;在公共租賃住房制度上，政府應(yīng)該科學(xué)合理地編制公租房用地規(guī)劃，保障公租房的建設(shè)用地;同時(shí)在財(cái)稅、資金等方面，政府應(yīng)給予相應(yīng)的政策扶持與合理監(jiān)管。

四、結(jié)語

首先，不管是從國家政策層面還是我國各地方的保障性住房實(shí)踐情況來看，公共租賃住房將成為我國保障性住房體系的核心已初見雛形。那么，以公共租賃住房來解決農(nóng)民工進(jìn)城后的居住問題也具有一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，我國正處于“轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)”的階段，作為西部的核心城市之一的重慶和成都有了新的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也增大了城市對(duì)勞動(dòng)力要素的需求。所以，對(duì)于西部城市來說，如何在經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)的情況下，留住農(nóng)民工成為推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)和發(fā)展的關(guān)鍵問題[13]。

再者，成渝兩地作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)新區(qū)，作為我國加快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的先導(dǎo)城市，國家在土地制度和農(nóng)村戶籍制度等制度的改革方面會(huì)給予相關(guān)政策支持，將允許重慶和成都在制度上有一定的打破和突破。

所以，在這樣的背景下探索農(nóng)民工住房券機(jī)制是符合成渝兩地的發(fā)展模式的，并有利于成渝兩地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此實(shí)施農(nóng)民工住房券有以下意義。在宏觀層面上:第一，農(nóng)民工住房券可以促進(jìn)農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地，使土地資源能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和有效配置;第二，以期通過土地“增加掛鉤”政策可以減輕城市建設(shè)用地的緊缺問題;第三，農(nóng)民工住房券能夠促進(jìn)農(nóng)民市民化，能進(jìn)一步加快我國城市化的進(jìn)程。在微觀層面上，農(nóng)民工住房券能夠保障農(nóng)民的土地權(quán)益，并且能有效解決農(nóng)民工在城市的居住問題。

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