石珍

收稿日期：20140527

お

摘 要：

我國行政法體系的構(gòu)建頗受德日行政法的影響，對(duì)于高校與學(xué)生之關(guān)系，一般采取特別權(quán)力關(guān)系理論。故德國對(duì)特別權(quán)力關(guān)系所進(jìn)行的修正，自然也應(yīng)當(dāng)彰顯于我國行政法理論與實(shí)務(wù)之中。在維持行政功能與保障公民權(quán)利的博弈的過程中，特別權(quán)力關(guān)系的適用范圍經(jīng)歷了從早期的特別權(quán)力關(guān)系——基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系二分法——重要性理論的變化。借鑒重要性理論，除卻更改報(bào)考志愿、開除學(xué)籍、不予錄取、拒絕頒發(fā)畢業(yè)證或?qū)W位證等涉及身份關(guān)系的行為之外，高校懲戒行為、獎(jiǎng)學(xué)金之發(fā)放或取消、對(duì)學(xué)生基本權(quán)利產(chǎn)生重要影響的考試評(píng)分或強(qiáng)制措施等行為也應(yīng)當(dāng)被納入司法審查的范圍之類。

關(guān)鍵詞：特別權(quán)利關(guān)系；基礎(chǔ)關(guān)系；經(jīng)營關(guān)系；重要性理論；高校懲戒行為

中圖分類號(hào)： D922.16文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：16720539(2014)04003809

基于傳統(tǒng)行政法之觀點(diǎn)，為了確保學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)能順利地進(jìn)行對(duì)真理的探求并形成自主的價(jià)值判斷，對(duì)于高校與學(xué)生之關(guān)系，一般采取特別權(quán)力關(guān)系理論。在此理論的關(guān)涉之下，國家權(quán)力不得肆意侵入教育行政領(lǐng)域，從而使得學(xué)術(shù)自由免于受到他物的壓抑與干擾。然而，隨著法治國家與權(quán)利意識(shí)的不斷深入人心，現(xiàn)代教育行政亦開始被要求接受法律的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，以防止教育機(jī)構(gòu)對(duì)作為被教育對(duì)象的學(xué)生造成難以彌補(bǔ)的損害。這就使得在處理學(xué)生權(quán)益救濟(jì)問題時(shí)，出現(xiàn)了一種兩難的困境。即一方面不斷憂心是否過度干預(yù)大學(xué)自治；另一方面，在面對(duì)如何保障大學(xué)之自治制度時(shí)，又憂心對(duì)于教師或?qū)W生權(quán)利之保護(hù)是否存有漏洞［1］。妥切地處理好這一難題就必須認(rèn)真考量特別權(quán)力關(guān)系在教育行政領(lǐng)域之限度。

盡管以田永訴北京科技大學(xué)案(1)為契機(jī)，在學(xué)界討論與實(shí)務(wù)構(gòu)建方面，大學(xué)作為行政主體的形象已然樹立。然而，教育行政中特別權(quán)力關(guān)系理論的修正卻也僅止步于涉及學(xué)術(shù)身份關(guān)系變動(dòng)的范圍之內(nèi)，而未能將學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的幅度提升得更為寬廣。尤其是針對(duì)影響學(xué)生權(quán)益較大的記過及其以上處分，特別權(quán)力關(guān)系的陰影依然尚未消減。且學(xué)校教育體系長期以來籠罩在天地君親師的命題中，學(xué)生對(duì)于教師及學(xué)校的威權(quán)，多半從潛意識(shí)中或?qū)嶋H權(quán)勢(shì)臣服的系統(tǒng)中，形成一種外表上的尊敬，然則學(xué)校行政透過此種尊敬，濫用教育行政權(quán)，或教師濫用教學(xué)自由者，并非鮮見［2］。因此，這就迫切的需要對(duì)現(xiàn)行教育行政之基本現(xiàn)狀進(jìn)行反思與重構(gòu)，將學(xué)生權(quán)利更多地從特別權(quán)力關(guān)系的“囚籠”中解脫出來，而非簡單地以“法院審判力量不足”這類實(shí)用性借口拒絕對(duì)學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)。而本文首先就特別權(quán)力關(guān)系在它域教育行政領(lǐng)地中的發(fā)展與變遷進(jìn)行分析，并以此為基礎(chǔ)對(duì)我國的教育行政領(lǐng)域中“陰魂不散”的特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)與重塑，希翼由此能給教育行政的良性發(fā)展與學(xué)生權(quán)利的適當(dāng)保護(hù)帶來些許啟發(fā)。

一、整體變遷：特別權(quán)力關(guān)系之理論演進(jìn)

早期學(xué)生與學(xué)校的關(guān)系，被定位為特別權(quán)力關(guān)系。此理論于19世紀(jì)末葉，由學(xué)者拉班德（PaulLaband），建立理論雛形、并由學(xué)者奧拓邁耶（Otto Mayer）體系化。特別權(quán)力關(guān)系一開始立足于“穿制服的國民”與一般人民之區(qū)分，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員所負(fù)有的特別忠貞與服從義務(wù)，而后，才被擴(kuò)張至其他行政領(lǐng)域。如犯罪者與監(jiān)獄、學(xué)生與學(xué)校、軍人與所屬部隊(duì)、刑事被告與看守所以及某些營造物關(guān)系等事項(xiàng)之中。所謂特別權(quán)力關(guān)系乃指，具有特殊身份與職務(wù)的人民，如公務(wù)員、軍人、受刑人或?qū)W生，基于法律之特別原因及權(quán)力服從關(guān)系所做的各種管理措施，各特別權(quán)力關(guān)系機(jī)關(guān)為達(dá)成機(jī)關(guān)之任務(wù)與目的，有命令強(qiáng)制之權(quán)力，而相對(duì)義務(wù)人，從而負(fù)有服從義務(wù)之法律關(guān)系，若其權(quán)利受到限制或侵害，也不能向一般人民得提起訴訟救濟(jì)［3］。言及特別權(quán)力關(guān)系，自然應(yīng)與一般權(quán)力關(guān)系相對(duì)應(yīng)。二者之區(qū)別在于：后者受法治主義、依法行政、依法裁判的原則支配；對(duì)于前者，則可以采取適合其特別權(quán)力關(guān)系目的的強(qiáng)制命令的方法。行政法學(xué)之所以會(huì)創(chuàng)造出特別權(quán)力關(guān)系的理論，并非著眼于保障行政主體的相對(duì)人之權(quán)利，或是公權(quán)力給予公民特殊待遇有無合法的問題，而是實(shí)現(xiàn)特別權(quán)力關(guān)系所預(yù)設(shè)的目的。

特別權(quán)力關(guān)系之理論，無非在于加強(qiáng)行政主體之優(yōu)越地位，依其主張，國家或公共團(tuán)體在此范圍，享有概括性的特別權(quán)力，人民負(fù)有事先無法確定的特別服從義務(wù)。至于為何特別權(quán)力關(guān)系能排除法治國原則的適用，其理論根據(jù)主要有二：一是“自愿拋棄基本權(quán)利的行使”；二是習(xí)慣法的授權(quán)。當(dāng)然，特別權(quán)力關(guān)系之內(nèi)涵與適用范圍，亦并非處于一成不變之狀態(tài)下。在維持行政功能與保障公民權(quán)利的博弈的過程中，特別權(quán)力關(guān)系的適用范圍經(jīng)歷了從早期的特別權(quán)力關(guān)系——基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系二分法——重要性理論的變化。

（一）早期的特別權(quán)力關(guān)系

早期的特別權(quán)力關(guān)系說，主要存在于德國君主立憲到德國基本法實(shí)施之間。在特別權(quán)力關(guān)系發(fā)軔之初，該理論明顯充盈著德意志觀念論之國家至上觀的痕跡，幾乎可以歸結(jié)于權(quán)力對(duì)權(quán)利的壓制以及權(quán)利對(duì)權(quán)力的服從。尤其是在納粹德國時(shí)期，受黑格爾之絕對(duì)精神理論的影響，特別權(quán)力關(guān)系理論更是極大地?cái)U(kuò)大了其適用范圍。特別權(quán)力關(guān)系理論之基礎(chǔ)，主要與當(dāng)時(shí)公法理論中之國家社會(huì)二元論背景下國家不滲透理論有關(guān)。亦即，法律關(guān)系僅存于法人主體間，國家雖為公法人，但其系一種統(tǒng)一的、對(duì)外部封閉的法主體［4］。在此關(guān)系之中，被管理對(duì)象所受義務(wù)并不特定具體，權(quán)力主體甚至可以不遵循法律保留原則而自行制定自治規(guī)則對(duì)其成員加以管制。作為特別權(quán)力主體之行政機(jī)關(guān)，即使欠缺個(gè)別具體之法律依據(jù)，亦得對(duì)于處于特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部之人發(fā)動(dòng)公權(quán)力，加以命令與強(qiáng)制，并實(shí)施必要的業(yè)務(wù)［5］。同時(shí)，即便受管制對(duì)象的權(quán)利受到了某種侵害或限制，亦難以通過正常的訴訟程序訴諸救濟(jì)。（二）基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系二分法

早期的特別權(quán)力關(guān)系因重視內(nèi)部紀(jì)律的維系，而將一切特別權(quán)力關(guān)系的爭執(zhí)排除于司法審查之外，固不免忽視權(quán)利保護(hù)之迫切需要，且與現(xiàn)代法治主義相悖［6］。且德國到了二戰(zhàn)后，基本權(quán)利保障體系逐漸粲然大備，遂開始思考如何重新詮釋這樣的特殊關(guān)系，以與基本法對(duì)基本權(quán)做完整保護(hù)的宣示較能兼容（2）。故1956年，烏勒（Ule）發(fā)展出了“基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系之二分”的理論以應(yīng)對(duì)特別權(quán)力關(guān)系對(duì)公民權(quán)利的侵蝕。他將特別權(quán)力關(guān)系主體于該關(guān)系內(nèi)部所為之行為，進(jìn)一步劃分為基本關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系?；A(chǔ)關(guān)系指涉及創(chuàng)設(shè)（或建立）、廢棄或變更個(gè)人在特別權(quán)力關(guān)系之身份或地位，以及與此相聯(lián)系的薪俸、退休、撫恤等財(cái)產(chǎn)關(guān)系等事項(xiàng)。管理關(guān)系指各特別權(quán)力關(guān)系機(jī)關(guān)為達(dá)成機(jī)關(guān)之任務(wù)與目的所做的各種管理措施，不涉及相對(duì)人個(gè)人身份，只做工作與職務(wù)之管理，故又稱職務(wù)關(guān)系。［3］例如，行政機(jī)關(guān)對(duì)于公務(wù)員具體職責(zé)之分配與安排，以及對(duì)該公務(wù)員所進(jìn)行的績效考核均未影響公務(wù)員身份的實(shí)現(xiàn)，而僅屬于內(nèi)部之經(jīng)營關(guān)系。

根據(jù)烏勒之理論，既不能絕對(duì)地將特別權(quán)力關(guān)系納入訴訟范圍，也不該將它完全排除在司法救濟(jì)以外，而應(yīng)區(qū)分特別權(quán)力關(guān)系中的“基礎(chǔ)關(guān)系”與“管理關(guān)系”，再?zèng)Q定是否適用司法救濟(jì)［7］。在屬于涉及基礎(chǔ)關(guān)系事項(xiàng)上，權(quán)力人所為之決定，屬于可提起司法救濟(jì)的行政決定；且權(quán)力人所為該行為亦必須要有法律的明文授權(quán)方可，因此，應(yīng)適用法律保留制度［8］。只要某種行為涉及基礎(chǔ)關(guān)系，則經(jīng)由該行為而發(fā)生進(jìn)入一項(xiàng)特別權(quán)力關(guān)系者，一般均承認(rèn)可為行政訴訟之主體。但在管理關(guān)系中，行政主體的行為被視為達(dá)成行政目的的內(nèi)部規(guī)則而非行政處分，因而不需要遵守嚴(yán)格的法律保留原則，相對(duì)人對(duì)此不服不得請(qǐng)求法律救濟(jì)［9］。

（三）重要性理論

然而，基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系之間的界限并不易厘清，難以在實(shí)務(wù)中運(yùn)用。尤其是基礎(chǔ)關(guān)系中的“變更關(guān)系”與“管理關(guān)系”之差別，更難以區(qū)別。例如，高等學(xué)校之記過處分雖為經(jīng)營關(guān)系之范疇，但其它往往涉及到獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放之財(cái)產(chǎn)權(quán)，甚或關(guān)乎學(xué)位授予之受教育權(quán)。且盡管“基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系區(qū)分理論”對(duì)傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系作了修正，允許相對(duì)人對(duì)基礎(chǔ)關(guān)系的爭議訴請(qǐng)救濟(jì)，這當(dāng)然是一種進(jìn)步。但本質(zhì)上還是維持特別權(quán)力關(guān)系的存在，只是特別權(quán)力關(guān)系的邊界往后退卻到“經(jīng)營關(guān)系”而已［10］。除非能證明在“經(jīng)營關(guān)系”領(lǐng)域并無基本權(quán)侵害的可能，否則該理論便缺乏充分保障相對(duì)人基本權(quán)利的維度。另外，基本權(quán)與特殊地位關(guān)系這二者間更需要的是對(duì)它們進(jìn)行合乎比例地配置，以幫助它們都能達(dá)到最佳功效［11］。既不允許犧牲掉公民之基本權(quán)利，也不能因?yàn)榛緳?quán)保障便放棄行政主體特殊地位關(guān)系的功能。因此，本于法治國原則（尋求法明確性）與民主國原則（為確保民意代表對(duì)重大事項(xiàng)之決定權(quán)限），德國聯(lián)邦憲法法院在1972年通過司法判例發(fā)展出了“重要性理論”。（3）

根據(jù)該“重要性理論”，不僅是“基礎(chǔ)關(guān)系”事項(xiàng)應(yīng)以法律規(guī)定，即便是“管理關(guān)系”中涉及人權(quán)的“重要事項(xiàng)”，也應(yīng)以法律規(guī)定，而且應(yīng)接受法院的司法審核［12］。凡有關(guān)基本權(quán)利行使與實(shí)現(xiàn)之重要事項(xiàng)，均有法律保留原則之適用，應(yīng)有法律之依據(jù)或授權(quán)。該理論既強(qiáng)調(diào)特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域享有合理的自治空間和一定的自治權(quán)限，又強(qiáng)調(diào)司法可以對(duì)行政機(jī)關(guān)或公務(wù)法人在行使管理與命令權(quán)力時(shí)給相對(duì)人權(quán)益造成損害時(shí)提供救濟(jì)［13］。在重要性理論之操作下，法律保留原則適用之判準(zhǔn)固然不再以行政行為究系為干預(yù)行政抑或給付行政為區(qū)分，然實(shí)際上，給付行政終究難與干預(yù)行政相提并論，而容有較為寬松且密度較低之操作模型［14］?？梢哉f，在二分法基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系難以區(qū)分的情形下，該理論的提出或可彌補(bǔ)屬管理關(guān)系者卻涉及相對(duì)人基本權(quán)利者，在法律保留原則上的不足［15］。至于如何判斷重要與否，則以“對(duì)基本權(quán)利的行使或?qū)崿F(xiàn)”（德國法院實(shí)務(wù)的立場(chǎng)）或“政治爭議性”而言重大與否來決定該事項(xiàng)是否屬一般法律保留范圍。

二、局部適用：教育行政領(lǐng)地之境外實(shí)踐

教育領(lǐng)域一直受特別權(quán)力關(guān)系理論影響，按照行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則來進(jìn)行學(xué)校管理，視學(xué)生為單向的管理對(duì)象，缺失現(xiàn)代管理的內(nèi)在必需的主客體互動(dòng)［16］。然而，特別權(quán)力關(guān)系理論框架的松動(dòng)，并不當(dāng)然地及時(shí)反映至教育行政領(lǐng)域之中。理論對(duì)實(shí)務(wù)的沖擊與作用是遲緩而行的。例如，我國臺(tái)灣雖然自1984年始，司法審查便開始在公務(wù)員領(lǐng)域中突破特別權(quán)力關(guān)系所設(shè)置的藩籬。但直到1995年，教育行政領(lǐng)域中特別權(quán)力關(guān)系所冰封的領(lǐng)域才開始溶解。因此，就有必要考察一下特別權(quán)力關(guān)系在域（境）外教育行政領(lǐng)地中實(shí)然之狀態(tài)，以期能對(duì)國內(nèi)之改革有所彰益。

（一）德國

在烏勒之理論被提出之前，德國視作為營造物的公立學(xué)校為特別權(quán)力關(guān)系的附庸。特別權(quán)力關(guān)系不受依法行政原則的支配，國家或公共團(tuán)體基于特別權(quán)力關(guān)系限制相對(duì)人之權(quán)利或自由時(shí)，不必個(gè)別另有法規(guī)之依據(jù)［17］。故在個(gè)體志愿進(jìn)入該營造物并取得了公立學(xué)校學(xué)生這種同一般公民不同的行政上的特殊身之時(shí)，便被排除了法治主義的適用。公立學(xué)校可以在無法律依據(jù)下，限制學(xué)生之基本權(quán)利，對(duì)于違反義務(wù)之學(xué)生，亦可施以懲戒；且學(xué)生對(duì)于有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系之爭議，亦不得請(qǐng)求司法救濟(jì)。這方面突出的例子如德國海德堡大學(xué)對(duì)學(xué)生實(shí)施禁閉的處罰。海德堡大學(xué)在1712年專門設(shè)立一個(gè)學(xué)生監(jiān)獄，專門囚禁犯了過失的學(xué)生。根據(jù)該州學(xué)校法的規(guī)定，若學(xué)生酗酒、行為不端、違反公共利益，都將被罰坐兩天到四個(gè)星期的監(jiān)獄。且被處罰的學(xué)生無權(quán)尋求司法上的救濟(jì)。

然而，為行政機(jī)關(guān)提供法治國家中自由樂園的特別權(quán)力關(guān)系理論最終因德國基本法的通過及其對(duì)所有國家領(lǐng)域的法治國家約束而變得問題叢生［18］。在基本法的涵攝之下，無論是營造物之使用者還是公務(wù)員，亦或是被監(jiān)禁之人員，其作為一般國民所擁有的基本權(quán)，與一般國民并無二致。除卻基本法對(duì)所有國家領(lǐng)域的約束之外，給付行政意義的擴(kuò)大以及議會(huì)民主的發(fā)展也都要求擴(kuò)大法律保留的范圍。因此，烏勒的“基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系之二分法”應(yīng)時(shí)而生。正是由于該理論的影響，在德國的司法判例中，入學(xué)就讀學(xué)校之分配、攻讀博士學(xué)位之許可、授予大學(xué)教師資格、參加中學(xué)學(xué)業(yè)考試之許可、開除或退學(xué)、拒絕發(fā)給畢業(yè)證書與留級(jí)等，行政法院認(rèn)為有審查權(quán)限［19］。而對(duì)管理關(guān)系，如學(xué)生所學(xué)課程或作息時(shí)間的安排、宿舍管理規(guī)范、教學(xué)財(cái)物設(shè)施的使用等行為，不能提起訴訟。

然而，僅對(duì)基礎(chǔ)關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)行法治上的控制，尚不能全面顧及公民的基本權(quán)利。故德國聯(lián)邦法院于1972年又創(chuàng)設(shè)出了重要性理論。自重要性理論被提出以后，特別權(quán)力關(guān)系的籠罩范圍被不斷的“突破”，其中公立學(xué)校與學(xué)生之間關(guān)系的處理更是首當(dāng)其沖。聯(lián)邦法院也以基本權(quán)保障為由，要求立法者就重要事項(xiàng)自為決定根據(jù)重要性理論，當(dāng)高校制定之規(guī)范在法無明確規(guī)定之下涉及其成員基本權(quán)利限制或剝奪時(shí)，司法機(jī)關(guān)不得完全放棄對(duì)學(xué)生基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)。如德國憲法法院在1972年7月18日的“限額條款判決”便認(rèn)為，“申請(qǐng)入學(xué)就是請(qǐng)求對(duì)國家所提供之給付（就業(yè)機(jī)會(huì)）的參與分配，錄取與否攸關(guān)申請(qǐng)人基本權(quán)利（指職業(yè)自由）的行使與實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橐罅⒎ㄕ?，?duì)有關(guān)教學(xué)設(shè)備容量及選拔標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，應(yīng)自行負(fù)起責(zé)任，只能有條件地將責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他國家機(jī)關(guān)至少對(duì)所有重要的有規(guī)范必要且有規(guī)范可能的要件，需自行以法律規(guī)定之”［20］。由此可見，盡管招錄學(xué)生應(yīng)屬大學(xué)份類之事，設(shè)置招生條件似乎應(yīng)由大學(xué)視自身需要與發(fā)展目標(biāo)等實(shí)情而定。但德國憲法法院卻認(rèn)為“根據(jù)基本法規(guī)定的法治和民主原則，在學(xué)校制度的重要領(lǐng)域或關(guān)鍵領(lǐng)域，特別是涉及基本權(quán)利領(lǐng)域的決定必須有立法的存在，而不能全部留給學(xué)校自己進(jìn)行規(guī)定”［21］。而依德國法院的“重要性判決”，所謂的重要事項(xiàng)則包括“教育內(nèi)容、教育目標(biāo)、課程決定、學(xué)校組織的基本架構(gòu)（如學(xué)校種類、家長與學(xué)生的共同參與）、學(xué)生的法律地位（入學(xué)、退學(xué)、考試與升級(jí)）以及懲戒措施等項(xiàng)”［22］?？梢哉f，在德國，只要學(xué)校措施對(duì)學(xué)生的影響不是微不足道，均承認(rèn)其行政處分之適格性，而一概允許提起行政爭訟。例如拒絕出借場(chǎng)地供某政治性學(xué)生社團(tuán)舉辦活動(dòng)（4）、以未繳納行政費(fèi)用為由拒絕返校注冊(cè)（5）、對(duì)違規(guī)學(xué)生下禁止使用圖書館的禁足令（Hausverbot）（6）、拒絕學(xué)生參與必修之實(shí)習(xí)課、討論課等課程、畢業(yè)考或博士學(xué)位考試及格與否之決定，都允許提起救濟(jì)，不因不涉及退學(xué)就自始關(guān)起法院救濟(jì)的大門（7）。

值得注意的是，即使是采納“重要性理論”，對(duì)于考試機(jī)構(gòu)之評(píng)分事項(xiàng)一般均會(huì)以“判斷余地之存在”為由拒絕加以審查。無論是出于專業(yè)性質(zhì)與高度屬人性的考慮，還是考試情境與過程（評(píng)分乃眾多競爭者比較之結(jié)果）的考量，均無法要求評(píng)分者事后對(duì)個(gè)別考生重新評(píng)量。故德國聯(lián)邦行政法院在考試事件內(nèi)容上一般不加審查，僅對(duì)考試機(jī)關(guān)之考試程序有無重大違規(guī)作審查。如考試成績的評(píng)定是否合乎法定程序及相關(guān)考試規(guī)則；考試成績的評(píng)定是否基于不正確的事實(shí)；考試成績的評(píng)定是否逾越權(quán)限；考試成績的評(píng)定有無濫用權(quán)力，是否遵守一般公認(rèn)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)或?qū)⑴c事件無關(guān)的因素考慮在內(nèi)［23］。但在1991年，德國聯(lián)邦憲法法院卻提出了“考生作答余地”這一與聯(lián)邦行政法院慣用的“考試委員判斷余地”概念相對(duì)稱的新概念，以此主張對(duì)考試爭訟的實(shí)質(zhì)內(nèi)容應(yīng)深入地審查，“只要系爭考題在特色上并沒有辦法明確界定如何之答案始具有正確性或適當(dāng)性，亦即若有關(guān)的評(píng)定判斷事實(shí)上容有一定不同見解空間，則盡管主考官享有一定不同見解空間，盡管主考官享有一定的評(píng)分余地，但考生也應(yīng)享有回答余地；一個(gè)尚稱說得過去而且以相當(dāng)論述而前后一貫形成整體說理的解答，從而不得被評(píng)價(jià)為錯(cuò)誤。當(dāng)相關(guān)評(píng)分對(duì)于一般專家而言系難以接受時(shí)，系爭決定便應(yīng)被認(rèn)為構(gòu)成恣意”［24］。在判決中，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，“本件涉及人民之工作自由之重要權(quán)利之重大影響，低審查密度并不符合基本法第 19 條第 4 項(xiàng)之司法權(quán)之有效保障的要求。若相關(guān)考試評(píng)分不能符合基本要求，則相關(guān)考生無異被阻絕進(jìn)入相關(guān)職場(chǎng)，尤其，此等考試不只評(píng)定及格與否，而且也評(píng)定每一個(gè)考生的得分等級(jí)，而對(duì)工作就業(yè)造成深遠(yuǎn)影響，相關(guān)評(píng)分從而應(yīng)受到嚴(yán)格司法審查?！保?5］

（二）臺(tái)灣

在19世紀(jì)初，臺(tái)灣不論在學(xué)理上或?qū)崉?wù)上向來以特別權(quán)力關(guān)系解釋大學(xué)生之法律地位。再加上威權(quán)主義色彩極為濃厚的教育觀念影響下，大學(xué)生實(shí)處于單向式接受教學(xué)的受教者地位，單純?yōu)榇髮W(xué)教師學(xué)術(shù)上教學(xué)之客體［26］。此時(shí)，學(xué)生作為教育行政關(guān)系中的內(nèi)部成員完全聽?wèi){學(xué)校借助各種命令、決定及其一切規(guī)范實(shí)施管理。例如， 1952年臺(tái)灣最高行政法院的一個(gè)判例中，其裁判要旨就載明“學(xué)校與官署不同，學(xué)生與學(xué)校之關(guān)系，亦與人民與官署之關(guān)系有別，學(xué)校師長對(duì)于違反校規(guī)之學(xué)生予以轉(zhuǎn)學(xué)處分，如有不當(dāng)情形，亦祇能向該管監(jiān)督機(jī)關(guān)請(qǐng)求糾正，不能按照訴愿程序，提起訴愿。”。（8）到了1988年，在關(guān)于臺(tái)灣大學(xué)學(xué)生記大過處分的案為行政爭訟之標(biāo)的，受處分學(xué)生以憲政法治“國家”并無所謂特別權(quán)力關(guān)系理論為理由提起本訴訟，均屬原告一己之法律意見，尚不足采。（9）

及至臺(tái)灣司法院大法官受理工商業(yè)?？茖W(xué)校夜間部學(xué)生就退學(xué)處分提起行政爭訟迭遭駁回、認(rèn)為抵觸憲法第16條規(guī)定且不符釋字第243號(hào)解釋旨意而抵觸憲法第7條規(guī)定的釋憲申請(qǐng)案，于1995年間做成釋字第382號(hào)解釋，始就學(xué)校對(duì)學(xué)生做成“足以改變其學(xué)生身份并損及其受教育機(jī)會(huì)”的“退學(xué)或此類之處分行為”，容許學(xué)生“于用盡校內(nèi)申訴途徑”之后依法提起行政爭訟［27］。至此，釋字第382號(hào)解釋使學(xué)生行政爭訟權(quán)從“無”，艱難地跨進(jìn)到“只有一小部分”。此項(xiàng)遲到而有限的突破，與公務(wù)人員類此性質(zhì)的釋字第187號(hào)解釋相較，時(shí)間上足足慢了11個(gè)年頭。（10）且與公務(wù)人員相較，大法官第382號(hào)解釋似采取較為保守之立場(chǎng)，僅將改變身份之行為視為有重大影響之要件。如大法官會(huì)議第382號(hào)解釋便申明了，“如學(xué)生所受處分系為維持學(xué)校秩序、實(shí)現(xiàn)教育目的所必要，且未侵害其受教育之權(quán)利者(例如記過、申誡等處分)，除循學(xué)校內(nèi)部申訴途徑謀求救濟(jì)外，尚無許其提起行政爭訟之余地?！保?1）而后臺(tái)北高等行政法院89年度訴字第1833號(hào)判決及89年度訴字第2211號(hào)判決均曾判決，“大學(xué)依其學(xué)則或獎(jiǎng)懲辦法將學(xué)期成績有二分之一以上學(xué)分不及格及違反獎(jiǎng)懲辦法之學(xué)生予以強(qiáng)制退學(xué)之處分，因欠缺法律明確之授權(quán)依據(jù)，違反法律保留之原則，而應(yīng)予以撤銷”。

然而，釋字第382號(hào)解釋顯然僅止步于“基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系區(qū)分理論”，尚不足以構(gòu)成對(duì)學(xué)生權(quán)利全面的救濟(jì)。及至2011年臺(tái)灣大法官會(huì)議第684號(hào)，方在大學(xué)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)領(lǐng)域完成了對(duì)特別權(quán)力關(guān)系的致命一擊。促成該684號(hào)解釋的申請(qǐng)案有三件，分別為“跨院選修遭限制案”（12）、“單科成績?cè)u(píng)定不及格案”（13）、“申請(qǐng)張貼助選海報(bào)被拒案”（14）。在釋字第684號(hào)解釋號(hào)中，司法院認(rèn)為，“大學(xué)為實(shí)現(xiàn)研究學(xué)術(shù)及培育人才之教育目的或維持學(xué)校秩序，對(duì)學(xué)生所為行政處分或其他公權(quán)力措施，如侵害學(xué)生受教育權(quán)或其他基本權(quán)利，即使非屬退學(xué)或類此之處分，本于憲法第十六條有權(quán)利即有救濟(jì)之意旨，仍應(yīng)許權(quán)利受侵害之學(xué)生提起行政爭訟，無特別限制之必要”。（15）可以說，該解釋全面性地、不帶任何限制性要件地就大學(xué)與大學(xué)學(xué)生之法律關(guān)系揚(yáng)棄了特別權(quán)力關(guān)系。該號(hào)解釋并未如臺(tái)釋字第382號(hào)解釋一般，以對(duì)人民憲法上受教育權(quán)利“有重大影響”作為得提起行政爭訟之要件。故今后大學(xué)學(xué)生憲法上基本權(quán)利遭受學(xué)校公權(quán)力措施之侵害，不論侵害之大小，以及該項(xiàng)侵害對(duì)學(xué)生有無重大影響，例如不準(zhǔn)選課或修課、成績不及格、學(xué)分抵免、懲處（記過或申誡）、不準(zhǔn)借書、不準(zhǔn)張貼海報(bào)或?qū)W校其他管理措施，只要符合訴愿法及行政訴訟法規(guī)定之要件，均得提起行政爭訟。（16）

可以說, 在臺(tái)灣，“大法官”以演化(進(jìn)化)性解釋的觀點(diǎn)，對(duì)特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了點(diǎn)滴工程的改造。有關(guān)傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系兩項(xiàng)支柱：不得提起爭訟及以特別規(guī)則排除法律保留原則的適用，遭“大法官”以宣告舊日行政法院判例“違憲”的方式，二十年作成十余號(hào)解釋，逐步予以解構(gòu)。［28］而在教育行政中，特別權(quán)力關(guān)系之瓦解則主要集中于大法官會(huì)議第382號(hào)與大法官會(huì)議第684號(hào)之上。通過此兩個(gè)解釋，特別權(quán)力關(guān)系之概念在大學(xué)教育領(lǐng)域已不具獨(dú)立的法解釋學(xué)功能，充其量僅剩啟迪之價(jià)值。然而，頗為遺憾的是，該釋字第684號(hào)解釋雖在其解釋理由書中開宗明義地揭示“人民之訴愿及訴訟權(quán)”不得僅因身份不同而予以剝奪，但其仍將解釋懿旨局限于大學(xué)學(xué)生之上，而將中小學(xué)生之權(quán)利救濟(jì)排斥于外，難免有為德不卒之嫌。同時(shí)，即便在救濟(jì)程序上敞開偏門，卻又在正義的實(shí)現(xiàn)上藉由“全人格教育”、“中小學(xué)與大學(xué)在教育目的與學(xué)生身心發(fā)展職差異”、“維護(hù)大學(xué)自治”、“尊重專業(yè)判斷”、“特別聯(lián)結(jié)關(guān)系”等名目，斷或犧牲基本權(quán)利的保障，則不但法治國家的“原始森林”（暗指特別權(quán)力關(guān)系）不會(huì)消失，反而會(huì)在未來公民心中滋生繁衍。［29 ］例如，曾以“成績?cè)u(píng)分不公影響畢業(yè)”為由提起行政訴訟，遭臺(tái)北高等行政法院96年度訴字第779號(hào)裁定及臺(tái)灣最高行政法院97年度裁字第3641號(hào)裁定駁回之后，遂聲請(qǐng)釋憲的“單科成績?cè)u(píng)定不及格案”，在司法院大法官會(huì)議作成釋字第684號(hào)之后，聲請(qǐng)人又爰依司法院釋字第684號(hào)解釋聲請(qǐng)?jiān)賹?。在再審之中，臺(tái)北高等行政法院判決100年度訴更一字第91號(hào)以“本院自當(dāng)尊重授課老師及學(xué)校本于專業(yè)及對(duì)事實(shí)真相之熟知所為之決定，僅于其判斷或裁量 違法或顯然不當(dāng)時(shí)，始得予撤銷或變更”為由，認(rèn)定“原告主張因系爭成績?cè)u(píng)定不公所生之損害，即失所依據(jù)”而仍遭駁回。

三、解構(gòu)啟示：高校行政管理之國內(nèi)重塑

我國行政法理論與制度的構(gòu)建頗受德日行政法的影響。雖然，特別權(quán)力關(guān)系理論未得到行政法律制度的明確認(rèn)可，但在我國行政立法、教育立法中不難發(fā)現(xiàn)與該理論類似的法律制度。［30］在我國，國家機(jī)關(guān)與公務(wù)員、公立學(xué)校與學(xué)生、實(shí)施強(qiáng)制隔離時(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與傳染病人、強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)與戒毒人員、監(jiān)獄與在押犯人、軍隊(duì)與軍人、勞教單位與被勞教人員之間均被視為“內(nèi)部行政管理關(guān)系”。但“內(nèi)部行政管理之說”所強(qiáng)調(diào)的命令與服從、排除司法審查特征與“特別權(quán)力關(guān)系理論”有著異曲同工之效力。例如，依傳統(tǒng)之觀念，學(xué)校與相對(duì)人的關(guān)系是不對(duì)等的管教服從的關(guān)系，相對(duì)人對(duì)學(xué)校的管教應(yīng)表示遵守和服從，且當(dāng)相對(duì)人的權(quán)益受到侵害時(shí)，只能通過向?qū)W校的上級(jí)機(jī)關(guān)申訴的途徑予以救濟(jì)，而不能利用普通法律救濟(jì)渠道尋求法律救濟(jì)。［31］這顯然是繼受德國特別權(quán)力關(guān)系理論的結(jié)果。如此看來，德國自二次大戰(zhàn)以來對(duì)特別權(quán)力關(guān)系所進(jìn)行的修正自然也應(yīng)當(dāng)彰顯于我國行政法理論與實(shí)務(wù)之中。

其實(shí)，在近十年來一連串的訴訟案件之中，這種對(duì)特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)行重新評(píng)估的實(shí)踐并不鮮見。盡管在制度描述上并未摒棄特別權(quán)力關(guān)系的適用，但是我國司法實(shí)務(wù)部門秉持開放、能動(dòng)的司法精神將行政法的適用空間擴(kuò)展至了以往司法極少介入的教育行政領(lǐng)域，如田永訴北京科技大學(xué)案。然而，就目前之司法現(xiàn)狀而言，對(duì)于高等院校所作出的處理決定是否應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的主管范疇，人民法院仍持保守的態(tài)度。至少縱觀北大法寶所刊載的司法案例中，尚未有針對(duì)警告、記過、留校察看等違紀(jì)處分行為提起行政訴訟而被法院受理的案件。最高人民法院行政庭所編寫的《行政執(zhí)法與行政審判》中所涉及的教育行政案件也幾乎都明示出了這么一種觀念，“學(xué)校對(duì)學(xué)生作出取消入學(xué)資格、退學(xué)、開除以及其他涉及改變學(xué)生的受教育者身份的處分行為，納入行政訴訟的范圍，由法院給予司法審查；留降級(jí)、體學(xué)等學(xué)籍處分以及警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看等紀(jì)律處分，因不會(huì)影響學(xué)生的受教育權(quán)，應(yīng)被排除在法院受理的范圍之外，避免不必要、過度地介入到高校糾紛當(dāng)中，浪費(fèi)司法資源。［32］在理論討論中，大部分學(xué)者也支持上述一種判斷，即“考慮到高校教學(xué)管理的特殊性，參考大陸法系國家的普遍做法，可把警告、嚴(yán)重警告和記過等處分不列入司法審查的對(duì)象，從而為高校自主管理保留合理空間”［33-34］。僅在休學(xué)以及留降級(jí)事項(xiàng)上，有學(xué)者突破了司法實(shí)務(wù)之見解，認(rèn)為此類行為亦關(guān)乎學(xué)生受教育權(quán)之實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)納入司法審查的范圍。至于考試評(píng)分行為，則更為當(dāng)然地被拒斥于法院之外了。

然而，訴訟權(quán)是基于一般國民的身份而自始至終享受地權(quán)利，它不應(yīng)因基于學(xué)生身分而喪失或受到限制，而只可以透過訴訟程序本身放棄。法治國家的理念依然應(yīng)當(dāng)貫穿于現(xiàn)代教育行政之中，依給付行政所構(gòu)架出來的價(jià)值仍舊運(yùn)作于現(xiàn)代教育行政之內(nèi)，如傳統(tǒng)行政中得法律優(yōu)先原則、法律保留原則、程序正當(dāng)原則、信賴保護(hù)原則均可以適用于教育行政。除非學(xué)生行使憲法權(quán)利的行為，給學(xué)校必要的秩序帶來了“實(shí)質(zhì)性的和重要的”不利影響，學(xué)校不能干涉學(xué)生行使其憲法權(quán)利的自由。尤其是首創(chuàng)特別權(quán)力關(guān)系理論之德國學(xué)者，以及宣揚(yáng)其理論之臺(tái)灣學(xué)者，均已承認(rèn)此種理論不能符合民主法治之時(shí)潮而加以修改，我國便更無抱殘守缺、墨守陳規(guī)之必要了。當(dāng)然，因更改報(bào)考志愿、開除學(xué)籍、不予錄取、拒絕頒發(fā)畢業(yè)證或?qū)W位證等涉及身份關(guān)系的行為已經(jīng)未有異議，故下文將不再贅言。

（一）高校懲戒行為

就高校懲戒學(xué)生行為而言，按發(fā)生原因的不同主要分為基于紀(jì)律原因的懲戒和基于學(xué)術(shù)原因的懲戒兩種［35］?；诩o(jì)律原因的懲戒，主要有開除學(xué)籍、留校察看、記過、嚴(yán)重警告、警告、罰款等；學(xué)術(shù)原因的懲戒一般涉及到停學(xué)、休學(xué)、留級(jí)、轉(zhuǎn)專業(yè)、轉(zhuǎn)學(xué)、停課等。雖對(duì)高校懲戒行為采取絕對(duì)尊重的態(tài)度，有利于徹底保障學(xué)校學(xué)術(shù)自由與教育自主權(quán)，但卻可能導(dǎo)致高校懲戒行為對(duì)被懲戒者產(chǎn)生嚴(yán)重的、難以愈合的創(chuàng)傷。

且即便是不涉及學(xué)生身份關(guān)系變得的學(xué)生紀(jì)律處分亦可能侵犯學(xué)生之重要權(quán)利。首先，很多高校的《學(xué)位授予實(shí)施細(xì)則》皆規(guī)定，“遭受記過及其以上處分”為授予學(xué)位的否定性構(gòu)成要件，如《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)士學(xué)位授予實(shí)施細(xì)則》（校教發(fā)〔2008〕313號(hào)）第一條中所規(guī)定的授予學(xué)士學(xué)位之條件中，除卻考試成績、通過四級(jí)、畢業(yè)論文中等（含中等）以上等要件之外，還有“未受到記過（含記過）以上處分”之要求。因此，即便是記過處分也將深刻影響到學(xué)生后續(xù)之身份關(guān)系；其次，學(xué)生將來可能因曾受過某種懲戒措施，而喪失就業(yè)的機(jī)會(huì)。一般而言，學(xué)生所受之紀(jì)律處分決定往往會(huì)直接歸入本人的學(xué)生檔案，成為學(xué)生個(gè)人成長的“歷史”佐證。而很多機(jī)關(guān)學(xué)?；蛩饺俗鞒善淦溉魏弯浻脹Q定之時(shí)，也會(huì)將是否受過紀(jì)律處分作為考察的基礎(chǔ)。尤其是在公務(wù)員招錄中的政審環(huán)節(jié)，作為檔案內(nèi)容的記過處分更可能成為招錄單位一票否決的緣由。再次，某些高校還附加了記過處分更多的后果，如《華中科技大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例》（1998年5月13日第4次校務(wù)會(huì)議通過）第二十四條規(guī)定“受紀(jì)律處分的學(xué)生，從受處分之日起，一年內(nèi)不得享受獎(jiǎng)學(xué)金；受留校察看處分者，在察看期間不得享受獎(jiǎng)學(xué)；申請(qǐng)貸款者，學(xué)校一般不提供本學(xué)期或下學(xué)期貸款”。這顯然將消減學(xué)生物質(zhì)上的權(quán)利。即便是資格上的剝奪，也是一種損害。

在實(shí)踐之中，高等院校所掌握的學(xué)生懲戒權(quán)范圍較為廣泛、裁量極為自由，若純粹地以高校自治為由拒絕對(duì)高校所作出的懲戒決定進(jìn)行行政體制外的監(jiān)督，那么往往會(huì)造成高校懲戒權(quán)的失范與無序。尤其是針對(duì)記過及其以上處分這種將嚴(yán)重影響學(xué)生教育權(quán)與就業(yè)權(quán)益的懲戒決定，若不進(jìn)行司法程序上的審查，更將嚴(yán)重?fù)p及學(xué)生的合法權(quán)益。故對(duì)于高校懲戒行為，即使非屬于影響學(xué)生受教育身份之行為，亦應(yīng)該開啟司法救濟(jì)的可能性。

（二）考試評(píng)分

現(xiàn)代行政法中可訴行政行為的范圍有著擴(kuò)張化的趨勢(shì)。例如曾被認(rèn)為不涉及權(quán)利義務(wù)調(diào)解功能的信息公開行為，亦被法定為行政訴訟之受案范圍；曾被視作中間行為的鑒定行為、被視為內(nèi)部行為的會(huì)議紀(jì)要均可能因涉及公民之實(shí)質(zhì)權(quán)利而被納入司法救濟(jì)的對(duì)象。因此，對(duì)于考試評(píng)分而言，即便存在著判斷余地，但也不能否定其在特定情況之下，可能演化為可訴的行政行為。其實(shí)，就高校之考試而言，完全關(guān)乎學(xué)生申請(qǐng)獎(jiǎng)學(xué)金等物質(zhì)上的權(quán)利，更可能牽扯到保送研究生、推免留學(xué)等重要權(quán)利，因此，將之納入可訴之范圍亦無不可。只是因其涉及教師的專業(yè)判斷，行政法院的審查原則上應(yīng)予以限縮，如原則上不得對(duì)評(píng)分內(nèi)容進(jìn)行審查，而只能就程序正當(dāng)與否、事實(shí)前提是否存在、有無超乎考試規(guī)則授予之權(quán)限以及濫用權(quán)利與否。同時(shí)，根據(jù)“重要性理論”，對(duì)于一般的考試，當(dāng)然不能隨意訴諸司法救濟(jì)。納入司法審查范圍的主要限于那此對(duì)學(xué)生基本權(quán)利產(chǎn)生重要影響的考試評(píng)分，如入學(xué)、升級(jí)、畢業(yè)、結(jié)業(yè)、學(xué)位考試等情形［36］。例如任課教師與某學(xué)生有怨恨，曾當(dāng)堂表示一定要讓該學(xué)生掛科，且該科屬于必修科目，無法通過選修其他課程獲得相應(yīng)的替代學(xué)生，此時(shí)，基于學(xué)生權(quán)利的保護(hù)，在學(xué)生申訴無果的情況之下，應(yīng)當(dāng)給予學(xué)生提起司法救濟(jì)的權(quán)利。

（三）課程安排

大學(xué)基于其學(xué)術(shù)自治，自然可以對(duì)其課程享有內(nèi)容與對(duì)象的形成空間。但是，課程安排不僅關(guān)涉到學(xué)生之學(xué)習(xí)權(quán)利，也可能涉及教師之授課權(quán)利。一般而言，若學(xué)校限制學(xué)生一學(xué)期選課之?dāng)?shù)量，則無損于學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)利。畢竟，學(xué)生可能通過選修分?jǐn)?shù)達(dá)致順利畢業(yè)的目的，且對(duì)于學(xué)生欲上之課程亦可以通過旁聽之手段加以學(xué)習(xí)。然而，某些學(xué)校以選課人數(shù)較少為由取消老師授課之課程，則可能有損教師之教學(xué)自由。而教學(xué)自由顯屬學(xué)術(shù)自由中較為重要環(huán)節(jié)，故教師應(yīng)可對(duì)取消其課程之行為加以訴訟。蓋保障大學(xué)自治之原始目的在對(duì)抗來自國家或社會(huì)等非學(xué)術(shù)力量之外來干預(yù)，以維系大學(xué)之學(xué)術(shù)自由。大學(xué)自治權(quán)自然亦不得干預(yù)學(xué)術(shù)自由，否則就變成一種反噬現(xiàn)象了［37］。因此，如兩者間有沖突，原則上大學(xué)自治應(yīng)該退讓，學(xué)術(shù)自由并構(gòu)成大學(xué)自治之內(nèi)在界限。

（四）獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定

毋庸置疑，獎(jiǎng)學(xué)金之發(fā)放或取消肯定蘊(yùn)含著物質(zhì)上的權(quán)益。近年來，在國家大力發(fā)展教育、鼓勵(lì)與保障貧困學(xué)生繼續(xù)接受高等教育的理念之下，其所設(shè)置之國家獎(jiǎng)學(xué)金、國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金、國家助學(xué)金均屬較大之物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。而此類國家獎(jiǎng)助學(xué)金發(fā)放顯屬給付行政之表現(xiàn)。若高校違背上述獎(jiǎng)學(xué)金之發(fā)放宗旨，并不以貧困作為國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金或國家助學(xué)金授予之要件，導(dǎo)致非貧困學(xué)生獲致該獎(jiǎng)學(xué)金，則貧困學(xué)生當(dāng)然可訴諸訴訟。若學(xué)校綜合測(cè)評(píng)獎(jiǎng)學(xué)金的評(píng)定辦法未就學(xué)生之學(xué)業(yè)成績進(jìn)行限定，僅以及格為最低要求，最終以綜合成績?cè)u(píng)定。那么年級(jí)輔導(dǎo)員在初選獲獎(jiǎng)學(xué)生時(shí)，就不得自立規(guī)則剝奪學(xué)業(yè)平均分在75分以下的學(xué)生的參與評(píng)選權(quán)。否則，學(xué)生在申訴未果的情況之下，亦當(dāng)然可提起訴訟。

（五）強(qiáng)制措施

基于保證學(xué)校自治規(guī)則所設(shè)定之義務(wù)或所維護(hù)之秩序能得以實(shí)現(xiàn)的目的，高校一般會(huì)采取各種強(qiáng)制措施。這種強(qiáng)制措施的存在，可以使得學(xué)生及時(shí)地履行應(yīng)負(fù)之責(zé)任。例如，對(duì)于長期不予歸還所借圖書的學(xué)生，圖書館可以通過設(shè)定滯納金的方式督促其歸還；對(duì)于不及時(shí)繳納水電費(fèi)用之宿舍，宿舍管理員可以通過停電的手段催促學(xué)生繳納；同樣對(duì)于對(duì)于考試作弊的學(xué)生，若不遵從監(jiān)考教師命令其離開教室的指令，教師亦可以采取行動(dòng)強(qiáng)制其離開教室，以免影響他人的權(quán)利［38］。從維護(hù)本校教學(xué)管理秩序而言，類似強(qiáng)制措施顯然有其存在的必要性。然而，若學(xué)生采取之舉措將嚴(yán)重?fù)p及學(xué)生的基本權(quán)利，如人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，則當(dāng)受法律評(píng)價(jià)。例如，即使學(xué)生在離校之前，未辦理學(xué)校所擬定的離校手續(xù)（注銷圖書證、繳清水電費(fèi)等），學(xué)校亦不得采取者扣留畢業(yè)證或?qū)W位證書的方式強(qiáng)制學(xué)生履行；同理，即使學(xué)生在上課時(shí)未遵守課堂秩序擅自玩弄手機(jī)，亦不得采取沒收的方式促使學(xué)生專心于學(xué)業(yè)。否則，學(xué)生窮盡申訴救濟(jì)程序之后，理應(yīng)可以提起訴訟。

（六）其他管理行為

大學(xué)對(duì)于校園設(shè)施具有首要之管理權(quán)責(zé)，可以自行維持校內(nèi)秩序，并排除外界干預(yù)［39］。因此，若學(xué)校從事的是普通內(nèi)部事務(wù)的管理，如制定作息時(shí)間、宿舍樓的管理等，一般不應(yīng)成為司法審查的事項(xiàng)［40］。但若上述普通內(nèi)部事務(wù)的管理手段將嚴(yán)重侵犯學(xué)生的合法權(quán)益則亦應(yīng)開啟行政訴訟之門如若高校制定地作息安排規(guī)范地過于細(xì)致，幾乎將學(xué)生的課余時(shí)間均納入了強(qiáng)制學(xué)習(xí)的范圍。照此要求，學(xué)生將處于無課狀態(tài)，需不分周末均到教室自習(xí)，則此規(guī)則基于侵犯學(xué)生自由權(quán)理應(yīng)受到司法規(guī)范。

四、結(jié)語

毫無疑問，權(quán)利本位下的教育行政應(yīng)當(dāng)突破特別權(quán)力關(guān)系理論的藩籬，不再因?qū)W生身分而一律拒絕對(duì)高校管理行為進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，而應(yīng)改弦更張地視該管理行為可能對(duì)學(xué)生重大權(quán)利造成損害之狀態(tài)而施以司法審查。一方面，必須承認(rèn)了學(xué)校與其成員之間的關(guān)系仍有別于普通的行政法律關(guān)系，而有必要賦予一定的管理與命令權(quán)力，這是維持其正常工作的基礎(chǔ)與前提。另一方面，必須摒棄了特別權(quán)力關(guān)系排除司法救濟(jì)的傳統(tǒng)觀念，承認(rèn)在特別權(quán)利關(guān)系中，只要涉及學(xué)生的受教育權(quán)等基本權(quán)利，均應(yīng)由立法規(guī)定，也均可尋求司法救濟(jì)。只有在特別權(quán)力關(guān)系中植入法律保留的基因，才能為權(quán)利之維護(hù)注入了強(qiáng)力劑，使得公民權(quán)利能在強(qiáng)大行政權(quán)面前也可以“硬”起來。

注釋：

（1）〖ZK（#〗北京市海淀區(qū)人民法院(1998)海行初字第142號(hào)。

（2）大法官蘇永欽協(xié)同意見書.臺(tái)灣大法官解釋臺(tái)釋字第684號(hào).2011。

（3）BVerfGE 47, 46。

（4）BVerwG, Beschluss vom 15.2.1980, NJW 1980, S.1863f。

（5）OVG Luneburg NVwZ-RR 2003, S.365f。

（6）OLG Karlsruhe NJW 1978, S.2521。

（7）大法官許宗力協(xié)同意見書.臺(tái)灣大法官解釋臺(tái)釋字第684號(hào).2011。

（8）臺(tái)灣“行政法院”41年判宇第6號(hào)判決書。

（9）臺(tái)灣“行政法院”77年裁宇第613號(hào)判決書。

（10）大法官李震山協(xié)同意見書.臺(tái)灣大法官解釋臺(tái)釋字第684號(hào).2011。

（11）臺(tái)灣大法官解釋臺(tái)釋字第382號(hào).1995。

（12）臺(tái)灣最高行政法院98年度裁字第2258號(hào)裁定。

（13）臺(tái)灣最高行政法院97年度裁字第3641號(hào)裁定。

（14）臺(tái)灣最高行政法院95年度裁字第78號(hào)裁定。

（15）臺(tái)灣大法官解釋臺(tái)釋字第684號(hào).2011。

（16）大法官蔡清游協(xié)同意見書.臺(tái)灣大法官解釋臺(tái)釋字第684號(hào).2011。

げ慰嘉南祝邯

［1］賴恒盈.告別特別權(quán)力關(guān)系（下）——兼評(píng)大法官釋字第六八四號(hào)解釋［J］.月旦法學(xué)雜志，2011，(11):189.

［2］李惠宗.校園將永無寧日？——釋字第六八四號(hào)解釋評(píng)析［J］.月旦法學(xué)雜志，2011，(4):128.

［3］蔡玲玲.論特別權(quán)力關(guān)系與中小學(xué)學(xué)生基本人權(quán)之保障——由釋字第六八四號(hào)解釋談起［J］.學(xué)校行政，2012，(3):203.

［4］賴恒盈.告別特別權(quán)力關(guān)系（上）——兼評(píng)大法官釋字第六八四號(hào)解釋［J］.月旦法學(xué)雜志，2011，(10):119.

［5］陳清秀.行政訴訟之理論與實(shí)務(wù)［J］.臺(tái)北：三民書局，1992：161.

［6］楊日然.我國特別權(quán)力關(guān)系理論之檢討［J］.臺(tái)大法學(xué)論叢,1985，13(2)：96.

［7］楊臨宏.中國行政訴訟的制度空白及彌補(bǔ)問題研究［M］.昆明：云南大學(xué)出版社，2009：236.

［8］陳新民.中國行政法學(xué)原理［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002：66.

［9］楊海坤,章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：169.

［10］張嘉尹.大學(xué)“在學(xué)關(guān)系”的法律定位與其憲法基礎(chǔ)的反省［J］.臺(tái)灣本土法學(xué)雜志，2003，50：3-23.

［11］［德］康拉德.黑塞.聯(lián)邦德國憲法綱要［M］.北京：商務(wù)印書館,2007:262.

［12］胡建淼,江利紅.行政法學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社,2010.91.

［13］陳韶峰.受教育權(quán)糾紛及其法律救濟(jì)［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2010.41.

［14］詹鎮(zhèn)榮.給付行政之法律保留密度再思考——以軍公教退休人員優(yōu)惠存款為例［J］.月旦法學(xué)雜志，2008，(6):22.

［15］蔡振榮.戴東盛.從釋子684號(hào)解釋論法律保留與權(quán)力救濟(jì)［J］.法學(xué)叢刊,(224):9.

［16］徐晴.大學(xué)生權(quán)利保護(hù)與依法治校［J］.高教探索,2005,(6):44.

［17］翁岳生.法治國家之行政與司法［M］.臺(tái)北：月旦出版社,1997:58.

［18］［德］毛雷爾(Maurer).行政法學(xué)總論［M］. 高家偉,譯.臺(tái)北：元照出版有限公司,2002:161.

［19］翁岳生.行政法與現(xiàn)代法治國家［C］//王澤鑒:臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書.北京：人民出版社，1990:132.

［20］許宗力.法與國家權(quán)力(一)［M］.臺(tái)北：元照出版社,1995:158-159.

［21］于安.德國行政法［M］.北京：清華大學(xué)出版社,1999：36.

［22］許宗力.法與國家權(quán)力(一)［M］.臺(tái)北：元照出版社,1995:159-160.

［23］李建良.行政裁量與判斷余地［J］.月旦法學(xué)教室,(98):47.

［24］黃錦堂.判斷余地理論于公務(wù)員保障法之適用與檢討［J］.法令月刊，2009,(9):61.

［25］董保城.大學(xué)自治與退學(xué)處分之法律保留［J］.臺(tái)灣本土法學(xué)雜志,2001,(29):74.

［26］石世豪.釋字第684號(hào)解釋撼動(dòng)特別權(quán)力關(guān)系之后——正?；拇髮W(xué)校園法制架構(gòu)“施工中”［J］.法令月刊,2011,62(6):822

［27］吳庚.政法理論與法學(xué)方法［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：329.

［28］周志宏.告別法治國家的原始森林——大法官釋子第684號(hào)解釋初探［J］.臺(tái)灣法學(xué)雜志,第171期，58-61.

［29］段海峰,呂速.教育法問題研究［M］.北京：人民出版社，2011：157.

［30］陳鵬.公立高等學(xué)校法律關(guān)系研究［M］.北京：高等教育出版社，2006：117.

［31］上海市高級(jí)人民法院行政審判庭.行政執(zhí)法與行政審判(總第17集)［M］.北京：法律出版社，2006：116.

［32］李永松,翟新明.司法審查對(duì)公立高校紀(jì)律處分爭議的有限介入［J］.陜西理上學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2007,(3):72.

［33］李麗峰,張薪薪.論高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利的沖突及其解決［J］.遼寧教育研究,2007,(2):18.

［34］韓兵.高校基于學(xué)術(shù)原因懲戒學(xué)生行為的司法審查——以美國判例為中心的分析［J］.環(huán)球法律評(píng)論,2007,(3):106.

［35］韓兵.德國司法審查學(xué)校學(xué)生管理糾紛的理論與實(shí)踐［J］.河北法學(xué),2010,(2):166.

［36］李惠宗.大學(xué)自治權(quán)下學(xué)籍制度合憲性之探討——后釋字第六八四號(hào)的問題［J］.月旦法學(xué)教室,2011,(7) :87.

［37］王敬波.高等教育領(lǐng)域里的行政法問題研究［M］.北京：中國法制出版社，2007：106.

［38］董保城,朱敏賢.大學(xué)自治、自律與他律［M］.臺(tái)北：元照出版社,2006，27.

［39］趙學(xué)云.學(xué)生與學(xué)校糾紛的法律關(guān)系及其權(quán)利救濟(jì)機(jī)制［J］.東北師范大學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2006,(6):174.

［40］王柱國.學(xué)校管理司法介入的限度［J］.行政法學(xué)研究,2006,(2):8-9.

Deconstruction and Remolding of the Extra Power Relation

in the Field of Education Administration

お

SHI Zhen

(Chongqing Dadukou District Peoples Court, Chongqing 400080 ,China)

お

Abstract：Chinese administrative law system is affected the by German and Japanese administrative Law. In general, the extra power relation theory is applied to the relationship between colleges and students. So, Geman amending the extra power relation would affect the Chinese administrative laws theory and practice. In the game of maintaining administrative function and protecting the civil rights, the scope of application of the extra power relation is changing: the early extra power relation:the relationship between basic relation and management:the importance of theory. Learning from the importance of theory, the university disciplinary action, granting or canceling the scholarship, scoring the examinations or compulsory measures, and other behaviors should be included in the scope of judicial review, besides changing the registered volunteer, expulsion from academic status, will not be accepted, refusing to issue the diploma or degree certificate.

Key words:the extra power relation; basic relation; management relation; the importance of theory; the university disciplinary action

お

編輯：魯彥琪