●許維海

提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平研究

●許維海

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制工作目標(biāo)，通過(guò)建立健全制度、嚴(yán)格工作程序、落實(shí)工作措施，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和管控。筆者通過(guò)多年對(duì)各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)單位）的監(jiān)督檢查工作，對(duì)其內(nèi)控進(jìn)行了深入調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)多數(shù)單位內(nèi)控比較薄弱，使單位面臨公信力喪失、權(quán)力失控、行政行為不當(dāng)、貪污舞弊和效率低下的風(fēng)險(xiǎn)。2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)控規(guī)范》），可有效解決單位面臨的上述風(fēng)險(xiǎn)。只有正視內(nèi)控工作中存在的問(wèn)題，并采取切實(shí)可行的措施，才能確?！秲?nèi)控規(guī)范》的執(zhí)行和落實(shí)到位。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

從目前行政事業(yè)單位內(nèi)控工作實(shí)際開(kāi)展現(xiàn)狀來(lái)看，大部分單位內(nèi)部控制中存在一些不容忽視的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：

（一）單位層面存在的問(wèn)題

1、領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控意識(shí)不夠強(qiáng)。內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控環(huán)境中不可或缺的重要內(nèi)容,評(píng)價(jià)內(nèi)控工作的好壞，首先要清楚單位領(lǐng)導(dǎo)層和員工對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)是否到位。只有樹(shù)立良好的內(nèi)控意識(shí)，才能確保內(nèi)控制度得以建立健全和有效實(shí)施。有些單位“一把手”對(duì)內(nèi)控知識(shí)缺乏了解,對(duì)內(nèi)控建設(shè)和具體控制實(shí)施的人力、物力等方面支持力度不夠，抱著內(nèi)控可有可無(wú)的態(tài)度，有些單位甚至直接拒絕進(jìn)行內(nèi)控制度的建設(shè)。

2、決策議事機(jī)制未建立。建立決策議事機(jī)制，實(shí)行重大事項(xiàng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定，是提高內(nèi)控水平、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。但實(shí)際工作中，有些單位大額資金使用、大宗設(shè)備采購(gòu)、基本建設(shè)等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策往往由單位“一把手”決定，支出由“一把手”“一支筆”簽批，未能建立領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策制度，民主集中制成為一句空話。

3、人力資源管理不到位。內(nèi)控從根本上說(shuō)是對(duì)人的控制，人力資源管理是內(nèi)部環(huán)境的重要組成部分。一些單位的領(lǐng)導(dǎo)層不太重視單位的財(cái)務(wù)和內(nèi)審工作，也不考慮單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模、復(fù)雜程度和管理模式等因素，加上受單位人員編制等方面限制，一些財(cái)審專(zhuān)業(yè)的人員難以進(jìn)入行政事業(yè)單位工作。為此，領(lǐng)導(dǎo)將一些與財(cái)審崗位不適應(yīng)、不具有相應(yīng)工作能力的人員安排到財(cái)審崗位，造成相關(guān)人員疲于應(yīng)付日常工作，額外承擔(dān)的內(nèi)控建設(shè)和日常管理的工作成為一句空話，內(nèi)控建設(shè)無(wú)人可用、沒(méi)人負(fù)責(zé)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、人員評(píng)價(jià)和輪崗更是無(wú)從談起。

4、激勵(lì)約束機(jī)制不健全。健全的激勵(lì)約束機(jī)制是管理一個(gè)單位或團(tuán)體的有效手段，通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制能夠激勵(lì)先進(jìn)、懲罰后進(jìn)，對(duì)激發(fā)單位的正能量、營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境進(jìn)而提高內(nèi)控工作水平的作用較為明顯。目前，由于行政事業(yè)單位工作業(yè)績(jī)難以量化考核，激勵(lì)約束機(jī)制弱化，很多單位人員工作干好干壞一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣，致使內(nèi)控工作難以推進(jìn)。

5、財(cái)務(wù)管理體制機(jī)制未理順。由于財(cái)務(wù)體系在內(nèi)控建設(shè)中起著核心作用，理順財(cái)務(wù)管理體制、機(jī)制著實(shí)重要，但現(xiàn)實(shí)工作中，卻不盡如人意。在許多單位中，財(cái)會(huì)工作不受重視、財(cái)務(wù)部門(mén)地位不高是普遍問(wèn)題，由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭的內(nèi)控工作，難以開(kāi)展。并且，隨著部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等財(cái)政改革的不斷深入，財(cái)務(wù)部門(mén)人手明顯不足，不相容崗位相分離要求不能有效落實(shí)。同時(shí)，許多單位還存在著財(cái)會(huì)人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、會(huì)計(jì)信息失真等諸多問(wèn)題。

6、內(nèi)部審計(jì)工作不深入。目前多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審工作認(rèn)識(shí)有偏差，造成內(nèi)審工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不到位，工作力度和工作效果不明顯。由于內(nèi)審工作受本單位主要負(fù)責(zé)人的指揮，無(wú)法有效約束單位領(lǐng)導(dǎo)，形成了內(nèi)審人員無(wú)所事事、內(nèi)審機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況，使內(nèi)審工作并未對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是內(nèi)控方面發(fā)揮有效作用。

7、外部監(jiān)督力度不夠強(qiáng)。近年來(lái)，時(shí)常刮起“審計(jì)風(fēng)暴”，但行政事業(yè)單位違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題屢查屢犯的情形仍大量存在，以審計(jì)、財(cái)政為代表的外部監(jiān)督，距離理想化的工作目標(biāo)還有不小的差距。由于外部監(jiān)督力度不夠，在工作中還存在未能形成綜合監(jiān)督、工作中協(xié)調(diào)配合不夠、忽視單位財(cái)務(wù)管理、輕視內(nèi)控有效性審計(jì)、注重處理單位不注重處理個(gè)人等諸多問(wèn)題，使內(nèi)控失效者不產(chǎn)生壓力，內(nèi)控工作效果大打折扣。

（二）業(yè)務(wù)層面存在的問(wèn)題

從近年的檢查情況看，由于行政事業(yè)單位內(nèi)控工作弱化，加上主客觀等各種原因，在單位業(yè)務(wù)層面還存在不少的問(wèn)題。

1、預(yù)算管理方面。隨著部門(mén)預(yù)算改革的不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平有了大幅提高，但在預(yù)算編制、執(zhí)行和決算編報(bào)方面仍存在一些問(wèn)題，如預(yù)算編制不夠細(xì)化，部分收入未納入綜合預(yù)算，預(yù)算支出中隨意擴(kuò)大開(kāi)支范圍、提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算支出串項(xiàng)、項(xiàng)目資金結(jié)余過(guò)大，決算編報(bào)不夠真實(shí)、完整等。

2、收支管理方面。在收支管理方面，存在部分非稅收入執(zhí)收項(xiàng)目未做到應(yīng)收盡收、截留挪用非稅收入、坐收坐支資產(chǎn)出租收入、滯留非稅收入、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金、虛報(bào)基數(shù)冒領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)貼、虛列支出等問(wèn)題。

3、資產(chǎn)管理方面。在資產(chǎn)管理方面，忽視貨幣資金和銀行管理，對(duì)應(yīng)收款清理不及時(shí)。并且，固定資產(chǎn)在單位內(nèi)部實(shí)行多頭管理，未定期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行清查盤(pán)點(diǎn)，資產(chǎn)存在賬實(shí)不符。此外，對(duì)于資產(chǎn)的出租或處置，未經(jīng)招投標(biāo)或未經(jīng)財(cái)政部門(mén)審批就予以執(zhí)行。

二、提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的對(duì)策建議

(一)單位層面的主要對(duì)策

1、增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)。單位領(lǐng)導(dǎo)層特別是“一把手”，要按《內(nèi)控規(guī)范》第六條規(guī)定，對(duì)本單位內(nèi)控的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。各政府部門(mén)要通過(guò)不同形式、不同層次的宣傳，使單位負(fù)責(zé)人及領(lǐng)導(dǎo)層從根本上轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)其對(duì)內(nèi)控工作的高度重視，在人力、財(cái)力等方面加大支持力度，使其在對(duì)內(nèi)控正確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，在本單位營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境。同時(shí)，要做好對(duì)員工有關(guān)內(nèi)控的教育培訓(xùn)，樹(shù)立其依法理財(cái)?shù)睦砟睿ㄟ^(guò)各種形式，充分調(diào)動(dòng)整個(gè)團(tuán)隊(duì)開(kāi)展內(nèi)控的積極性和主動(dòng)性，形成單位 “人人參與內(nèi)控、人人主動(dòng)內(nèi)控”的良好氛圍。

2、建立決策議事機(jī)制。單位要按《內(nèi)控規(guī)范》的要求，加強(qiáng)內(nèi)控的組織工作，成立一個(gè)能夠有效組織開(kāi)展內(nèi)控工作的牽頭或綜合部門(mén)，其他部門(mén)也要落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)制，建立高效的聯(lián)動(dòng)和溝通機(jī)制。同時(shí)，單位內(nèi)部要實(shí)行內(nèi)部授權(quán)審批制度，建立決策議事機(jī)制，大額資金使用、大宗設(shè)備采購(gòu)、基本建設(shè)等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，以落實(shí)民主集中制，提高單位內(nèi)控水平，規(guī)避單位風(fēng)險(xiǎn)。

3、加強(qiáng)人力資源管理。單位領(lǐng)導(dǎo)層和人力資源部門(mén)，要緊密結(jié)合單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模、復(fù)雜程度和管理模式等因素，將財(cái)審人員管理納入議事日程，采取綜合措施提高人員素質(zhì)，為內(nèi)控工作投入更大的人力支持。加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣娜耸潞途幹撇块T(mén)的溝通，吸收一些財(cái)審專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生到財(cái)審隊(duì)伍中來(lái)，提高單位整體人員的素質(zhì)；要把政治思想過(guò)硬、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、事業(yè)心和責(zé)任感較強(qiáng)、敢于擔(dān)當(dāng)和負(fù)責(zé)的同志調(diào)整到財(cái)審崗位；同時(shí)，抓好財(cái)審人員的培訓(xùn)工作，不斷更新業(yè)務(wù)知識(shí)和內(nèi)控知識(shí)。

4、健全激勵(lì)約束機(jī)制。為確保內(nèi)控工作開(kāi)展效果，提高單位全員開(kāi)展內(nèi)控工作的積極性和主動(dòng)性，單位應(yīng)在內(nèi)控工作方面健全激勵(lì)約束機(jī)制，將內(nèi)控工作開(kāi)展情況納入單位對(duì)員工的考核體系中。對(duì)員工內(nèi)控工作實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，將工作任務(wù)分解落實(shí)到每個(gè)崗位，明確每個(gè)崗位的責(zé)任義務(wù)，細(xì)化每個(gè)崗位的具體考核標(biāo)準(zhǔn)。年末，由單位相關(guān)部門(mén)組成考核組，公平公正地開(kāi)展考核，并將考核結(jié)果與員工評(píng)優(yōu)評(píng)先和獎(jiǎng)金分配相掛鉤，充分發(fā)揮激勵(lì)約束機(jī)制的獎(jiǎng)勤罰懶作用，促進(jìn)內(nèi)控工作的深入開(kāi)展。

5、理順財(cái)務(wù)管理體制。單位要根據(jù)《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)控規(guī)范》的要求，建立并完善會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)。單位領(lǐng)導(dǎo)層要對(duì)財(cái)務(wù)工作特別是財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭的內(nèi)控工作予以高度重視和支持。財(cái)務(wù)部門(mén)本身也要按照“有為、有位、有威”的思路積極開(kāi)展各項(xiàng)工作，確保內(nèi)控工作的有力推進(jìn)。要嚴(yán)格按照不相容職務(wù)相分離的原則，對(duì)審批、經(jīng)辦、核算、保管、對(duì)賬、核查等崗位進(jìn)行工作細(xì)分，明確各自的具體職責(zé)權(quán)限，細(xì)化工作流程，確保制衡機(jī)制落實(shí)到位，減少違紀(jì)問(wèn)題發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，注重強(qiáng)化會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提高其工作水平，杜絕會(huì)計(jì)信息失真，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)在內(nèi)部控制中的重要作用。

6、強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)工作。內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)控工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)糾正工作偏差、確保內(nèi)控效果的作用較為明顯。以“一把手”為核心的單位領(lǐng)導(dǎo)層，應(yīng)高度重視內(nèi)審工作。應(yīng)專(zhuān)門(mén)設(shè)置單獨(dú)履行內(nèi)審職能的部門(mén)，從人力、財(cái)力、物力等方面予以大力支持，賦予內(nèi)審人員必要的檢查權(quán)。加大審計(jì)監(jiān)督力度，要求其定期或不定期對(duì)單位內(nèi)控工作特別是內(nèi)控制度建立執(zhí)行、關(guān)鍵的內(nèi)控崗位工作開(kāi)展情況等進(jìn)行審計(jì)。要充分利用內(nèi)控的內(nèi)部審計(jì)結(jié)果，注重內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理整改工作，將其作為干部提拔任用的重要依據(jù)，使內(nèi)審工作充分為內(nèi)控工作的有效執(zhí)行保駕護(hù)航。

7、加大外部監(jiān)督力度。內(nèi)控工作做好，既需要有內(nèi)部的動(dòng)力，又需要有外來(lái)的壓力。財(cái)政審計(jì)部門(mén)代表政府對(duì)行政事業(yè)單位開(kāi)展外部監(jiān)督工作，能夠給單位有效開(kāi)展內(nèi)控施加壓力。為此，各級(jí)財(cái)審部門(mén)要加大力度，在對(duì)單位開(kāi)展各項(xiàng)審計(jì)和監(jiān)督檢查工作的同時(shí)，要將單位內(nèi)控工作做為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容進(jìn)行推進(jìn)，從其建立、實(shí)施、問(wèn)題、建議等方面進(jìn)行檢查和調(diào)查，進(jìn)一步促進(jìn)單位內(nèi)控工作的有效開(kāi)展。

（二）業(yè)務(wù)層面的主要對(duì)策

目前，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際，嚴(yán)格按照《內(nèi)控規(guī)范》的要求，做好預(yù)算、收支、資產(chǎn)等主要具體業(yè)務(wù)的內(nèi)控工作。

1、強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全過(guò)程。單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報(bào)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等管理制度，按不相容崗位相分離和相互制衡的原則設(shè)置工作崗位，按照政策規(guī)定細(xì)化預(yù)算編制；嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，規(guī)范預(yù)算追加調(diào)整程序，不得發(fā)生串項(xiàng)、挪用等問(wèn)題；加強(qiáng)決算管理，確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效的管理，注重對(duì)分析結(jié)果的使用。

2、注重收支管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)收支的重點(diǎn)控制。單位要按不相容崗位相互分離的原則設(shè)置收款、支出、審核、核算等崗位，各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)由財(cái)會(huì)部門(mén)歸口管理并進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，非稅收入應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)征收，并按規(guī)定程序及時(shí)、足額上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，同時(shí)要嚴(yán)格票據(jù)管理。要建立健全支出制度，明確工作流程，細(xì)化支出標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)支出審批、審核和支付控制，同時(shí)加強(qiáng)支出的核算和歸檔控制。

3、加強(qiáng)資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的有效管控。注重貨幣資金和銀行賬戶(hù)管理，不定期進(jìn)行核查。明確債權(quán)的管控責(zé)任，歷史陳欠要落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)清收，新發(fā)生的應(yīng)收款要執(zhí)行嚴(yán)格的授權(quán)審批。單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的固定資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，明確工作職責(zé)，合理設(shè)置工作崗位，實(shí)行資產(chǎn)的分類(lèi)管理，并定期進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)抽查，要建立健全資產(chǎn)的購(gòu)置、使用、處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)部管理制度。

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。隨著《內(nèi)控規(guī)范》的實(shí)施，行政事業(yè)單位內(nèi)控方面的問(wèn)題將會(huì)逐步解決，管理水平也將會(huì)大幅度提高?！?/p>

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳）（本欄目責(zé)任編輯：張蕾）