曹 陽，張 揚，馬 林

(大連民族學院經濟管理學院，遼寧大連116605)

一、內蒙古基本草原劃定的進展

基本草原，是指依法確定實行特殊保護的具有草原生態(tài)功能和適用于畜牧業(yè)生產的天然草原和人工草地。根據2011年9月28日內蒙古自治區(qū)第十一屆人民代表大會常務委員會第24次會議通過修訂的《內蒙古自治區(qū)基本草原保護條例》，基本草原范圍如下:(1)對調節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風固沙具有特殊生態(tài)功能的草原;(2)重要放牧場;(3)打草場;(4)用于畜牧業(yè)生產的人工草地、飼草飼料地、退耕還草地以及改良草地、草種基地;(5)國家和自治區(qū)重點保護野生動植物生存環(huán)境的草原;(6)草原科研、教學試驗基地;(7)國家和自治區(qū)規(guī)定應當劃為基本草原的其他草原。

2005年，內蒙古農牧業(yè)廳與國土資源廳聯(lián)合在15個旗縣(14個牧業(yè)旗縣和1個半農半牧業(yè)旗縣)開展了基本草原劃定試點工作，2007年，對試點旗縣的基本草原劃定工作進行了驗收。2008年，在全面總結基本草原劃定試點工作的基礎上，在19個牧業(yè)旗縣全面推開了基本草原劃定工作，錫林郭勒盟結合本地區(qū)特點，將烏拉蓋開發(fā)區(qū)、二連浩特市、太仆寺旗也列入了劃定范圍。2010年，全區(qū)劃定基本草原8.36億畝，占全區(qū)草原面積的63.6%，占劃定基本草原旗縣草原面積84.3%［1］，見表 1。

表1 內蒙古自治區(qū)基本草原劃定情況統(tǒng)計表 單位:萬畝

為進一步推進自治區(qū)基本草原劃定工作，加強草原保護、建設與管理，按照自治區(qū)政府的安排部署，從2012年起全面推開農區(qū)、半農半牧區(qū)基本草原劃定工作，到2015年實現(xiàn)基本草原劃定面積達到草原總面積的90%以上［2］。

二、內蒙古基本草原劃定中存在的主要問題

在基本草原劃定過程中，由于歷史、地理、技術等因素的影響，在劃定過程中也曾出現(xiàn)了一些問題。

1.工作量大成本高，缺少制度性保障經費

必要的工作經費是基本草原劃定工作正常開展的基本保障?；静菰瓌澏üぷ髁看?，涉及內容多，需要大量的人力、物力。特別是草原地廣人稀，交通不發(fā)達，基本草原劃定成本高。內蒙古在基本草原劃定試點工作檢查驗收過程中，各地對經費問題的反映和意見也最為集中和強烈。大部分地區(qū)由于沒有工作經費投入，或者只有極少的工作經費，致使基本草原劃定工作開展起來捉襟見肘。有些地方只能邊籌錢邊劃定，不僅延誤了整體劃定工作的進度，更關系到基本草原劃定工作的質量。

2.部門之間利益沖突日顯突出

一方面，由于惠農政策和糧食補貼政策的落實，人們?yōu)榱俗非笱矍敖洕?，非法開墾草原種植經濟作物日益嚴重。另一方面，隨著國家生態(tài)建設力度的加大，宜林地占用牧區(qū)草場逐年增加。加之半農半牧區(qū)草原與農田、林地等相互交錯，部分地方各類土地界限不清，管理權限不明，造成農業(yè)、林業(yè)和草原部門之間的利益沖突不斷加劇，給基本草原的劃定和落實帶來了較大阻力。

3.半農半牧區(qū)基本草原劃定的復雜性使其成為整體工作難點

與牧區(qū)基本草原劃定工作相比，半農半牧區(qū)草原面積分布較分散，加之有些地方“雙權一制”落實不徹底，劃定工作中困難重重，使半農半牧區(qū)和農區(qū)的紅線劃定成為基本草原劃定整體工作的難點。在農區(qū)和半農半牧區(qū)非法開墾情況屢禁不止，使本來非常脆弱的草原受到毀滅性破壞。這也成為了草原面積逐年減少的重要原因之一。

4.對劃定后草原保護和管理的力度還需加強

對于基本草原，劃定是前提，重點是保護，關鍵在管理。長期以來，由于人們對草原保護的認識不到位，缺乏自覺保護、合理利用的自覺性。各地亂開濫墾、亂征濫占基本草原的現(xiàn)象比較普遍。加之半農半牧區(qū)草原與農田、林地等相互交錯，部分地方各類土地界限不清，管理權限不明，對于以后的管理和保護工作將是一個嚴峻的考驗。

5.基本草原保護劃定的規(guī)范化、信息化水平亟待提高

由于目前尚無全國性的有關基本草原劃定的成熟制度和規(guī)定，內蒙古相關制度規(guī)范存在立法層次低、法律執(zhí)行差等問題，有些地區(qū)還存在著草原檔案資料與實地不符、基本草原保護圖、表等檔案資料不完整，數(shù)據不齊備等問題，部分地區(qū)在草原行政執(zhí)法，調解權屬界線糾紛等方面還缺乏有效的法制手段，今后要統(tǒng)一納入制度化的軌道。此外，盡管當前部分地區(qū)建立了有關基本草原劃定、保護和管理的信息系統(tǒng)和數(shù)據庫，但普及面不廣，這些都制約和影響了基本草原的劃定以及劃定后各項成果的鞏固和落實。

三、內蒙古實施基本草原劃定的啟示及對策

劃定基本草原的根本目的在于加強草原保護和合理利用，確保草原面積不減少，用途不改變，質量不下降，在保持草原生態(tài)與生產功能提高的同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。分析內蒙在基本草原劃定工作中所存在的問題，獲得的重要啟示是，從國家層面上迫切需要制定一種剛性的政策，對草原像對耕地一樣，即劃定草原保護紅線，使草原保護紅線與耕地保護紅線一樣具有不可撼動的國家戰(zhàn)略意義和重大歷史意義。

在內涵上，草原保護紅線應該是指通過國家立法，確保草原基本生態(tài)功能、支撐牧區(qū)畜牧業(yè)生產和傳承草原文化所必需恪守的最小草原面積，是中國草原牧區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、產業(yè)功能和草原文化傳承功能的基本制度性保障［3］。草原保護紅線的劃定，能夠實現(xiàn)基本草原劃定工作的制度化、系統(tǒng)化、保障化和規(guī)范化，使目前許多牧區(qū)在基本草原劃定中所存在的問題能夠得到根本性解決。

1.建立草原保護紅線的推進機制

建立有利于草原建設和保護的評價考核體系。制定和實施體現(xiàn)草原生態(tài)文明建設要求的評價體系、考核機制和激勵辦法。把草原建設和保護成效納入干部政績考核的重要內容，推動草原生態(tài)文明建設各項工作落實到位。探索改進統(tǒng)計方法，將草原總量，質量，用途等納入經濟社會發(fā)展評價體系，推進地方政府積極保護草原。建議實行各級政府行政領導負責制和責任追究制，每年進行目標考核，對草原保護和管理工作不力或存在問題的地區(qū)進行通報和警示。要讓地方黨政領導牢固樹立“守草有責”的生態(tài)意識，盡快將劃定草原保護紅線列為考核地方黨政一把手政績的主要內容，從全局的視角來對待劃定草原保護紅線這項重要任務。

2.建立草原保護紅線劃定管理機制

一是國家設立草原保護紅線專項工作經費。建議將草原保護紅線劃定工作所需經費納入中央或牧區(qū)盟(市)級以上地方政府財政預算，專項用于草原保護紅線劃定工作。為中國全面開展草原保護紅線劃定工作打好基礎，保證劃定工作的正常開展;對已經完成紅線劃定的地區(qū)，特別是試點旗縣，應給予部分工作經費支持，對其在劃定工作時的遺留問題或者不完善環(huán)節(jié)進行整改。

二是成立多部門聯(lián)合的工作組織。建議針對草原保護紅線劃定工作成立草原、國土、農業(yè)和林業(yè)多部門聯(lián)合的工作組織，強化劃定工作的組織領導。明確草原保護紅線劃定的技術規(guī)范，特別是厘清交錯區(qū)草原與農田、林地性質、界限，提升草原保護紅線劃定效率。

三是盡快制定草原保護紅線劃定的技術規(guī)范。草原保護紅線的劃定離不開技術支撐。為統(tǒng)一草原保護紅線劃定的技術路線、技術標準和要求，規(guī)范草原保護紅線劃定工作，確保草原保護紅線劃定的成果質量。要積極組織協(xié)調技術力量，依托各級草原監(jiān)理機構，在內蒙古《基本草原劃定技術規(guī)范》基礎上，盡快制定草原保護紅線劃定工作技術規(guī)范，完善草原保護紅線數(shù)據庫，繪制草原保護紅線分布圖。以此為基礎，聯(lián)合組織草原生態(tài)學、經濟學和社會學等領域的相關專家，綜合考慮草原對地區(qū)人口、資源、環(huán)境和經濟協(xié)調發(fā)展的支撐能力，構建區(qū)域性的草原牧區(qū)“草—畜”系統(tǒng)平衡優(yōu)化決策模型，定量計算草原生態(tài)系統(tǒng)管理閾值水平，核算出滿足國家生態(tài)安全、牧業(yè)生產安全和牧區(qū)社會安全的所需要的最小草原面積。

3.建立健全草原保護紅線劃定的保障機制

一是著重建立草原保護紅線劃定的立法保障機制。草原保護紅線的劃定必須要用法律法規(guī)來保障。建議國務院責成農業(yè)部、國土資源部會同國家民族事務委員會等相關部門和省區(qū)盡快起草草原保護紅線的相關法律法規(guī)文件，報請全國人大法律委員會討論審議批準，把草原保護紅線作為剛性政策列入《土地管理法》和《草原法》，確保草原保護紅線不可撼動的地位。

二是著重建立生態(tài)補償機制。建立健全生態(tài)補償制度，形成導向明確、公平合理的激勵機制，調整經濟發(fā)展和生態(tài)建設相關各方利益關系，保障草原保護紅線劃定地區(qū)的公平發(fā)展權，提高草原建設和保護工作的積極性。建立生態(tài)補償財政轉移支付制度，對草原保護紅線劃定地區(qū)，核算實施生態(tài)保護而形成的貢獻，并給予生態(tài)補償［4-6］。

4.強化草原生態(tài)監(jiān)測與評估機制

草原保護紅線設定后，要指定國土資源和草原監(jiān)理等相關部門進行實時、全景和動態(tài)檢測。要建立以科研機構為先導，以政府監(jiān)督為主導的監(jiān)測監(jiān)察—預測預警—綜合管控三級遞進的保障機制。首先，建立草原生態(tài)安全監(jiān)測與監(jiān)察體系，及時掌握中國草原生態(tài)安全的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢。其次，建立草原生態(tài)安全預測與預警體系，客觀分析各種可能蠶食基本草原的潛在威脅信息。最后，建立草原生態(tài)安全管控體系，明確國家必須以法律法規(guī)手段強化草原生態(tài)保護。各級部門和政府要分解任務，明確責任，狠抓落實，確保草原保護紅線發(fā)揮應有的作用。

5.盡快構建草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式

草原保護紅線的劃定與后續(xù)的保持是一項涉及經濟社會各方面的系統(tǒng)工程，需要以適宜的發(fā)展模式為保障，即亟需構建能夠實現(xiàn)生態(tài)利益與經濟利益相一致，草、農、林、工、商各部門相協(xié)調的草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式。當前，中國草原牧區(qū)有三種典型的可持續(xù)發(fā)展模式:鄂爾多斯現(xiàn)代家庭牧場發(fā)展模式、呼和浩特市和林格爾縣蒙牛澳亞示范牧場模式和青海天峻縣“梅隴”生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展模式。三者以“開放畜牧業(yè)系統(tǒng)+拓寬增收渠道+創(chuàng)新生態(tài)建設方式”為框架，兼顧了產業(yè)升級發(fā)展、民生改善和生態(tài)恢復三系統(tǒng)的動態(tài)平衡，其經驗可作為其他牧區(qū)發(fā)展的有益借鑒，建議在全國草原牧區(qū)加以推廣，實現(xiàn)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的終極目標。

［1］內蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局.內蒙古自治區(qū)基本草原劃定工作匯報［R］.2012.

［2］內蒙古自治區(qū)人民政府.內蒙古自治區(qū)人民政府關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的實施意見［EB/OL］.http://www.nmg.gov.cn/main/nmg/zfxxgk/zfwj/nzf/2012-03-05/2_122602/default.shtml.

［3］馬林.草原生態(tài)保護紅線劃定的基本思路與政策建議［J］.草地學報，2014(3):230.

［4］賈幼陵.草原退化原因分析和草原保護長效機制的建立［J］.中國草原學報，2012，33(2):1-6.

［5］尹劍慧，盧欣石.中國草原生態(tài)功能評價指標體系［J］.生態(tài)學報，2009，29(5):2622-2630.

［6］馬林，張揚.我國草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的模式與對策研究［J］.中國草地學報，2013(2):104-109.