摘要：義務教育系統的特權主要表現在：因教育行政管理不善引發(fā)的特權和教育決策缺乏民主和科學引發(fā)的特權。這兩方面的特權表現形式和影響各不相同，但都直接影響了教育事業(yè)的長遠發(fā)展。因此，應當采取法律手段、更新義務教育管理理念以及完善財政性教育投入的結構等對策加以治理。

關鍵詞：義務教育系統；特權；治理

中圖分類號：G522文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0046-05

收稿日期：2014-03-21

作者簡介：竇春芳（1972—），女，廣東湛江人，廣東海洋大學思想政治理論課教學部副教授，研究方向為中共黨史。

基金項目：本文系廣東省教育紀工委立項項目“2013年廣東省教育系統反腐倡廉調研工作”的階段性成果，項目編號：GDOUJW201321。

特權是歷史的產物，它依附于高度集中的權力而生，特權既是統治者賦予統治集團內部的權利，也是借以維持統治的工具，它在大多數情況下都是合法的甚至被看作是合理的存在。20世紀50年代以后，我國建立了高度集中的計劃經濟體制，集中了有限的人力、物力、財力進行初級工業(yè)化建設；進入20世紀90年代以后，計劃經濟逐步被社會主義市場經濟所取代，然而在現階段我國市場經濟體制仍未完善的條件下，特權仍不合時宜地存在著。

一、特權與腐敗

特權是滋生腐敗的溫床，腐敗通常是通過特權來實現的。黨的十八大以后，我國的反腐敗進入了“既打蒼蠅，也打老虎”的新階段，但筆者認為，與腐敗比起來，特權的表現更復雜、更特殊。腐敗是非法行為，但特權通常并不被看作是非法的，而只被視作是不合理的、不公正的、不公平的；腐敗一般表現為用公權力置換金錢和物質，但特權的表現卻林林總總、不一而足，有些特權更是令人難以分辨其是否涉及濫用公權。像貪污受賄、買官賣官等腐敗行為，在懲處時有法可依；而“三公消費”、“行業(yè)壟斷利潤”、“條子辦事”等特權現象就發(fā)生在公眾身邊，毫無掩飾。因此，反腐敗也要兩手抓：一手抓影響惡劣的大案要案，一手要限制和取締無所不在的特權。習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全體會議上指出：“各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督”，“反腐倡廉建設，必須反對特權思想、特權現象”。

如前所述，特權現象出現在各行各業(yè)，即使是并不大量掌握社會資源而被視為“清水衙門”的義務教育系統也不例外。一方面，義務教育工作者被視作“人類靈魂的工程師”；另一方面，義務教育系統的腐敗案件也時有發(fā)生。治理義務教育系統的腐敗，遏制義務教育行政管理環(huán)節(jié)的各種特權當屬重中之重。

二、義務教育系統存在的特權現象

（一）因義務教育行政管理不善引發(fā)的特權現象

⒈擇校熱、特權校、重點班、實驗班等現象屢禁不絕、花樣翻新，破壞了義務教育的公平性。我國早就規(guī)定“九年義務制教育階段的小學和初中，必須堅持就近上學的原則，不準招收擇校生，嚴禁把資助同錄取學生掛鉤?！鳖愃七@樣的要求和規(guī)定幾乎每隔一段時間就要重申并公諸媒體，而現實卻恰恰相反，從北京、上海、廣州這樣的一線城市到各地三、四線城市乃至縣城，擇校熱、特權校、重點班現象從來不曾停止過。這一現象的存在與義務教育行政管理部門長期以來的默許是分不開的。我國地方各級義務教育行政管理部門從經費、師資、政策傾斜等方面都支持重點學校。有些地方甚至把重點學校辦成了特權校，規(guī)定只接收或大部分接收政府機關、軍隊等部門的子弟入學，這些做法嚴重破壞了教育公平。在此背景下，各個學校順理成章地辦了重點班、實驗班，學生們即使進了同一所學校，仍然要面對學校內部的不公平。高昂的擇校費或重點班費，少則數萬元，多則十數萬，已成為一些家長沉重的經濟負擔。有輿論認為，家長可以選擇放棄這類重點校，把孩子送到免費的其他公辦學校。筆者認為，這種觀點看似有理，但不利于解決問題。如果義務教育管理部門不認真貫徹就近入學的原則，那么在市場經濟條件下，家長自然會遵循自由選擇原則，把孩子送到條件較好的重點學校，即使花費昂貴也認為值得，這是為人父母的人之常情。但這樣的選擇是在義務教育管理部門破壞了教育公平之后做出的無奈之舉。

在公眾的質疑和教育部的壓力之下，近些年來，有些地方公辦學校不再明目張膽地辦名校、重點校，但辦重點校的思路和要求還在，于是重點校模式又發(fā)生了新變化。以廣東省湛江市為例，原有的市區(qū)兩所著名的重點中學分別為湛江市一中和二中，其初中皆為義務教育階段，不能收取學費，但這兩所學校卻采取了與民辦學校合作辦學的方式變相地辦起了收費昂貴的重點校，分別是湛江市一中的培才學校和湛江二中的港城中學。這兩所學校都是民辦的獨立核算學校，分別接受湛江市一中和二中的管理，師資互通，每生初中期間要繳納3萬元以上的學費。雖然這兩所學校的辦學歷史并不長，但都迅速成為湛江市區(qū)初中階段家長、學生心儀的重點校。究其原因，不外乎是他們借助了老牌的湛江市一中、二中的歷史名校效應、管理和師資，實現了短期崛起，更吸引了縣市大量的生源。據筆者觀察，湛江市管轄下的吳川市林屋中學，校園面積較大，辦學歷史較長，雖在村里，但原有在校生規(guī)?？蛇_2000人，現在卻減少了一半。加上原有的湛江市一中義務教育的初中部前兩年已經停辦，這意味著仰慕原有湛江市一中的初中學生只能選擇高價的湛江一中培才學校。該校的招生規(guī)模相當驚人，初中三個年級，每個年級的班級數量達40多個，每班50人。湛江二中的港城中學初中每個年級也在16-20個之間。如此規(guī)模辦學帶來的學生管理問題暫且拋開不談，規(guī)模辦學，效益是完全可以保證的，但僅指經濟效益。湛江市區(qū)的其他中學如四中、二十中也緊隨其后辦起了類似的民辦初中。在經濟效益之下，一方面，犧牲的是縣市的教育公平和教育質量?？h市中學由于生源尤其是高分生源萎縮而減少了教育投入和辦學熱情，反過來又降低了縣市中學的教育質量，形成了惡性循環(huán)；另一方面，犧牲的是廣泛意義上的教育公平。為進入重點民辦學校，被錄取的學生不得不繳納高額的學費，而無法享受國家的義務教育政策，因為這些民辦學校借助了原有公辦學校的管理。為形成名牌學校效應，公辦學校都不惜把優(yōu)質師資和管理傾斜到新的民辦學校，這既是對原有一中、二中學生的不公，也是對市屬其他學校學生的不公，從整體上更不利于教育質量的提高。借助公辦資源辦民校，本身就存在很大爭議，從廣義上說，就是利用教育管理上的特權從另一種形式上侵吞國有資產。

⒉教育亂收費、私設小金庫，既加重了家長的負擔，又為教育腐敗埋下了隱患。這里的教育亂收費現象既包括重點校、重點班的大筆擇校費、選班費，也包括學生們在校學習期間不斷收取的各種費用。前者數額巨大，一般由義務教育行政管理部門和學校共享，會為家長開具發(fā)票或者收據，有據可查。后者數額零碎、多次繳納，一般以資料費、試卷費、衛(wèi)生費、班費等名義收取，沒有收據，不太容易引起注意。但不管是哪一種收費，都與義務教育的免費原則相違背。

私設小金庫現象嚴重。小金庫既是教師們額外的福利、獎金，也可能是誘發(fā)管理者腐敗的根源。小金庫能誘發(fā)腐敗，但卻無法得到法律的規(guī)制，在多數情況下只能是取締或給予行政處分，這正是特權的可怕之處。該現象明明已經影響了社會公平和公正，成為社會公害，卻由于“大家都這么做”這樣一個法不責眾的“規(guī)則”而成為慣常的制度。因此，只要這個特權的根子不除，取締了一次，治理了一次，下一次就還可能發(fā)生。

⒊學生“評優(yōu)”、“加分”方面的特權污染了社會風氣。由于我國的教育理念還存有“選優(yōu)擇優(yōu)”的習慣，基礎教育還不能做到均衡和公平，現實迫使相關學生的家長在面臨孩子升學時不得不重視“評優(yōu)“、”加分”的環(huán)節(jié)，例如：“三好學生”、“優(yōu)秀學生干部”、“特長”、“獎勵”、“體育”等等“加分”。這些“加分”的特點是人為干擾程度高、主觀性強，在缺乏有效監(jiān)督和透明公示的前提下，學生“加分”就成了特權泛濫、腐敗成災的高發(fā)區(qū)。“加分”特權通常表現為：班主任、年級主任等掌握評優(yōu)的名額。如體育加分是中考的關鍵環(huán)節(jié)，通過賄賂體育教師，就可以輕易達到體育加分的目的。

由于我國各級義務教育機構都受義務教育行政管理部門的領導和管理，上級義務教育行政管理部門很容易干擾教師對學生的“評優(yōu)”和“加分”。這些特權已經成為教育工作者或教育管理人員編織關系網的一個籌碼。如向地方掌權的各級領導“送加分”、“送名校”、“送重點班”既不觸犯法律紅線，又能達到“賄賂”的目的，雙方都樂意接受。這也是特權的可怕之處。

⒋教師是義務教育系統特權濫用的受害者。有關部門為了完成某些政治任務或行政任務，會把任務布置到教育局，教育局繼續(xù)把任務分解到各中小學，最后落到一線教師身上。究其原因是上級命令和上級指標不能不完成，如攤派的硬性任務——報刊發(fā)行。以湛江市為例，每一所中學、小學都有《南方日報》、《湛江日報》的征訂任務，湛江市二十中每年都有訂閱200份《南方日報》的任務，為了完成這一任務，每個班級要訂一份，剩余的由老師們輪流完成。又如廣東省的扶貧慈善捐款，對教師每年也都有上級硬性規(guī)定的捐贈額度，而湛江市的普通中小學教師工資一般在每月1500-3500元區(qū)間，大多在每月2000多元的水平，這樣的水平維持生活已經不易，還要非出演自愿地承擔名目繁多的硬性攤派；此外，各種名目繁多的創(chuàng)衛(wèi)運動、交通清理等也動用教師參加。

（二）因教育決策缺乏民主和科學引發(fā)的特權

2001年，國務院出臺的《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》第13條規(guī)定：“地方政府因地制宜調整農村義務教育學校布局”，“按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。學校布局調整要與危房改造、規(guī)范學制、城鎮(zhèn)化發(fā)展、移民搬遷等統籌規(guī)劃。調整后的校舍等資產要保證用于發(fā)展教育事業(yè)。在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學校?！?這一原則性文件的精髓是“優(yōu)化教育資源、合理布局學?！?，以“就近入學”防止因布局調整而導致“學生輟學”。然而，就是由于缺乏具體的詳細的數字規(guī)定（例如多少適齡兒童配幾所學校，學生上學的路途不得超過多少公里，平原地區(qū)如何，山區(qū)又如何），在具體操作的過程中卻給地方政府和教育部門留下了太多可操作的空間。各地在執(zhí)行這份文件時，大多進行“撤校并點”，而有意無意地忽略了文件的精神——“合理布局、防止輟學”。2012年，21世紀教育研究院發(fā)表的《農村教育布局調整十年評價報告》稱：“2000年到2010年，在我國農村，平均每一天就要消失63所小學、30個教學點、3所初中，幾乎每過1小時，就要消失4所農村學?！保皬?000年到2010年10年間，農村小學減少22.94萬所，減少了52.1%。教學點減少11.1萬個，減少了6成。農村初中減少1.06萬所，減幅超過1/4。10年間，我國農村小學生減少了3153.49萬人，農村初中生減少了1644萬人”。當然，他們大多數進入了縣鎮(zhèn)初中和縣鎮(zhèn)小學，也有部分干脆輟學了。

大規(guī)模的“撤校并點”造成的結果是多方面的：保留下來的農村學校生源銳減，教學質量也嚴重下降；縣鎮(zhèn)的中小學人數爆滿，基礎設施跟不上，大班上課；農村學生離家遠，不得不寄宿，增加了家庭開支；不寄宿的學生必須乘坐交通工具往返，由于沒有資金和規(guī)劃，公辦校車幾乎沒有，學生們只好乘坐黑校車，安全事故頻發(fā)；寄宿學生從小離家，缺乏親情和鄉(xiāng)土意識，部分適齡兒童由于離校較遠干脆輟學。為此，2012年9月，國務院辦公廳下發(fā)的《關于規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見》提出：“堅決制止盲目撤并農村義務教育學?！?，“在完成農村義務教育學校布局專項規(guī)劃備案之前，暫停農村義務教育學校撤并”，這份文件等于是緊急叫停了維持10年的“撤校并點”。教育部也印發(fā)通知，要求地方各級義務教育行政管理部門在調整中小學布局時，對條件尚不成熟的農村地區(qū)，要暫緩實施布局調整，對自然環(huán)境不利地區(qū)的小學低年級原則上暫不撤并。對必須保留的小學和教學點，要保證義務教育的教學質量。要進一步規(guī)范學校布局調整程序，撤并學校必須充分聽取公眾的意見?？梢?，“撤校并點”在操作的過程中存在的最大問題就在于：各級政府和義務教育行政管理部門把它當成了一件可以提高政績的“政務”，忽略了公眾的感受和學生的長遠利益。

三、義務教育系統特權治理的對策

（一）運用法律手段加強監(jiān)督，防止教育特權導致的腐敗

我國依法治國戰(zhàn)略要求依法辦教育、依法治校。但在對特權沒有制度規(guī)范的條件下，“亂收費”、“私設小金庫”、“加分賄賂”這些教育亂象的出現是不足為奇的。因此，應制定和完善與特權相關的法律制度，使教師、家長和學生能夠依法對教育特權進行監(jiān)督，讓他們通過制度來維護自己的權益。《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定：“地方各級人民政府必須創(chuàng)造條件，使適齡兒童、少年入學接受義務教育”。這是各級政府在義務教育方面必須承擔的責任，要有配套的問責制度以保證法律制度的執(zhí)行。如必須保證入學率，如果輟學率達到一定的比例，要立即啟動政府追責；必須確定義務教育階段免費生和交費生的比例，如果交費生比例達到某個數字，也應對政府追責，應使義務教育的相關指標與計劃生育指標一樣，對地方政府實施一票否決制，這樣就可以避免地方義務教育主管部門使用特權“亂收費”，以及由此導致的“擇校熱”和學生輟學現象。

（二）遵循“以生為本”的理念，在義務教育管理決策過程中運用民主協商制度

“撤校并點”在執(zhí)行過程中“變了味”與地方政府的決策指導思想有關。一方面，大多數地方政府在進行決策時要考量的多是政績，“撤校并點”無疑會給地方政府提供減少教育投入的機會，因此推行起來容易；另一方面，“撤校并點”文件出臺后，教育部門沒有出臺相關的細則，給地方政府的操作留下了許多可控空間。另外，地方義務教育行政管理的決策缺乏民主、科學和調查研究、聽取意見建議不夠，武斷決策和強制推行是導致“撤校并點”出現問題的原因。因此，政府應充分尊重民意，要與民眾商量要不要撤校、如何撤、撤到哪、交通食宿如何解決等等，以避免決策特權。

“撤校并點”出現的問題說明不能時時處處以發(fā)展經濟的觀念推進教育的發(fā)展。各級義務教育行政管理主管部門在決策過程中引入了市場評價機制，以達到辦學成本最低化的目的，然而，犧牲的卻是教學效益和社會效益。市場經濟導向使教育領域在不自覺中受到了影響。優(yōu)化配置資源是市場經濟中發(fā)展經濟的原則，不可否認，規(guī)模辦學能夠整合、優(yōu)化教育資源，但這不應該是教育發(fā)展的原則和追求。教育的最高理念應該是“以人為本”、“以生為本”，即使因為貫徹了“以生為本”而導致了教育成本的增加，也應當維護學生的利益，尤其是在校車等管理措施還完全沒有配套之前，不要輕易并校；即使有了配套措施，還是應該謹慎操作。從教育心理學的角度看，高中以前的學生尤其是小學階段的兒童，最好不要遠離他們的家人，因為，任何老師都不可能替代家長的作用。尊重教育、尊重學生、尊重民意，才能避免教育決策特權的出現。

（三）合理調整教育投入格局，促進公辦學校均衡化的發(fā)展

目前，義務教育發(fā)展的最大制約因素是教育投入不足。按照我國1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，本該在2000年時就應該達到的財政性教育經費占GDP4%的目標，直到2012年才剛剛實現。也就是說，在改革開放以來的大部分時間里，我國的教育事業(yè)都處于欠賬發(fā)展中。在財政教育投入不足的情況下，教育依然發(fā)展，說明社會投入在大幅增加。但現實是普通公眾是以降低自己的生活水平來保障孩子的受教育水平，從而保障了整個國家的教育水平。遏制這種現象就必須做到以下幾點：一是持續(xù)不斷地增加財政性教育投入?？梢岳^續(xù)以國家規(guī)劃的方式要求各級政府對教育進行持續(xù)投入。在理念上和制度上保證教育投入優(yōu)先，在做財政預算和切“蛋糕”時優(yōu)先考慮教育，而不是等到“蛋糕”分得差不多時再東挪西湊來勉強實現4%的目標。二是合理調整財政性教育經費的支出結構。目前，各地義務教育的辦學條件不一，有條件的地方學校的硬件建設比較好，但大部分地方還是捉襟見肘，為此，應該改變目前的財政教育支出結構。義務教育是最重要的公共產品，應主要由政府財政提供支持，改變主要由市、縣、鄉(xiāng)政府辦義務教育的財政格局，逐步實現由財力較為雄厚的省級財政和國務院來承擔義務教育，逐步實現以省、區(qū)為主的均衡化、標準化學校建設，從根本上消除“特權?！?、“重點?！焙透黝悺皳裥ＹM”。三是破除基層教師工資增長的體制障礙，為教育事業(yè)吸引和挽留優(yōu)秀人才。目前，我國中小學教師的工資收入還偏低，農村地區(qū)的教師工資有時還不能按時發(fā)放。教師工資的增長機制還不完善，教師工資的增加受制于學歷、職稱、工齡等硬條件，但每個級別的絕對差額并不大，很難調動教師的積極性，因此改革和完善教師工資增機制迫在眉睫。由于收入偏低導致教師隊伍不穩(wěn)、男性教師比例偏低、教師質量下降，影響的往往是幾代人的受教育程度。

僵化的工資增長機制會使教育部門和學校即使有了較為充足的教育經費，也只能把錢投入到學校的硬件建設中，出現了“豪華校園窮教師”的現象，“窮教師”現象又為“私設輔導班”、“教育亂收費”創(chuàng)造了機會。又由于義務教育系統對特權缺乏有效的監(jiān)督，常常使得校園的各類建設工程成為腐敗高發(fā)的工程。對此政府應探索合理的教師工資增長機制，為義務教育系統留住和吸引更多的優(yōu)秀人才。

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（責任編輯：牟春野）