林永生

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。

構(gòu)建生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不能過分依賴行政手段和計(jì)劃思維，而是需要運(yùn)用法律尤其是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具，發(fā)揮制度信號的規(guī)范和引導(dǎo)作用，讓市場決定生態(tài)資源的合理配置。

遵循市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律

生態(tài)文明制度體系是指利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一系列正式制度（法律、政策、規(guī)章、條例等）或非正式制度（道德、倫理、習(xí)俗等）的總和。構(gòu)建生態(tài)文明制度體系，主要是指從政府的立場出發(fā)，如何通過制度建設(shè)，規(guī)范和引導(dǎo)全社會的生產(chǎn)和生活行為，合理有效配置生態(tài)資源，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，進(jìn)而確保經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

從資源配置的角度構(gòu)建生態(tài)文明制度體系，出于兩點(diǎn)考慮：一是包括人與自然在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)都屬于稀缺性資源，而經(jīng)濟(jì)理論中的稀缺性資源主要分為四類，土地、勞動力、資本和企業(yè)家，勞動力和企業(yè)家都是人，土地包括地下的礦藏資源和地上的森林物種等生物資源；二是“生態(tài)文明”是經(jīng)濟(jì)增長、資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)三重均衡的社會形態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長、資源節(jié)約的核心是資源配置問題，環(huán)境也是一種資源，如果在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致相當(dāng)?shù)那闆r下，某個國家或地區(qū)環(huán)境質(zhì)量相對優(yōu)良，就意味著綠色競爭力，因此，環(huán)境保護(hù)的核心也是環(huán)境資源配置問題。

目前，環(huán)保部已經(jīng)批了涵蓋省、市、縣三個級別的多個生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)，這些區(qū)域大都擁有非常豐富的生態(tài)資源，比如得天獨(dú)厚的自然景觀（森林公園和濕地之類的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景旅游景區(qū)）或歷史人文景觀、較高的森林覆蓋率、特色的生態(tài)工業(yè)園區(qū)或有機(jī)綠色農(nóng)業(yè)等等。但總體來看，各地對如何通過構(gòu)建制度體系配置生態(tài)資源的理論分析和現(xiàn)實(shí)做法仍然不夠，需要結(jié)合各地特色生態(tài)資源進(jìn)行具體研究。

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，構(gòu)建生態(tài)文明制度體系，是在健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，合理配置生態(tài)資源，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

關(guān)于生態(tài)文明制度體系構(gòu)建，《決定》明確提到四個方面制度：一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度；二是實(shí)行劃定生態(tài)保護(hù)紅線制度；三是實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度；四是改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。前兩個方面制度實(shí)際上旨在解決生態(tài)資源歸誰所有以及自上而下進(jìn)行區(qū)域空間規(guī)劃的問題，比如耕地紅線、水紅線、生態(tài)紅線，等等。第三個方面制度旨在制度化解決對生態(tài)資源的使用和維護(hù)問題。最后一個方面制度強(qiáng)調(diào)政府作用尤其是政府監(jiān)管。

《決定》在解釋后兩個方面制度時，已經(jīng)蘊(yùn)含了運(yùn)用市場化機(jī)制促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的思路，比如“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”，“完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度”。需要指出的是，實(shí)行污染物許可證制度，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易制度，發(fā)展環(huán)保市場，有助于解決環(huán)境資源配置問題，延伸到更廣泛的生態(tài)資源范疇，也必須運(yùn)用市場思維構(gòu)建生態(tài)文明制度體系。

建立運(yùn)行良好的“綠色市場”

所謂“市場”是指在一定的交易規(guī)則下，買方和賣方就某種產(chǎn)品和服務(wù)達(dá)成交易。因此，運(yùn)用市場思維構(gòu)建生態(tài)文明的制度體系，就是要求通過制度設(shè)計(jì)，建立并保障“生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)市場”或叫“綠色市場”并保障其良好運(yùn)行。

從交易產(chǎn)品來看，解決“買賣什么”的問題需要相關(guān)制度設(shè)計(jì)。迄今，全國多地已經(jīng)出臺相關(guān)政策，鼓勵與生態(tài)資源相關(guān)的產(chǎn)品或服務(wù)交易，除了各類自然資源（花草植物、木材、能源、礦產(chǎn)等）以外，還包括衍生品，如綠色有機(jī)食品、主要污染物（二氧化硫、碳、COD）排放權(quán)、節(jié)能量（合同能源管理）等，但仍存兩個問題：

第一，衍生類交易產(chǎn)品不夠成熟、監(jiān)測力度較為薄弱。通常而言，一個成熟市場上的交易產(chǎn)品一定是可識別、可核算、可交易。自2008年以來，先是北京、上海、天津，接著深圳、嘉興等地先后成立排污權(quán)交易所，推行二氧化硫、COD等主要污染物排放權(quán)的交易，但這類衍生品交易進(jìn)展緩慢，很重要的原因就是交易產(chǎn)品不夠成熟，缺乏監(jiān)測，這就需要政府加強(qiáng)體制和制度設(shè)計(jì)，是環(huán)保部門設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、直接監(jiān)測交易主體的污染物排放指標(biāo)并公開可查詢或提供給所有交易平臺，還是委托第三方進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)測，實(shí)行政府購買、服務(wù)外包的方式？需要各地認(rèn)真探索。

第二，交易產(chǎn)品的范圍有待延伸和突破。能源、礦產(chǎn)、木材、綠色有機(jī)食品等都是可見的交易產(chǎn)品，衍生類的排污權(quán)已經(jīng)算是對交易產(chǎn)品范圍的延伸，未來要通過制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還必須要回答，維護(hù)良好的森林或濕地等生態(tài)資源，是否是可交易的？這也需要制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步延伸交易產(chǎn)品的范圍，對“交易”的概念進(jìn)行突破，分析誰來買賣，即交易主體的問題。

從交易主體來看，解決“誰來買賣”的問題也需要制度設(shè)計(jì)。誰擁有生態(tài)資源，誰才會是綠色市場上的賣方？《決定》中提出的“自然資源的產(chǎn)權(quán)制度”，實(shí)際上就是對這個問題的回應(yīng)，表現(xiàn)為目前在全國大范圍推行的土地、森林、水域等“確權(quán)”行動。但依據(jù)現(xiàn)有的政策，如《決定》中提及的“用途管制制度”，即耕地、水、生態(tài)等各類“紅線”政策，大部分生態(tài)資源所有者，無論是居民個人、企事業(yè)單位、集體，還是國家，都擁有不完整產(chǎn)權(quán)，不是傳統(tǒng)意義上的、合格的“賣方”，但同時“紅線”政策事關(guān)國家糧食和生態(tài)安全，不能動搖。

調(diào)動“賣方”生產(chǎn)、經(jīng)營和維護(hù)生態(tài)資源的積極性，依靠強(qiáng)制性的行政甚至刑事處罰并不公平，政府需要測度這些“紅線”以內(nèi)生態(tài)資源的外部性邊界，并設(shè)計(jì)相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償制度，創(chuàng)造出“買方”來購買這些產(chǎn)品和服務(wù)，如果某個紅線區(qū)域內(nèi)的生態(tài)資源只利于其周邊較小區(qū)域，那么這種產(chǎn)品和服務(wù)的“買方”就只能是周邊受惠區(qū)域的居民和政府，相應(yīng)需要橫向的轉(zhuǎn)移支付或生態(tài)補(bǔ)償制度。如果區(qū)域的生態(tài)資源維護(hù)惠及全國，則需全國人民買單，運(yùn)用中央財(cái)政實(shí)行縱向的轉(zhuǎn)移支付或生態(tài)補(bǔ)償制度。

排污權(quán)交易市場上的買賣主體相對復(fù)雜，在排污指標(biāo)監(jiān)測成熟的條件下，可由排污權(quán)交易所實(shí)行會員間的自愿性減排交易制度，更多要依靠國家環(huán)境立法創(chuàng)造出交易主體，即從法律上回答哪些主體擁有、為何擁有以及擁有多少可交易的排污指標(biāo)或權(quán)利，哪些主體又必須要購買，如果不購買則會受到怎樣的處罰等。這實(shí)際上涉及到國家或地區(qū)環(huán)境容量及排污權(quán)初始指標(biāo)分配問題。

從交易規(guī)則來看，保障交易秩序要依靠法律制度規(guī)范。在煤炭、石油、天然氣、水、電等能源資源市場，需要打破行政壟斷，同時穩(wěn)步推進(jìn)價格形成機(jī)制改革，最終取消指導(dǎo)價、階梯價、峰谷分時價，過渡到市場決定價格。在環(huán)境污染物排放權(quán)交易市場，需要完善監(jiān)督體系，加強(qiáng)環(huán)境立法和執(zhí)法力度。在自然保護(hù)區(qū)之類的“生態(tài)服務(wù)”市場，需要建立穩(wěn)定、長效的轉(zhuǎn)移支付或生態(tài)補(bǔ)償制度。（作者系北師大中國市場經(jīng)濟(jì)研究中心副主任 責(zé)任編輯/岳 振）