付玉聯(lián)

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

論開放式?jīng)Q策的意義及基本原則

付玉聯(lián)

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

開放式?jīng)Q策本質(zhì)上是一種以公民為導(dǎo)向，以增進(jìn)政府決策科學(xué)性與合法性為目標(biāo)的現(xiàn)代民主決策模式。它不僅是實(shí)現(xiàn)公共決策價(jià)值目標(biāo)的內(nèi)生動力，也是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的題中應(yīng)有之義，還體現(xiàn)了推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的基本要求。當(dāng)前，對開放式?jīng)Q策的理論研究與實(shí)踐探索要遵循法治、程序正義與實(shí)質(zhì)正義相結(jié)合，民主與效率相統(tǒng)一以及權(quán)責(zé)一致的基本原則。

公民;政府;開放式?jīng)Q策;基本原則

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)利益主體多元化和社會事務(wù)復(fù)雜化趨勢不斷增強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)社會和技術(shù)手段日益發(fā)展的背景下，越來越多的公民渴望并積極參與到社會事務(wù)的管理中來。由是，作為對社會價(jià)值和利益進(jìn)行權(quán)威性調(diào)整與分配的主要工具，公共政策如何積極吸納和反映公民訴求，增強(qiáng)其科學(xué)性、民主性與合法性，成為各級政府面臨的重大理論與實(shí)踐問題。黨的十八大報(bào)告指出，要通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛開展協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力;要堅(jiān)持把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商的實(shí)效性;堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制與程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責(zé)與糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策，都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法，都要堅(jiān)決防止和糾正。

一、開放式?jīng)Q策的意義

近年來，先后在杭州和四川推行的開放式?jīng)Q策無疑是對上述課題的積極探索。但到目前為止，學(xué)術(shù)界相關(guān)的理論研究還較少，對開放式?jīng)Q策內(nèi)涵的把握也不一致。有學(xué)者認(rèn)為，開放式?jīng)Q策是指政府在進(jìn)行重大行政決策時(shí)，充分聽取、吸納公眾意見，并將之作為行政決策的重要參考，以實(shí)現(xiàn)行政決策公開、透明以及政府與公眾有機(jī)互動的一種決策方式。通過對實(shí)踐的反思，筆者認(rèn)為，開放式?jīng)Q策本質(zhì)上是一種以公民為導(dǎo)向，以增進(jìn)政府決策科學(xué)性與合法性為目標(biāo)的現(xiàn)代民主決策模式。與傳統(tǒng)政府決策相比，開放式?jīng)Q策在決策主體、客體及過程等方面都有很大差異(見表1)，是對傳統(tǒng)政策決策的揚(yáng)棄。而作為對政府工作的創(chuàng)新探索，開放式?jīng)Q策有著重要的理論與實(shí)踐意義。

表1 傳統(tǒng)政府決策與開放式?jīng)Q策比較分析

(一)開放式?jīng)Q策是實(shí)現(xiàn)公共決策價(jià)值目標(biāo)的內(nèi)生動力。

通常情況下，公共決策是為了解決某一社會問題而對公共政策進(jìn)行的選擇。決策過程的民主程度、決策本身的科學(xué)與否以及民眾對決策的認(rèn)同與可接受性，構(gòu)成了公共決策三個永恒的價(jià)值維度，也即是公共決策的民主性、科學(xué)性與合法性。從實(shí)踐上看，開放式?jīng)Q策為實(shí)現(xiàn)上述三大價(jià)值目標(biāo)起到了助推器的作用。

1．開放式?jīng)Q策源于“以民為本”的基本理念，在決策過程中充分引入“公民參與”。如杭州市提出了“以民主促民主”的口號，政府在決策之前，通過網(wǎng)絡(luò)公開向市民群眾廣泛征求意見;決策時(shí)，邀請人大代表、政協(xié)委員和市民代表列席市政府常務(wù)會議，列席人員與網(wǎng)民可以發(fā)言(發(fā)帖)表達(dá)意見，直接參與市政府的決策過程。整個過程體現(xiàn)了“重視民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”的民本理念，是落實(shí)公民參政議政權(quán)利的重要體現(xiàn)，有效推動了公共決策的民主化。

2．開放式?jīng)Q策有助于提升決策的科學(xué)化水平。在決策事項(xiàng)提出階段，公民、法人或其他組織可向政府有關(guān)部門提出事項(xiàng)建議，主管部門在充分衡量事項(xiàng)建議的必要性和可行性基礎(chǔ)上才會啟動決策程序。這就能夠保證決策事項(xiàng)極大地體現(xiàn)人民的切身需求與急迫愿望，從而避免政治精英“拍腦袋”決策現(xiàn)象的發(fā)生。在決策方案規(guī)劃和抉擇過程中，政府提供機(jī)會讓市民代表、團(tuán)體代表、專家學(xué)者和人大代表等充分表達(dá)其利益訴求，通過陳述、討論、協(xié)商等形式，去粗取精，去偽存真，匯聚政策共識，從而使決策更具科學(xué)性。

3．任何一項(xiàng)公共決策都必須以公民的認(rèn)同與接受為前提。開放式?jīng)Q策的協(xié)商民主內(nèi)核，決策程序公開透明，方案抉擇中的有效參與、民主協(xié)商以及相互妥協(xié)等，構(gòu)成了政府決策的合法性內(nèi)容。在決策具有較高認(rèn)同和共識的基礎(chǔ)上，這不僅能夠減少決策的實(shí)施成本，同時(shí)還能夠使政策效果最大化。

(二)開放式?jīng)Q策是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的題中應(yīng)有之義。

十八大報(bào)告首次指出，社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。作為一種創(chuàng)新的政府決策模式和社會治理方式，開放式?jīng)Q策與協(xié)商民主的密切聯(lián)系使之成為發(fā)展社會主義協(xié)商民主的題中應(yīng)有之義。

1．開放式?jīng)Q策體現(xiàn)了社會主義協(xié)商民主的價(jià)值理念。在主體上，開放式?jīng)Q策讓廣大群眾特別是利益相關(guān)者參與其中，充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的廣泛性。在參與過程中，政府以公平公開的方式征集大家的訴求，其中尤其重視尊重和保障社會弱勢群體的權(quán)益。如《夾江縣人民政府開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》要求，通過召開座談會、聽證會、協(xié)商會等方式征求行業(yè)協(xié)會、中介機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者、人民團(tuán)體和公眾的意見，確保利益相關(guān)群體尤其是殘疾人、失業(yè)者等社會群體的意見平等表達(dá)，這充分體現(xiàn)出協(xié)商民主所具有的包容性和真實(shí)性。同時(shí)，整個化解分歧、凝聚共識的決策過程還貫穿著協(xié)商民主所蘊(yùn)含的“對話”、“妥協(xié)”等政治理念。

2．開放式?jīng)Q策豐富了社會主義協(xié)商民主的基本內(nèi)容。總的來看，開放式?jīng)Q策選取重大公共事務(wù)或民生問題，讓各個社會階層和主體參與政府決策會議，整個過程以網(wǎng)上民意征集、電視媒體報(bào)道、宣傳欄公示等“看得見的方式”進(jìn)行，詳細(xì)回答了協(xié)商什么、與誰協(xié)商、怎樣協(xié)商等實(shí)際問題。同時(shí)，各種有關(guān)開放式?jīng)Q策的規(guī)章制度以及程序化運(yùn)作，也推進(jìn)了協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。

3．開放式?jīng)Q策是協(xié)商民主在我國政治社會生活中的“開花結(jié)果”。社會主義協(xié)商民主是在人民內(nèi)部就重大公共事務(wù)或涉及群眾切身利益的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商解決，開放式?jīng)Q策正是這一內(nèi)涵的具體表現(xiàn)，是這種民主形式在公共決策層面的具體化、可操作化。

(三)開放式?jīng)Q策是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

改革開放30多年來，我國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，政府治理也面臨著巨大考驗(yàn)，甚至一度出現(xiàn)了治理危機(jī)。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)前，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，就在于建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府，從而實(shí)現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化。毫無疑問，開放式?jīng)Q策集中體現(xiàn)了新時(shí)期推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

首先，從傳統(tǒng)閉門決策到開放式?jīng)Q策的過程體現(xiàn)了政府治理理念的巨大進(jìn)步。普通群眾特別是利益相關(guān)者參與政府決策，這實(shí)質(zhì)上是與政府分享公共決策權(quán)力，本身就表明了各級政府正在轉(zhuǎn)變“為民做主”、“替民決策”的舊觀念，體現(xiàn)出現(xiàn)代政府治理的民本理念與服務(wù)意識。不僅如此，隨著國家逐漸承擔(dān)起公共利益托管人的角色，現(xiàn)代社會的治理變?yōu)橐粋€協(xié)調(diào)、掌舵、施加影響并且平衡相關(guān)利益體相互行為的一個過程。開放式?jīng)Q策中的政府以公共利益托管人的角色，提供平臺讓各參與主體表達(dá)利益訴求。期間，政府對爭論和博弈進(jìn)行調(diào)停與化解，凝聚共識，最終制定出臺令各方都滿意的決策。這也體現(xiàn)出了“互動”、“協(xié)調(diào)”等現(xiàn)代治理元素。

在決策事項(xiàng)提出、意見征求、方案抉擇等階段，廣大群眾都能夠直接或間接地參與其中，對政府決策施加影響，這符合治理理論所倡導(dǎo)的“治理主體多元化”。同時(shí)，決策全程公開透明，政府通過報(bào)刊、廣播、電視等新聞媒體公示決策方案草案，通過政府門戶網(wǎng)站同步直播決策會議等，更表明了政府試圖以“看得見”的方式去實(shí)現(xiàn)善治。

最后，不管是公民通過網(wǎng)絡(luò)提出決策事項(xiàng)、還是報(bào)名參會以及在會議上進(jìn)行視頻連線，還是政府的信息公開公示，都表明現(xiàn)代信息技術(shù)和工具在政府治理中的作用正不斷強(qiáng)化。政府對這些現(xiàn)代治理技術(shù)與工具的重視與運(yùn)用，不僅是傳統(tǒng)治理所欠缺的方面，更適應(yīng)了現(xiàn)代治理提出的基本要求。

二、開放式?jīng)Q策的基本原則

開放式?jīng)Q策的基本原則是指貫徹決策過程始終，體現(xiàn)其基本理念與價(jià)值，指導(dǎo)具體行為的基本準(zhǔn)則。一般來說，開放式?jīng)Q策體現(xiàn)為政府在涉及公眾利益的重大行政事項(xiàng)的決策中，讓相關(guān)利益主體參與決策事項(xiàng)的提出、草案起草、審議、結(jié)果反饋等一系列過程，而這一過程必須要有一套科學(xué)合理的基本原則來進(jìn)行引導(dǎo)。其意義和功能主要有兩個方面:第一，開放式?jīng)Q策的基本原則可以指導(dǎo)決策的全過程，任何相關(guān)行為都必須遵守和執(zhí)行;第二，開放式?jīng)Q策的基本原則是制定有關(guān)開放式?jīng)Q策規(guī)章制度的主要依據(jù)，同時(shí)也是適用、解釋相關(guān)規(guī)范的基本依據(jù)。

(一)法治原則。

作為一項(xiàng)治國理政的基本方式，法治能夠?qū)⑸鐣栴}和矛盾納入到制度化、規(guī)范化解決的軌道上來，避免人治的專斷性和隨意性。因此，在開放式?jīng)Q策中貫徹法治原則具有十分重要的意義。當(dāng)前，要減輕公民參與的偶然性、盲目性以及難以持續(xù)性所帶來的消極后果，避免出現(xiàn)“人存政舉、人亡政息”的政策中斷，只有不斷強(qiáng)化官民的法治理念，著力推進(jìn)開放式?jīng)Q策的法制建設(shè)，切實(shí)推行依法決策。這主要包括幾個方面的內(nèi)容:第一，要出臺明確的程序規(guī)定，將決策事項(xiàng)的選擇標(biāo)準(zhǔn)、信息公開的內(nèi)容與形式、公民參與的主要途徑、代表的遴選等方面規(guī)范化、制度化、常態(tài)化;第二，要加強(qiáng)對開放式?jīng)Q策過程的媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督，建立一套公民參與決策的評估指標(biāo)，建立健全決策問責(zé)與糾錯制度，讓公民參與真正落到實(shí)處、產(chǎn)生實(shí)效;第三，在條件成熟的時(shí)候，要及時(shí)將有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和成果以制度的形式固定下來，上升為地方性法規(guī)與規(guī)章，并逐漸推廣;第四，要始終將法治精神和理念貫穿到開放式?jīng)Q策的實(shí)踐探索中去，將其納入到法治政府建設(shè)的總體框架中來推進(jìn)和完善。

(二)程序正義與實(shí)質(zhì)正義相結(jié)合原則。

現(xiàn)實(shí)中，政府決策往往表現(xiàn)為對社會利益的調(diào)整，此中，公民不光關(guān)注自己能夠獲取到的實(shí)際利益，同時(shí)更關(guān)心相對收益，亦即與他人相比較的情況，這就要求政府決策在追求實(shí)質(zhì)正義的同時(shí)，也必須關(guān)注程序正義。就二者關(guān)系而言，實(shí)質(zhì)正義是公共政策追求的目標(biāo)，而程序正義是公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段。正如一句廣為傳誦的箴言:“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)。”開放式?jīng)Q策改變了以往政府閉門決策的模式，不僅以公開透明的方式保證公民的知情權(quán)，還切實(shí)保障了公民在政府治理中直接行使參與權(quán)。這就糾正了以往政府決策只注重實(shí)質(zhì)正義的錯誤傾向，體現(xiàn)了決策中的程序正義。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會階層分化、利益沖突激烈。程序正義可以讓相關(guān)者都能夠以平等的機(jī)會發(fā)言，從而增強(qiáng)大家對政府決策的信服和認(rèn)同。當(dāng)然，對程序正義的追求并不意味著以犧牲實(shí)質(zhì)正義為代價(jià)，從上述分析中可以看出，追求程序正義本身也是實(shí)質(zhì)正義的應(yīng)有之義，只有將二者統(tǒng)一于開放式?jīng)Q策中，決策本身以及政府的合法性才能得以保證。

(三)民主與效率相統(tǒng)一原則。

在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，民主與效率被認(rèn)為是一對彼此矛盾的概念。而在公共決策中，讓大量公民參與其中往往也意味著低效率。實(shí)際上，民主只要在可控的范圍內(nèi)以有序的方式進(jìn)行，就完全可以提高決策效率。故而，開放式?jīng)Q策中的民主與效率相統(tǒng)一原則，要求政府在不偏廢效率的同時(shí)，積極有序地?cái)U(kuò)大公民參與決策。當(dāng)然，如何平衡二者的關(guān)系不僅是一個理論問題，更是一個實(shí)踐難題，一來缺乏具體性、可操作化的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，二來本身就難以度量?？偟膩碚f，以下幾個方面值得注意:第一，開放式?jīng)Q策并非意味著所有政府決策都能夠吸納公民參與。從現(xiàn)階段來看，決策事項(xiàng)主要集中在關(guān)系本區(qū)發(fā)展的重大公共利益方面以及涉及老百姓切身利益的民生問題上。同時(shí)，在決策不同階段和層次選擇與其相合適的參與形式也至關(guān)重要。第二，開放式?jīng)Q策也并不是所有地方以及所有政府職能部門都有條件推行，它應(yīng)該是一個漸進(jìn)的過程，只有在具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)后才能實(shí)現(xiàn)。如果盲目效仿推行，不僅不能提高決策的民主性和科學(xué)性，反而會降低決策效率，挫傷公民參與的積極性，甚至帶來政府合法性危機(jī)。

(四)權(quán)責(zé)一致原則。

權(quán)力與責(zé)任如同硬幣的正反面，是相互存在的前提。開放式?jīng)Q策中的權(quán)責(zé)一致原則，就是指行使決策權(quán)力的主體必須承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。對于政府來講，責(zé)任首先意味著必須認(rèn)真關(guān)注和積極回應(yīng)民眾的合理訴求。在杭州市的實(shí)踐中，無論是信息公開還是會務(wù)管理，還有政務(wù)論壇的互動，都缺少責(zé)任追究條款?！逗贾菔腥嗣裾卮笮姓马?xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》盡管有對決策程序的規(guī)定，但是卻沒有針對具體事項(xiàng)的落實(shí)規(guī)定。如第十三條指出，開放式?jīng)Q策事項(xiàng)草案在提交市政府常務(wù)會議審議前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市政府法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，但卻沒有指出合法性審查的結(jié)果如何評估。在實(shí)踐中，如果通過了合法性審查的公共決策在執(zhí)行中卻引發(fā)了群體性事件或者其他社會重大風(fēng)險(xiǎn)問題，那么，進(jìn)行審查的法制工作機(jī)構(gòu)有無責(zé)任?一旦追究責(zé)任的話，是否有制度可循?而在《夾江縣人民政府開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》中許多的規(guī)定也比較模糊。比如第五條指出，對較為復(fù)雜或者存在較大爭議的決策事項(xiàng)，一般應(yīng)當(dāng)提出兩個以上比選方案，但卻沒有說明如果不提出兩個以上方案的事項(xiàng)承辦單位是否會承擔(dān)責(zé)任后果，而對相關(guān)事項(xiàng)的公示以及民眾答復(fù)等問題也缺乏剛性約束。理論上的責(zé)任追究空白，在實(shí)踐中往往容易成為政府相關(guān)部門及管理者肆意行使自由裁量權(quán)的借口，從而使得一些規(guī)定流于形式，決策效果難以保證。當(dāng)然，權(quán)責(zé)一致還要求參與開放式?jīng)Q策的公民要以實(shí)事求是的精神和態(tài)度參與其中，做到合法合理、客觀公正地表達(dá)自身的真實(shí)利益訴求，為政府作出科學(xué)的決策提供正確的引導(dǎo)和幫助。

責(zé)任編輯鄭百靈

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1008－6463(2014)02－0052－04

2014－12－10

付玉聯(lián)(1990－)，男，重慶忠縣人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣駞⑴c。