肖光睿

PPP，一定是2014年中國最熱門的詞匯之一。

它的英文全稱是Public Private Partnership，目前官方的翻譯是“政府與社會資本合作模式”，其本質(zhì)是一種包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方式，通過引入市場競爭和激勵約束機制，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

PPP的發(fā)展在中國幾經(jīng)沉浮之后，熱潮正洶涌澎湃，但表面繁榮之下，頗多細(xì)節(jié)需冷靜思考。

部分地方出現(xiàn)為PPP而PPP現(xiàn)象

PPP項目與普通項目不同，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，基于政府和企業(yè)雙方長達(dá)數(shù)十年的合作契約，這一特征決定其對項目的前期準(zhǔn)備有更高的要求。

但在試點項目快速推進(jìn)的熱潮下，部分地方出現(xiàn)了為PPP而PPP的現(xiàn)象，前期論證簡單，或者連基本的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計也沒有，便直接將原有項目改頭換面而成。

逐一梳理國家發(fā)改委和各地方向社會公開發(fā)布的項目清單，部分項目實際已有企業(yè)，特別是國有企業(yè)參與或者意向參與，并沒有太多其他社會資本可以參與的空間，此類項目在清單上難免有充數(shù)之嫌。比如，據(jù)筆者了解，西部某市轟轟烈烈地舉行了千億PPP項目的集中簽約儀式，多數(shù)項目的合作方并未經(jīng)過公開競爭選擇，部分項目其實也只是與意向企業(yè)簽訂合作備忘錄，項目內(nèi)容和合作方式等細(xì)節(jié)均未確定。

PPP模式實現(xiàn)更高的供給效率和質(zhì)量的重要途徑，就是通過有效的市場競爭，達(dá)到資源合理配置。而這種不比較、選擇，不談婚論嫁，就直接訂婚的做法，與PPP的基本原則背道而馳。同時因為向市場釋放了獨此一家合作的信號，也使政府在下一步的實質(zhì)談判中處于不利的位置。PPP不是一場婚禮，更像是一樁婚姻。如果只關(guān)注吸引眼球的婚禮，那么無論婚禮多精彩，余下仍難免雙方幾十年的柴米紛爭。

地方政府缺乏實際操作的經(jīng)驗和技能

除了急功近利，當(dāng)下對地方政府而言，采用PPP模式最大的障礙是缺乏實際操作的經(jīng)驗和技能。

作為PPP多種形式之一的BOT模式（即Build-Operate-Transfer，意為建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種方式），在國內(nèi)已有長期而廣泛的實踐。

但是，國際上被廣泛采用并行之有效的PPP項目運作方法，如市場測試、商業(yè)計劃等，對大部分地方政府來說還只是陌生的名詞。尤其是當(dāng)PPP模式從大家相對熟悉的基于使用者付費的BOT項目，推廣延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付費的項目時，地方政府既缺乏系統(tǒng)認(rèn)識，更沒有規(guī)則指引，空有一腔熱情，而無實戰(zhàn)之技藝。此時如果盲目地一哄而上，必然會導(dǎo)致合同履約的無窮后患。

缺少多層次相互銜接的PPP法律法規(guī)體系

此輪PPP熱潮，除了各地自下而上的“摸石頭”穩(wěn)步推進(jìn)試點，更關(guān)鍵在于要能夠?qū)崿F(xiàn)包括法律、機構(gòu)、政策、工具等在內(nèi)的PPP制度框架的頂層設(shè)計。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行對亞太地區(qū)部分發(fā)展中國家PPP制度環(huán)境成熟度的評估報告，中國排在本地區(qū)的韓國、印度和日本之后，與國際上PPP應(yīng)用成熟的國家，如澳大利亞更有不小的差距，其得分較低的兩項正是法律環(huán)境和機構(gòu)設(shè)置。

目前直接可用于PPP項目的法律法規(guī)，多以行業(yè)部門規(guī)章和地方規(guī)章的形式存在，缺少國家層級的PPP法律，且部分現(xiàn)行法律法規(guī)并不適用PPP項目。如招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定僅針對工程及工程相關(guān)的貨物與服務(wù)的采購和招標(biāo)，并不涉及融資及長期運營管理等采購內(nèi)容，但PPP項目由于涉及長達(dá)幾十年的權(quán)利義務(wù)安排，需要關(guān)注長期風(fēng)險的分配；再如，PPP項目通常在評選出最具競爭力的候選投資人名單后，可以依優(yōu)先順序進(jìn)行競爭性談判，但這與現(xiàn)行招投標(biāo)法律中的“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判”的規(guī)定有本質(zhì)沖突。實際操作中，一些地方不得不采用“招商”或“招募”的提法而避談“招標(biāo)”來規(guī)避違規(guī)風(fēng)險。

此外，項目審批主管部門的有關(guān)規(guī)定也存在不銜接的情況，比如缺乏合理和彈性的定價機制，導(dǎo)致部分項目的暴利或虧損，也束縛了市場配置資源的作用。另外，不同機構(gòu)之間執(zhí)行政策的不統(tǒng)一，給項目帶來諸多不確定性。

因此，PPP項目的各參與方，尤其是社會資本，期待能有一部國家層級的法律，解決PPP項目運作與現(xiàn)行法律規(guī)章之間的沖突，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的管理，保障PPP項目各參與方的合法利益。

PPP相關(guān)立法工作今年已經(jīng)提速，由國家發(fā)改委牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，已進(jìn)行了意見征集和多輪修改，但在法律屬性和定位等關(guān)鍵問題上，依然存在分歧。

特許經(jīng)營只是PPP的一種形式，兩者并不能完全畫等號，如此命名而無明確內(nèi)涵解讀的話，日后必然導(dǎo)致應(yīng)用邊界的模糊。而該法究竟屬于民商法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系，將決定PPP項目中政府的角色和合作雙方的地位。

PPP立法除了解決與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接問題，更為復(fù)雜的是，由于涉及項目的審批管理流程，將影響相關(guān)部門的職責(zé)劃分和權(quán)力再分配。當(dāng)然，寄希望于一部法律能夠解決所有問題并不現(xiàn)實，但目前需要這樣一部基礎(chǔ)性法律，并由此建立和完善多層次相互銜接的適用于PPP的法律法規(guī)體系。千呼萬喚的PPP立法最終是否能如各方期待，還需拭目以待。

跨部門協(xié)作是關(guān)鍵

機構(gòu)設(shè)置關(guān)系PPP運作流程中各相關(guān)部門的職責(zé)分工和協(xié)作，PPP應(yīng)用成熟的國家都設(shè)有專門的統(tǒng)籌管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、項目篩選、專家支持、項目評估、融資支持和統(tǒng)計分析等。

中國財政部繼今年5月成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組后，在金融司設(shè)立了PPP處，并以下屬的中國清潔發(fā)展機制基金管理中心為基礎(chǔ)建立PPP中心。同時，部分省級財政部門如江蘇、河北和四川等，也已抽調(diào)人員建立實體的PPP辦公室或者虛擬的協(xié)調(diào)機制。但是，從中央到地方目前都沒有跨部門的PPP機構(gòu)或者協(xié)調(diào)機制建立。

盡管在財政系統(tǒng)建立PPP機構(gòu)是國際上大多數(shù)國家通行的做法，但在我國，PPP項目管理涉及眾多部門。通常來講，項目的立項和建設(shè)由發(fā)改部門負(fù)責(zé)，而建設(shè)前期的資金籌措、后續(xù)利益補償和政府債務(wù)管理等是財政部門的工作，同時還涉及相關(guān)的行業(yè)管理部門。因此，僅設(shè)立在財政系統(tǒng)的多級PPP機構(gòu)，并不能完全發(fā)揮PPP機構(gòu)應(yīng)有的統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)的作用。

理想的跨部門的PPP管理機構(gòu)并不符合當(dāng)前機構(gòu)編制改革的方向，以某部門為主的跨部門協(xié)調(diào)機制也許是一個可行的折中辦法。無論采用哪種辦法，只有真正實現(xiàn)相關(guān)部門在PPP運作流程中的跨部門協(xié)作，避免步調(diào)不一甚至相互掣肘，才能保障PPP模式的順利推廣和PPP項目的成功實施。

應(yīng)為地方政府提供相應(yīng)的操作指引和評估工具

針對地方政府官員PPP相關(guān)能力建設(shè)的培訓(xùn)今年已廣泛開展，頂層設(shè)計中還應(yīng)為地方政府提供相應(yīng)的操作指引和評估工具。

例如，在地方政府普遍債務(wù)高企和預(yù)算吃緊的狀況下，PPP被不少地方當(dāng)成了新的融資工具。盡管PPP客觀上有平滑政府年度預(yù)算支出、緩解政府債務(wù)的作用，但PPP項目通常包含政府對社會資本的長期付費承諾或因分擔(dān)項目風(fēng)險而產(chǎn)生的顯性或隱性擔(dān)保責(zé)任，中長期財政預(yù)算機制或政府資產(chǎn)負(fù)債表等相關(guān)改革措施已經(jīng)提出并開展，但在其尚未有效建立的情況下，PPP項目仍然可能突破財政承受能力進(jìn)而導(dǎo)致新的政府債務(wù)風(fēng)險。

因此，PPP項目決策時需要對政府的財政可承受力進(jìn)行評價。而在項目選擇上，VFM（Value for Money，物有所值）是國際上通行的原則，即PPP項目應(yīng)比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)使用更低的成本或獲得更大的價值。由于我國還沒有分行業(yè)的公共部門項目交付的比較基準(zhǔn)，而PPP項目具有多樣性、復(fù)雜性和長期性等特征，針對政府和不同社會資本提供的價值、承擔(dān)的風(fēng)險以及要求的回報在實際操作中難以直接比較。盡管財政部[2014]76號文首次明確提出了財政可承受力評價和VFM原則，但由于沒有具體的操作方法，實踐中難免依然無所適從。因此，作為頂層設(shè)計的一部分，此類評估方法和決策工具亟待開發(fā)，既可規(guī)范地方政府的決策行為，也為PPP項目實施提供操作指引。

政府方在PPP項目合作中更需遵循契約精神

政府主動向社會資本示好并非首次，國務(wù)院在2010年和2012年就曾先后出臺“新36條”（《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》）和實施細(xì)則，但由于各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在，社會反響并不明顯。

筆者在主持一個PPP試點項目市場測試時，來自企業(yè)的第一個問題就是“有什么樣的措施和保障讓我們能夠更好地信任政府合作方”。這樣的問題尖銳卻不難理解，一些政府官員習(xí)慣了依靠行政命令在PPP項目合作中頤指氣使，甚至朝令夕改，而企業(yè)也有過太多“與狼共舞”的經(jīng)歷。

除了用立法和機構(gòu)設(shè)置等完善制度體系來保障合作雙方的利益外，關(guān)鍵的一點還在于，政府方能夠真正放下架子，轉(zhuǎn)變觀念，以足夠的誠意打消合作方的顧慮，這樣才能避免同床異夢，或者剃頭挑子一頭熱。

在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的背景下，政府方在PPP項目合作中更需遵循契約精神，帶頭守法履約。另外，PPP強調(diào)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，在風(fēng)險分配中將全部風(fēng)險或者不適合的部分風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給社會資本不負(fù)責(zé)任也不合理，不僅增加項目失敗概率，也會因為風(fēng)險溢價推高項目成本。由適合的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，是PPP的一個基本原則。你耕田來我織布，讓最適合的一方做最擅長的事兒，夫妻雙方才能生活美滿。

PPP不是也不可能成為包治百病的良藥

作為運用市場規(guī)則和社會力量優(yōu)化資源配置的有效舉措，PPP是適應(yīng)“國家治理現(xiàn)代化”、“市場起決定性作用”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“建立現(xiàn)代財政制度”、“推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”要求的一次變革，具有緩解“融資平臺債務(wù)高”、“公共供給效率低”、“私人資本進(jìn)入難”等矛盾和問題的作用，同時也是推行政府向社會力量購買服務(wù)、發(fā)展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。

但也必須清醒地認(rèn)識到，PPP不是也不可能成為包治百病的良藥，不是所有的項目都適用于PPP，國際上失敗的PPP項目也有不少，只有那些能實現(xiàn)VFM的項目才能真正實現(xiàn)雙贏。作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式的其中一種，PPP只是傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的供給模式的補充而非替代。即使在PPP應(yīng)用最為成熟的英國，采用PPP模式的項目投資最多時也才達(dá)到公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的22%，而韓國明確規(guī)定PPP項目不得超過公共產(chǎn)品項目的10%。因此，對PPP過度追捧，特別是片面夸大其融資功能并不可取。

談冷靜對待PPP熱潮，并非是給PPP模式潑冷水，也絕非要否定從中央到地方推廣PPP的努力和成果。恰恰相反，筆者也一直親身參與和致力于PPP模式的推廣應(yīng)用。推廣PPP不僅是微觀層面的“操作方式升級”，更是宏觀層面的“體制機制變革”。只有在熱潮下不迷失，冷靜正視和解決前進(jìn)中的問題，避免大干快上的運動式推進(jìn)，著眼長遠(yuǎn)而全面的頂層設(shè)計，才能為PPP在中國的長期健康發(fā)展，提供制度保障和成果預(yù)期。