孫翱翔　秦穎慧

摘要：新形勢(shì)下，我國(guó)耕地保護(hù)依然面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，主要表現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量大幅減少和耕地質(zhì)量迅速下降等方面。因此，我國(guó)必須改革現(xiàn)行耕地保護(hù)體制，將地方各級(jí)土地管理部門由地方政府領(lǐng)導(dǎo)改為由中央政府垂直領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，健全耕地保護(hù)法律制度，完善耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，從而落實(shí)好“最嚴(yán)格保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)體制；改革；法律制度；激勵(lì)機(jī)制；約束機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-1302（2014）07-0482-03

收稿日期：2013-10-18

作者簡(jiǎn)介：孫翱翔（1979—），男，湖北襄陽(yáng)人，碩士，講師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。Tel：（0517）86289056；E-mail：aoxiang1270@163.com。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，工業(yè)化、城市化取得了巨大成就，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)也獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。特別值得指出的是，近些年來(lái)，在中央“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)”政策的有力推動(dòng)下，我國(guó)糧食生產(chǎn)戰(zhàn)勝諸多困難和風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，2012年糧食產(chǎn)量達(dá)5 895.5億kg，創(chuàng)歷史新高，實(shí)現(xiàn)了半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的首次“九年增”，主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足，滿足了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的要求。俗話說(shuō)“手中有糧，心中不慌”，連續(xù)多年的糧食豐收，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)、社會(huì)安定和諧作出了巨大貢獻(xiàn)。這一成績(jī)的取得，來(lái)之不易，值得驕傲和自豪；但同時(shí)，也必須清楚地知道我國(guó)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)要想獲得進(jìn)一步提高，難度越來(lái)越大。

1我國(guó)耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)

眾所周知，擁有數(shù)量充足、質(zhì)量?jī)?yōu)良的耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)、促進(jìn)糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。然而，新形勢(shì)下，我國(guó)耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。我國(guó)的國(guó)土面積為960萬(wàn)km2，居世界第三，但實(shí)際可以使用的土地相對(duì)較少，其中耕地面積更是不到國(guó)土總面積的13%[1]。另外，根據(jù)第六次人口普查的主要數(shù)據(jù)公報(bào)可知，2010年我國(guó)的人口總量已達(dá)到13.7億人，與2000年第五次人口普查相比增長(zhǎng)了5.84%[2]。人口基數(shù)大、耕地總面積相對(duì)較少，必然導(dǎo)致我國(guó)人均耕地更少。據(jù)測(cè)算，我國(guó)人均耕地只有0.09 hm2，不足世界平均水平的40%，約相當(dāng)于加拿大的1/16、俄羅斯的1/10、美國(guó)的1/7、印度的1/2[3]。“我國(guó)以7%的耕地，養(yǎng)活世界22%的人口”，既體現(xiàn)了我國(guó)取得的巨大成就，也充分表明我國(guó)面臨的土地約束之嚴(yán)厲[4]。不僅如此，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展以及生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀等諸多原因，我國(guó)很多地區(qū)出現(xiàn)了耕地資源大幅減少的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年我國(guó)耕地總量為1.3億hm2，到2008年已降至1.2億hm2，下降了0.1億hm2[3]。未來(lái)10年仍然是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，占用相當(dāng)數(shù)量的耕地難以避免。因此，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》確定的保持耕地面積1.2億hm2的戰(zhàn)略目標(biāo)，將面臨巨大的壓力。

除了耕地?cái)?shù)量大幅度減少之外，耕地質(zhì)量總體來(lái)看也在迅速下降。首先，我國(guó)耕地質(zhì)量水平總體不高，根據(jù)全國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)成果可知，優(yōu)等地、高等地僅占全國(guó)耕地總面積的32.7%，中、低等地占耕地總面積的67.3%。其次，我國(guó)耕地質(zhì)量下降嚴(yán)重。一方面是來(lái)自農(nóng)村的污染和農(nóng)業(yè)中農(nóng)藥、化肥的大量使用。例如，2008年我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用了世界33%～35%的化肥，單位面積農(nóng)藥的使用量超過(guò)了世界平均水平的3倍[2]。農(nóng)藥、化肥的超標(biāo)使用，導(dǎo)致我國(guó)土壤和水資源受到嚴(yán)重污染。另一方面是來(lái)自城市和工業(yè)污染。據(jù)估計(jì)，中國(guó)受城市垃圾、工業(yè)重金屬等污染的土壤面積達(dá)上千萬(wàn)公頃，每年僅重金屬污染造成的糧食減產(chǎn)就達(dá)1 000萬(wàn)t[1]。相對(duì)耕地?cái)?shù)量減少而言，耕地質(zhì)量下降的危害更大，這不僅導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，還對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境、食品安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，應(yīng)當(dāng)引起社會(huì)各界的高度重視。

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，我國(guó)耕地?cái)?shù)量上的減少和質(zhì)量上的下降給我國(guó)糧食生產(chǎn)造成了巨大的威脅。而對(duì)于一個(gè)有著十幾億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的糧食安全只能立足于本國(guó)，依靠他國(guó)或國(guó)際市場(chǎng)顯然是靠不住的。因此，必須從國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的高度來(lái)認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的重大意義。

2改革現(xiàn)行耕地保護(hù)體制

改革開放以來(lái)特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)耕地?cái)?shù)量快速減少、質(zhì)量嚴(yán)重下降。造成這一現(xiàn)象的原因既包括土地沙漠化、自然災(zāi)毀等自然原因，又包括工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)等社會(huì)原因，而我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)體制存在缺陷是一個(gè)十分關(guān)鍵的原因。因此，在耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)的情形下，必須改革現(xiàn)行農(nóng)村耕地保護(hù)體制，以實(shí)現(xiàn)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。

所謂耕地保護(hù)體制，是指參與耕地保護(hù)的相關(guān)主體在耕地保護(hù)中的地位和作用。從我國(guó)耕地保護(hù)的實(shí)際情況來(lái)看，參與耕地保護(hù)的主體主要包括農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村自治組織（如村民委員會(huì)）、地方政府和中央政府。因此，筆者首先分析了這些主體在我國(guó)耕地保護(hù)方面所發(fā)揮或應(yīng)該發(fā)揮的作用，以便為改革現(xiàn)行耕地保護(hù)體制奠定基礎(chǔ)。

首先，農(nóng)民是與耕地關(guān)系最為密切的主體。農(nóng)民主要以農(nóng)業(yè)為生，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。因此，土地是農(nóng)民的“命根子”，是農(nóng)民安身立命、豐衣足食的根本保障。那么耕地對(duì)農(nóng)民的重要性不言而喻。中國(guó)歷史上的歷次農(nóng)民起義，其核心目標(biāo)都是為了爭(zhēng)奪土地。從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)民具有保護(hù)耕地的天然內(nèi)在動(dòng)力，而且這種動(dòng)力非常強(qiáng)烈。當(dāng)然，農(nóng)民保護(hù)耕地主要是為了自己的生存和發(fā)展。隨著人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，特別是工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)過(guò)上更好生活的目標(biāo)提供了更多的選擇機(jī)會(huì)。比如，當(dāng)種植經(jīng)濟(jì)作物的收益更高時(shí)，農(nóng)民可能會(huì)放棄種糧；當(dāng)從事工商業(yè)或其他行業(yè)能夠帶來(lái)更高收入時(shí)，農(nóng)民可能會(huì)放棄從事農(nóng)業(yè)。近些年來(lái)，越來(lái)越多的農(nóng)民外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村拋荒現(xiàn)象大量存在，就是農(nóng)業(yè)特別是種糧比較效益較低的充分體現(xiàn)。因此，農(nóng)民保護(hù)耕地的動(dòng)力會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及客觀環(huán)境的變遷而發(fā)生相應(yīng)的變化。同時(shí)，農(nóng)民在保護(hù)耕地的能力方面也十分有限，特別是當(dāng)面臨地方政府征地甚至違法占地、強(qiáng)制征地時(shí)，農(nóng)民常常無(wú)能為力，即使懷有保護(hù)耕地的強(qiáng)烈愿望往往也力不從心。由此可知，農(nóng)民雖然具有保護(hù)耕地的動(dòng)力，但并不穩(wěn)定，保護(hù)耕地的能力明顯不足。

其次，作為村民自治組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)與農(nóng)民關(guān)系最為密切，最接近農(nóng)村土地，對(duì)本村的耕地情況也最為熟悉。不可否認(rèn)，集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)在組織農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)村耕地方面發(fā)揮著重要作用。然而，必須承認(rèn)的是我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力十分薄弱，這大大限制了集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)作用的發(fā)揮。同時(shí)，由于我國(guó)村民自治制度尚不健全，監(jiān)督機(jī)制缺失，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)淡薄，導(dǎo)致一些“村官”為了自身利益不惜以權(quán)謀私。近些年出現(xiàn)的一些“村官”侵吞征地補(bǔ)償款的事件，就是最好的佐證。因此，總體而言，集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)在保護(hù)耕地方面作用有限，有些甚至起消極作用。

再次，地方政府在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮著承上啟下的重要作用。在耕地保護(hù)方面，地方政府特別是基層政府擁有其他主體所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。相對(duì)于農(nóng)民和村民委員會(huì)而言，地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、資源豐富，并且享有法律賦予的保護(hù)耕地的職責(zé)和權(quán)力；相對(duì)于中央政府而言，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐母刭Y源情況更為熟悉，并且由于地理上的優(yōu)勢(shì)，執(zhí)法更為便利。這是從地方政府保護(hù)耕地的能力而言的，如果從地方政府保護(hù)耕地的動(dòng)力方面來(lái)分析，情形就大不相同。地方政府雖然負(fù)有保護(hù)耕地的義務(wù)，但地方政府的職責(zé)顯然是多重的。而且與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入相比，保護(hù)耕地顯然處于次要地位。顯而易見，與農(nóng)業(yè)和種植糧食相比，發(fā)展工商業(yè)更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和帶來(lái)更多的財(cái)政收入。而發(fā)展工商業(yè)，不可避免地要占用耕地，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地的現(xiàn)象。據(jù)研究，在查處的土地違法案件中，大部分違法主體是地方政府，而且危害大、影響壞、處理難[5]。近些年來(lái)發(fā)生的強(qiáng)制征地案件，就是地方政府“圈地占地”沖動(dòng)的最好證明。由此可見，在耕地保護(hù)方面，地方政府雖然具備較強(qiáng)的能力并擁有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但其保護(hù)耕地的動(dòng)力明顯不足。

最后，中央政府作為全國(guó)公共利益的代表，在耕地保護(hù)方面發(fā)揮著舉足輕重的作用?；谖覈?guó)人多地少的基本國(guó)情，保護(hù)耕地事關(guān)我國(guó)的糧食安全，事關(guān)中華民族和中國(guó)人民的生存和發(fā)展，事關(guān)我國(guó)的國(guó)家安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，在當(dāng)代中國(guó)，中央政府對(duì)保護(hù)耕地具有最強(qiáng)烈的愿望和動(dòng)力。不僅如此，中央政府作為國(guó)家政權(quán)的代表，行使保護(hù)耕地的職權(quán)時(shí)具有最高的權(quán)威性，并且具有最為豐富的資源和手段。因此，與其他主體相比，中央政府保護(hù)耕地的動(dòng)力和能力最為突出。不過(guò)，中央政府也具有天然的缺陷，由于管轄范圍太大并且距離遙遠(yuǎn)，導(dǎo)致中央政府對(duì)全國(guó)各地耕地資源基本情況不夠熟悉，對(duì)全國(guó)各地發(fā)生的土地違法現(xiàn)象往往也難以有效治理。

以上從動(dòng)力、愿望、能力等角度較為詳細(xì)地分析了農(nóng)民、村民自治組織、地方政府和中央政府在耕地保護(hù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。綜合來(lái)看，相對(duì)其他主體而言，中央政府保護(hù)耕地優(yōu)勢(shì)明顯，應(yīng)該在耕地保護(hù)體制中處于主導(dǎo)地位，扮演關(guān)鍵角色。地方政府、村民自治組織和農(nóng)民是耕地保護(hù)的重要參與者，配合中央政府共同完成好保護(hù)耕地的神圣任務(wù)。由于中央政府存在上述缺陷，鑒于耕地保護(hù)的重要性和特殊性，應(yīng)該改革現(xiàn)行土地管理部門的領(lǐng)導(dǎo)體制，即將現(xiàn)行地方土地管理部門由地方政府領(lǐng)導(dǎo)改為由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，其人事、經(jīng)費(fèi)等由上級(jí)土地管理部門負(fù)責(zé)，以更好地實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)全國(guó)土地特別是耕地保護(hù)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保土地管理部門能夠有效監(jiān)督地方政府保護(hù)耕地的行為。

3完善耕地保護(hù)法律制度

除了改革現(xiàn)行耕地保護(hù)體制之外，相關(guān)配套法律制度也需要完善，主要是健全耕地保護(hù)法律制度、進(jìn)一步完善耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。

3.1健全耕地保護(hù)法律制度

筆者分析了現(xiàn)行耕地保護(hù)體制的改革，同時(shí)，與之相關(guān)的法律制度必須及時(shí)制定或修正，以便更好地適應(yīng)改革后的耕地保護(hù)體制。以法律的形式進(jìn)一步明確中央政府和地方政府在耕地保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)限與職責(zé)，進(jìn)一步明確村民自治組織和農(nóng)民保護(hù)耕地的權(quán)利和義務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，中央政府的主要權(quán)限和職責(zé)包括：一是在充分的土地調(diào)查和土地統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上編制和修訂土地利用總體規(guī)劃，以土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)、規(guī)范土地保護(hù)工作；二是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)所獲得的土地資源基本信息，做好土地用途劃分工作，特別是基本農(nóng)田劃分工作。以前這項(xiàng)工作主要由地方政府承擔(dān)，常常出現(xiàn)“以劣充優(yōu)”“以少充多”等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地管理部門垂直管理之后，這項(xiàng)工作就可以由代表中央政府的土地管理部門組織實(shí)施，相信能夠更加真實(shí)、科學(xué)地對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行劃分界定，以切實(shí)保護(hù)十分有限的基本農(nóng)田；三是做好耕地生態(tài)保護(hù)工作，防止因水土流失等自然災(zāi)害造成耕地?cái)?shù)量減少。采取措施提升耕地質(zhì)量，改造中、低產(chǎn)田，并做好土地開發(fā)、復(fù)墾和整理工作；四是做好保護(hù)耕地的監(jiān)督檢查和土地違法案件的查處工作。在土地違法案件中，大部分違法主體是地方政府。土地管理部門垂直管理之后，能夠有效監(jiān)督地方政府用地行為，從而能夠防止因地方政府違法征地導(dǎo)致耕地減少。同時(shí)，土地管理部門還要做好村民自治組織和農(nóng)民的監(jiān)督工作，以防止他們擅自將耕地轉(zhuǎn)為其他用地。地方政府的主要權(quán)限和職責(zé)包括：一是積極配合中央政府的耕地保護(hù)工作，中央政府在行使耕地保護(hù)職權(quán)時(shí)，地方政府必須予以配合；二是依據(jù)相關(guān)法律、全國(guó)土地利用總體規(guī)劃、上級(jí)土地利用規(guī)劃，編制本級(jí)土地利用規(guī)劃；三是堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地的原則，不占用或盡量少占用耕地，嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行征地；四是監(jiān)督檢查下級(jí)政府耕地保護(hù)情況，監(jiān)督檢查村民自治組織和農(nóng)民耕地保護(hù)情況。村民自治組織的主要權(quán)限和職責(zé)包括：一是積極配合中央政府、地方政府耕地保護(hù)工作；二是不違法占用耕地，自覺(jué)接受各級(jí)政府和村民的監(jiān)督；三是監(jiān)督檢查農(nóng)民耕地保護(hù)情況。農(nóng)民的主要權(quán)利和義務(wù)有：一是依法享有并行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不違法使用耕地，不改變耕地用途；二是積極配合各級(jí)政府、村民自治組織保護(hù)耕地工作，在政府的支持和幫助下努力提高耕地質(zhì)量。

3.2進(jìn)一步完善耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)前，要有效保護(hù)日益稀缺的耕地資源，必須進(jìn)一步完善耕地保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，以充分調(diào)動(dòng)相關(guān)主體保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。由于不同主體利益訴求各不相同，因此，對(duì)于不同的保護(hù)主體應(yīng)采取不同的激勵(lì)措施，以增強(qiáng)措施的有效性。具體而言，對(duì)農(nóng)民可以采取的激勵(lì)措施包括：一是加大農(nóng)民種糧補(bǔ)貼力度，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這是最直接、最有效的激勵(lì)措施，并且具有很強(qiáng)的可操作性；二是加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，抑制包括種子、化肥、農(nóng)藥等在內(nèi)的農(nóng)資產(chǎn)品的價(jià)格，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收入；三是完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。健全包括醫(yī)療、養(yǎng)老在內(nèi)的社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民能夠安心在農(nóng)村種地，從而避免耕地拋荒現(xiàn)象；四是加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。努力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，以增強(qiáng)農(nóng)村吸引力，進(jìn)而留住部分青年在農(nóng)村發(fā)展。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以采取的激勵(lì)措施是：由中央政府、地方政府向集體經(jīng)濟(jì)組織提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由于糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村主要種植糧食作物，村集體因?yàn)闆](méi)有村辦企業(yè)而缺少收入來(lái)源。因此，政府必須向這些村集體提供財(cái)政補(bǔ)貼，以滿足其辦公經(jīng)費(fèi)和進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的需要。對(duì)地方政府采取的激勵(lì)措施包括：一是加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府轉(zhuǎn)移支付力度，提高財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府財(cái)政收入的不足；二是將耕地保護(hù)工作納入地方政府政績(jī)考核的內(nèi)容，對(duì)于耕地保護(hù)成績(jī)突出的政府官員要給予獎(jiǎng)勵(lì)，并在職位晉升等方面給予傾斜。

3.3進(jìn)一步完善耕地保護(hù)的約束機(jī)制

除了完善耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制之外，還必須進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)的約束機(jī)制。在實(shí)踐中，大部分土地違法案件的違法主體都是地方政府。因此，耕地保護(hù)的約束機(jī)制主要圍繞地方政府進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)兼顧對(duì)其他相關(guān)主體的約束。一是盡快出臺(tái)農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律，以規(guī)范地方政府的征地行為。眾所周知，當(dāng)前耕地減少很大程度上是由于地方政府征地造成的，而目前征地程序不夠規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致地方政府具有強(qiáng)烈的“圈地”沖動(dòng)。因此，應(yīng)抓緊制定農(nóng)村征地補(bǔ)償專門法律，嚴(yán)格征地程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以削弱地方政府的“圈地”動(dòng)力，通過(guò)增加征地成本倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以節(jié)約集約用地，從而更好地保護(hù)耕地。二是加大對(duì)地方政府耕地保護(hù)工作的考核。增加耕地保護(hù)工作在地方政府目標(biāo)考核中的比重，凡是耕地保護(hù)工作不力的政府官員特別是主要官員，在獎(jiǎng)勵(lì)、職位晉升等方面實(shí)行“一票否決”。三是加大耕地保護(hù)監(jiān)督檢查和違法案件查處力度。土地管理部門垂直管理之后，將不再受地方政府領(lǐng)導(dǎo)和干涉，能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。接下來(lái)需要加強(qiáng)土地管理系統(tǒng)隊(duì)伍建設(shè)，特別需要壯大基層執(zhí)法隊(duì)伍，提升人員素質(zhì)，確保能夠開展經(jīng)常性執(zhí)法檢查工作。在監(jiān)督檢查過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象，要及時(shí)予以處理，針對(duì)不同情況分別給予相應(yīng)的行政處罰或行政處分，觸犯刑法的，要移交司法機(jī)關(guān)依法處理。

4結(jié)語(yǔ)

新形勢(shì)下，我國(guó)耕地保護(hù)依然面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。為了落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，需要改革現(xiàn)行耕地保護(hù)管理體制，即將地方各級(jí)土地管理部門改為中央垂直管理，同時(shí)健全和完善耕地保護(hù)法律制度。需要指出的是，耕地保護(hù)工作不僅僅是政府的責(zé)任，也不僅僅是農(nóng)村和農(nóng)民的事，而是社會(huì)各界共同的責(zé)任。這就需要加強(qiáng)耕地保護(hù)宣傳教育，增強(qiáng)人們的憂患意識(shí)、節(jié)約意識(shí)和保護(hù)意識(shí)，推動(dòng)社會(huì)各界更加積極、主動(dòng)、自覺(jué)地保護(hù)耕地。

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