喬博娟　劉翠英

摘要：創(chuàng)新食品安全治理體制，必須改進治理方式，即堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。我國已初步形成食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，但仍需不斷完善，使食品安全治理有法可依。目前，鑒于我國食品安全治理仍凸顯諸多不足，應(yīng)當(dāng)有針對性地從立法、執(zhí)法、司法、守法四個方面著手改進，為食品安全治理提供法治保障，全面提升食品安全總體水平。

關(guān)鍵詞：食品安全；社會治理；法治保障

一、 食品安全治理的體制創(chuàng)新

古諺“國以民為本，民以食為天”，一語道出食品安全對于國計民生的重要性是。食品質(zhì)量是否安全可靠，不啻關(guān)乎國民的生命健康與身體素質(zhì)，還關(guān)乎國家的經(jīng)濟運行和政府的民生保障工程，間接影響社會整體的和諧共榮。諸如三聚氰胺等工業(yè)添加劑違規(guī)摻入食品生產(chǎn)、違法生產(chǎn)和銷售過期腐敗變質(zhì)食品“以次充好”等食品安全事故頻頻發(fā)生，深刻揭示了我國食品安全治理方面存有較大缺陷，使得食以安為先的訴求更為迫切。迄今為止，我國不斷加大食品安全立法工作，依法積極落實食品安全的各項監(jiān)察制度及標(biāo)準(zhǔn)體系。監(jiān)管執(zhí)法部門經(jīng)過一系列食品安全專項整治和動態(tài)監(jiān)督執(zhí)法檢查，食品安全治理取得顯著成效，全國食品安全情勢整體上較為穩(wěn)固，并向食品優(yōu)質(zhì)方面轉(zhuǎn)變和發(fā)展。

值得一提的是，我國食品安全治理工程基礎(chǔ)差、起步晚，與發(fā)達國家科學(xué)完備的食品安全制度尚有較大差距，亟需克服目前束縛食品安全治理的枷鎖。首先，食品安全立法亟待加強，制修訂法已刻不容緩，為建立食品安全制度和監(jiān)督機制奠定法律基石；其次，食品安全監(jiān)督管理制度有待強化，明確食品安全監(jiān)管部門的法律地位和權(quán)職責(zé)任，切實提升政府部門的食品安全監(jiān)管能力；再次，扎實保護消費者權(quán)益，目前食品安全事故受害者維權(quán)成本過高，食品生產(chǎn)經(jīng)營者賠償責(zé)任落實不到位，消費者權(quán)益保護力度不足；最后，全社會食品安全意識尚需提升，一方面食品安全生產(chǎn)經(jīng)營單位的法律責(zé)任尚難以落實，違法生產(chǎn)銷售劣質(zhì)食品謀取利益的僥幸心態(tài)仍有生存土壤，導(dǎo)致食品安全事故時有發(fā)生，另一方面食品行業(yè)道德體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，有必要推動“誠信經(jīng)營、用心生產(chǎn)”的職業(yè)操守和安全教育。由此觀之，倘若未能有效解決上述現(xiàn)實問題，則食品安全隱患難以祛除，食品安全風(fēng)險難以防范。

有鑒于此，關(guān)乎社會穩(wěn)定、國計民生的食品安全問題，在黨的十八屆三中全會決議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）以及李克強總理代表國務(wù)院在十二屆全國人大二次會議上所作《政府工作報告》中，得到了高度的重視?！稕Q定》明確要求，必須完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)，即以國家食品安全委員會為核心，多部門聯(lián)合執(zhí)法為配套，組織籌建最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，同時加強食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識制度，構(gòu)建從田園到餐桌的食品安全機制體系，切實保障食品藥品安全?！墩ぷ鲌蟾妗芬策M一步強調(diào)，要建立從生產(chǎn)加工到流通消費的全過程監(jiān)管機制、社會共治制度和可追溯體系，健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監(jiān)管體制。嚴(yán)守法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，用最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，堅決治理餐桌上的污染，切實保障“舌尖上的安全”。

值得一提的是，《決定》首次指出，食品安全治理的指導(dǎo)思想應(yīng)著眼于創(chuàng)新社會治理，必須始終以維護最廣大人民根本利益為出發(fā)點和落腳點，最大限度增加市場經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的和諧因素，在增強社會發(fā)展活力的同時，促進法治意識形成，提升社會成員的法律素養(yǎng)，繼而提高社會治理水平，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。食品安全治理應(yīng)當(dāng)與社會治理體制創(chuàng)新同步進行、并駕齊驅(qū)，必須加快改進社會治理方式。意義深遠的食品安全問題作為健全社會公共安全體系的重要一環(huán)，其有效治理同樣需要改進治理方式。具體而言，在食品安全領(lǐng)域，系統(tǒng)治理應(yīng)該發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，推進社會共治，積極引導(dǎo)行業(yè)、企業(yè)、媒體、公眾等社會力量共同參與，強化協(xié)作配合，形成食品安全治理合力；依法治理必須完善食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，強化監(jiān)管部門的治理能力、執(zhí)法力量和技術(shù)支撐，構(gòu)建食品市場信息監(jiān)控的科學(xué)化、信息化，嚴(yán)厲懲處食品安全違法犯罪行為；綜合治理則要求行政執(zhí)法部門連動司法部門落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任，積極賠償食品安全事故受害者，以此強化激勵和監(jiān)督機制，推進食品行業(yè)誠信體系建設(shè)，營造良好社會氛圍；源頭治理務(wù)必嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，完善監(jiān)管鏈條，構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)管工作體系，抓住源頭，控制過程，相互銜接，覆蓋全程，著力構(gòu)建從生產(chǎn)到消費、從田間到餐桌的全過程監(jiān)管體系，推動企業(yè)自主建立食品安全追溯體系，夯實食品安全基礎(chǔ)。

二、 食品安全治理的法律體系

近年來，食品領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)相繼公布實施，法規(guī)編纂與清理工作以及相關(guān)配套規(guī)范性文件的制修訂工作穩(wěn)步推進，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善，食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系已初步形成，為增強政府部門食品安全監(jiān)管能力、懲處食品安全違法行為提供法律武器。

1. 法律法規(guī)。為適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要，我國于2009年頒布施行《食品安全法》。該法可謂我國食品安全治理的里程碑，為我國強化食品安全監(jiān)督管理奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。《食品安全法》以科學(xué)管理、綜合治理、預(yù)防為主、責(zé)權(quán)利效為立法指導(dǎo)思想，建立了以食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度，并以此作為開展和強化食品安全監(jiān)管活動、制定修改食品標(biāo)準(zhǔn)的決斷依據(jù)。該法脫胎于食品安全事故頻發(fā)之背景，為穩(wěn)固我國食品安全形勢提供了法律保障。

隨之頒布的《食品安全法實施條例》旨在確保法律嚴(yán)格實施：一是進一步落實企業(yè)作為食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任，強化事先預(yù)防和生產(chǎn)經(jīng)營過程控制，以及食品發(fā)生安全事故后的可追溯；二是進一步強化各部門在食品安全監(jiān)管方面的職責(zé)，完善監(jiān)管部門在分工負(fù)責(zé)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合體制中的相互協(xié)調(diào)、銜接與配合；三是將《食品安全法》一些較為原則的規(guī)定具體化，增強制度的可操作性。

此外，《產(chǎn)品質(zhì)量法》（2000年修正）、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2006）、《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（2007）、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》（2008）、《刑法修正案（八）》（2011）以及《消費者權(quán)益保護法》（2013修正）等相關(guān)法律法規(guī)的制定和修訂，對于規(guī)制食品行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，防范食品安全風(fēng)險隱患，完善食品安全監(jiān)管工作，提高我國食品安全整體水平，具有重要意義。

值得一提的是，為適應(yīng)食品安全治理的需要，國家啟動了《食品安全法》修訂工作，現(xiàn)已取得實質(zhì)性進展。2013年10月，國家食品藥品監(jiān)管總局已向國務(wù)院報送了《食品安全法（修訂草案送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）。該《送審稿》對現(xiàn)行《食品安全法》做了較大幅度的修改，并主要體現(xiàn)為六大方面的修改和補充：一是落實監(jiān)管體制改革、促成政府職能轉(zhuǎn)變；二是強化企業(yè)主體法律責(zé)任、落實地方政府的監(jiān)管責(zé)任；三是探索食品安全治理新機制、積極創(chuàng)新監(jiān)管機制方式；四是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和民間組織的功能、促進食品安全社會共治；五是完善違法責(zé)任懲治標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)懲重處違法違規(guī)行為。鑒于近年來食品銷售市場的新形勢，《送審稿》不僅?？钜?guī)定新增食品網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管制度、食品安全責(zé)任強制保險制度和責(zé)任約談、突擊動態(tài)監(jiān)察等監(jiān)管方式，還依據(jù)《行政許可法》增設(shè)食品安全管理人員職業(yè)資格和保健食品產(chǎn)品注冊兩項許可制度。

2. 部門規(guī)章。隨著食品安全治理工作的不斷推進，國務(wù)院各有關(guān)部門和各省級政府依照上述法律法規(guī)，考慮到食品安全治理的困境，結(jié)合監(jiān)管工作的實際需求，相繼制定頒布了諸多配套性部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等，以期落實食品安全法確立的各項制度?，F(xiàn)行有效的部門規(guī)章主要包括《食品召回管理規(guī)定》（2007）、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》（2009）、《食品標(biāo)識管理規(guī)定》（2009修訂）、《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（2010）、《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》（2010）、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（2010）、《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（2010）、《進出口食品安全管理辦法》（2011）、綠色食品標(biāo)志管理辦法（2012）、《新食品原料安全性審查管理辦法》（2013）和《食品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行規(guī)定》（2014）等。

需要注意的是，鑒于部門規(guī)章數(shù)量眾多、制定主體多元、覆蓋范圍廣泛，且仍有大量部門規(guī)章正在制修訂過程中，因而有必要繼續(xù)推進法規(guī)清理工作，促進法律法規(guī)有效銜接。據(jù)此，國務(wù)院各有關(guān)部門和各級政府應(yīng)當(dāng)盡快依法清理現(xiàn)行涉及食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)，及時廢止與上位法不一致的規(guī)章或者修訂、廢止其中與上位法不一致的內(nèi)容。此外，國務(wù)院必須嚴(yán)格遵守法定程序，確保食品安全法律制度的一致性。

3. 司法解釋。食品安全犯罪嚴(yán)重危害公眾身體健康和生命安全，嚴(yán)重擾亂市場經(jīng)濟秩序，嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象。為了充分運用法律武器嚴(yán)厲懲治危害食品安全違法犯罪活動，保障人民群眾的切身利益并掃除社會負(fù)面影響，有效遏制和防范危害食品安全犯罪的猖獗勢頭，2013年5月兩高聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕12號）。該司法解釋一是明確了生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪等危害食品安全相關(guān)犯罪的定罪量刑準(zhǔn)，提出了上述相關(guān)罪名的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及罪名競合條件，為各級法院具體辦案提供了裁判依據(jù)和參考標(biāo)準(zhǔn)；二是結(jié)合司法實踐經(jīng)驗，統(tǒng)一了新型疑難復(fù)雜案件的法律適用尺度?？梢哉f，最高司法機關(guān)連續(xù)頒布食品安全犯罪的司法解釋，為依法懲治危害食品安全犯罪提供了刑事司法的強效保障，對于執(zhí)法部門和地方法院進一步加大打擊危害食品安全犯罪的力度，發(fā)揮了重要的法律保障作用。此后，及至2014年3月15日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》，旨在解決司法實踐中食品藥品糾紛案件裁判尺度不統(tǒng)一的問題，主要明確了涉及“知假買假”、“懲罰性賠償”、“網(wǎng)絡(luò)交易平臺”、“食品認(rèn)證”、“霸王條款”等九大方面的問題，為保護消費者切身利益，嚴(yán)厲懲治食品安全違法行為提供了直接的裁判依據(jù)。

4. 食品安全標(biāo)準(zhǔn)?！妒称钒踩ā穼嵤┮詠?，相關(guān)部門已初步建立健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，制定并修訂了一系列食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，為統(tǒng)一食品安全監(jiān)管提供了科學(xué)依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，我國有食品相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)約1 900余項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)約2 900余項，合計4 900余項，分別歸口于15個部門。當(dāng)前亟需解決食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確制定主體，政出多門、交叉矛盾之現(xiàn)狀，從而最終建立起以食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)為唯一強制標(biāo)準(zhǔn)、各類推薦性食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并存的全方位食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的統(tǒng)一架構(gòu)尚未完全形成，各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)均不同程度呈現(xiàn)出匱乏、滯后、重復(fù)、冗雜乃至矛盾之處，政府部門亟待加強食品安全標(biāo)準(zhǔn)整合及制修訂工作。因此，仍需全面清理整合現(xiàn)行食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，解決標(biāo)準(zhǔn)缺失、重復(fù)和矛盾問題，厘清標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)章規(guī)定的關(guān)系，在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，建立健全科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

三、 食品安全治理的法治完善

1. 夯實立法基石。國家法治，立法先行。一方面應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善食品安全法律法規(guī)體系。第一，加快修改《食品安全法》及其配套性法律規(guī)范文件，繼續(xù)深化滯后性和沖突性法律法規(guī)的清理工作，增強法律法規(guī)之間的平衡與銜接；第二，鑒于食品安全問題的復(fù)雜性、特殊性和地域性，可適當(dāng)為食品安全的地方性立法留存法律空間，因時因地制宜地深化和強化食品安全的地方監(jiān)管能力；最后，在明晰食品安全違法犯罪活動立案要件、處罰標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，聯(lián)動和銜接食品安全的行政執(zhí)法與刑事司法，加快懲治食品安全違法行為的效率。

另一方面，建立健全科學(xué)規(guī)范的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系關(guān)乎食品企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，亦涉及政府部門的監(jiān)管尺度，有必要引起高度重視。一是積極開展食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂工作，有序深化食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理整合工作，充實完善全方位食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；二是結(jié)合各地各單位的實際情況，盡快制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵支持企業(yè)制定更加嚴(yán)格的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；三是推動標(biāo)準(zhǔn)研究中的國際合作，積極參與國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂工作。

2. 構(gòu)建執(zhí)法機制。

（1）健全食品安全監(jiān)管體制。首先，明確監(jiān)管部門的責(zé)權(quán)利效，建立健全統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管體系，形成相互銜接、高效運轉(zhuǎn)的食品安全監(jiān)管格局；其次，健全食品安全監(jiān)管工作機制，加強綜合協(xié)調(diào)，改進監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效率，落實監(jiān)管責(zé)任；再次，在強化基層食品安全監(jiān)管責(zé)任的同時，對有力維護食品安全環(huán)境的監(jiān)管人員予以獎勵。

（2）加大食品安全監(jiān)管力度。一方面，深入開展食品安全治理整頓，做到綜合治理與專項整治并重，完善監(jiān)管鏈條，相互銜接，覆蓋全程，著力構(gòu)建從生產(chǎn)到消費、從田間到餐桌的全過程監(jiān)管體系。另一方面，嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪行為，使嚴(yán)懲重處成為食品安全治理的常態(tài)，從而確保打擊效果，著力解決違法成本過低的問題。

3. 加強司法救濟。

（1）厘清行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題，依法從嚴(yán)懲治食品安全違法犯罪行為。進一步完善涉嫌犯罪案件的移送程序，實現(xiàn)執(zhí)法、司法信息互聯(lián)互通，堅決防止有案不移、有案難移、以罰代刑。行政執(zhí)法部門和司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)相互配合、協(xié)同創(chuàng)新、彼此支持，共同聯(lián)合依法追究食品安全犯罪嫌疑人的法律責(zé)任（尤其是民事賠償責(zé)任）。進一步明確食品安全刑事案件偵辦中的行為定性、案件管轄、證據(jù)規(guī)格等法律適用問題，特別是行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中的運用問題。

（2）落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者的民事賠償責(zé)任，保護消費者的合法權(quán)益。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)對其侵權(quán)行為依法承擔(dān)賠償責(zé)任。暫且不論現(xiàn)有賠償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，實踐中仍普遍存在食品生產(chǎn)經(jīng)營者民事賠償責(zé)任落實不到位的問題。因此，有必要進一步完善相關(guān)訴訟制度，簡化訴訟程序，拓寬救濟途徑，降低維權(quán)成本，加大對消費者合法權(quán)益的保護力度。

4. 提升守法意識。

（1）落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任。首先，制定和完善以食品經(jīng)營者首負(fù)責(zé)任、食品安全人員管理責(zé)任、從業(yè)人員崗位責(zé)任為主要內(nèi)容的食品經(jīng)營主體責(zé)任制度，推動經(jīng)營者自身建立食品安全制度規(guī)范或食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，真正將食品質(zhì)量安全責(zé)任落實到具體人員，促使食品生產(chǎn)經(jīng)營者加強質(zhì)量自管自控，提升和保障食品質(zhì)量安全水平，引導(dǎo)企業(yè)向優(yōu)質(zhì)食品轉(zhuǎn)型生產(chǎn)。其次，建立食品安全可追溯制度，加強全員及全過程的食品安全監(jiān)管，督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者構(gòu)建上下游食品質(zhì)量安全可查詢、可控制、可追究的追溯體系和責(zé)任機制。

（2）加強食品安全宣傳培訓(xùn)監(jiān)督工作。旨在提高全社會的食品安全意識、認(rèn)知水平和應(yīng)對風(fēng)險能力的食品安全宣傳與旨在提高食品安全監(jiān)管人員、技術(shù)人員以及從業(yè)人員的責(zé)任意識和業(yè)務(wù)素質(zhì)的食品安全培訓(xùn)，應(yīng)為常態(tài)性工作。同時還應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持社會監(jiān)督，積極引導(dǎo)媒體輿論，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，暢通消費者投訴舉報和批評、建議渠道，推行有獎舉報制度，健全食品安全投訴的快速受理、高效處置機制。

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重點項目：北京市科學(xué)技術(shù)委員會政策法規(guī)與依法行政項目（項目號：BKBJ-ZH-1262）。

作者簡介：喬博娟，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生；劉翠英，通訊作者，昆明醫(yī)科大學(xué)人文學(xué)院副院長、副教授。

收稿日期：2014-05-11。