摘 要：由政府職能部門、民間救援組織、社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與的海上搜救聯(lián)合行動(dòng)不但能顯著提高搜救績(jī)效，更能有效增進(jìn)相關(guān)國(guó)家互信，維護(hù)地區(qū)和平。針對(duì)當(dāng)前搜救工作中存在的信息不準(zhǔn)、協(xié)調(diào)不力、資金不足等障礙，現(xiàn)實(shí)的選擇是利用已有的國(guó)際海事組織組織框架，通過(guò)定期召開(kāi)部門聯(lián)席工作會(huì)議、海上人道搜救論壇，設(shè)立搜救信息共享中心，開(kāi)展常態(tài)化、實(shí)質(zhì)性的搜救演練，并吸收民間組織、商業(yè)機(jī)構(gòu)參與人道救援，提供資金和技術(shù)支持等方式，共同推進(jìn)海上搜救聯(lián)合行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：商業(yè)機(jī)構(gòu)；海上搜救；聯(lián)合行動(dòng)

一、問(wèn)題的由來(lái)

日益頻發(fā)的人道災(zāi)難時(shí)時(shí)牽動(dòng)著世界各國(guó)的神經(jīng)。很多時(shí)候單憑一國(guó)之力，難以應(yīng)對(duì)，如之前的馬航M370失聯(lián)客機(jī)搜救行動(dòng)。耗時(shí)4月有余，動(dòng)用26國(guó)之力，最后仍然折功而返。遺憾之余，人們不禁反思，面對(duì)曠日持久的人道搜救有無(wú)更好的辦法？能否更有效率和效果地行動(dòng)？在這方面，澳洲為我們提供了一個(gè)有益的啟示。澳大利亞運(yùn)輸安全局近日與輝固測(cè)繪公司簽署合同，通過(guò)深海測(cè)繪作業(yè)，提供反映海底的形態(tài)的水下搜索區(qū)域地圖，進(jìn)而為后續(xù)的馬航370航班海底搜尋提供重要的信息。通過(guò)政府公共服務(wù)服務(wù)外包的形式，讓社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)參與搜救行動(dòng)為構(gòu)建國(guó)際海上人道搜救聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制打開(kāi)了一扇方便之門。

二、概念的厘清

展開(kāi)論述之前，有必要厘清幾個(gè)核心概念。其一是海上人道搜救聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制?！秶?guó)際海上搜救公約》（1998年修正案）中對(duì)海上搜尋和救援行動(dòng)分別做出了相關(guān)界定：“搜尋是指通常由救助協(xié)調(diào)中心或救助分中心協(xié)調(diào)的，利用現(xiàn)有的人員和設(shè)施以確定遇險(xiǎn)人員位置的行動(dòng)；救助則是指拯救遇險(xiǎn)人員，為其提供初步的醫(yī)療或其他所需要的服務(wù)，并將其轉(zhuǎn)移到安全地點(diǎn)的行動(dòng)。”結(jié)合斯蒂芬·克拉斯納、羅伯特·基歐漢與約瑟夫·奈等學(xué)者有關(guān)國(guó)際機(jī)制的定義，本文認(rèn)為海上人道搜救聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制是在海上人道救援領(lǐng)域，為確定遇險(xiǎn)人員的位置，拯救遇險(xiǎn)人員，并為其提供相關(guān)服務(wù)，轉(zhuǎn)移到安全地點(diǎn)而采取的“一套指導(dǎo)性安排，包括調(diào)整搜救行為及控制搜救結(jié)果的規(guī)章、準(zhǔn)則和程序的網(wǎng)絡(luò)”。其二是政府公共服務(wù)外包。它是指是指政府將原來(lái)由其直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用。這是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型的提供公共服務(wù)的方式。通常而言，以外包的形式來(lái)配置公共產(chǎn)品和服務(wù)通常比傳統(tǒng)的行政協(xié)調(diào)和預(yù)算指令更具效率，因?yàn)樗詣?dòng)機(jī)為基礎(chǔ)，以目標(biāo)為取向，時(shí)間限制和成本控制具體而明確。

三、現(xiàn)狀分析

由于國(guó)際社會(huì)迄今尚未建立起全球統(tǒng)一、規(guī)范的搜救聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，因此歷次海上人道救援行動(dòng)無(wú)不是在參與各方反復(fù)溝通、折沖協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上共同完成的，難免出現(xiàn)各種問(wèn)題。以馬航失聯(lián)航班為例，搜救工作從一開(kāi)始便尷尬不斷，其中既有信息混亂的誤導(dǎo)，又有協(xié)調(diào)不力的阻礙，還有技術(shù)落后的制約，更有耗時(shí)漫長(zhǎng)的考驗(yàn)。特別是當(dāng)飛行記錄儀信號(hào)消失后，用大海撈針來(lái)形容海上搜救一點(diǎn)都不為過(guò)。盡管收到馬方求助信息的國(guó)家均能盡心協(xié)力參與搜救，但海上人道救援任務(wù)的艱巨性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)決定了完全依靠政府間的合作與投入似難以為繼，具體表現(xiàn)如下：

1.搜救合作法規(guī)細(xì)則缺失

從國(guó)際層面看，盡管世界各國(guó)多已加入《國(guó)際海上搜尋和救助公約》、《國(guó)際民用航空公約》，以及其他相關(guān)的國(guó)際法，但這些公約在一些敏感細(xì)節(jié)上留有空白。如海上搜救公約確立了搜救區(qū)域制度（即各國(guó)在預(yù)先劃定的范圍內(nèi)提供搜救服務(wù)的區(qū)域），但公約本身未對(duì)搜救區(qū)域的劃分做出明確的規(guī)定，而將此問(wèn)題交由各締約國(guó)之間通過(guò)雙邊或多邊協(xié)議來(lái)完成。倘若各國(guó)之間并無(wú)相關(guān)協(xié)議，那么聯(lián)合行動(dòng)時(shí)怎么劃分搜索區(qū)塊，在有爭(zhēng)議的海域難如何開(kāi)展搜救合作等問(wèn)題都一時(shí)難以解決，從而直接影響了搜救行動(dòng)的效率與效果。

2.搜救信息整合不力

縱觀本次馬航搜救工作，信息整合能力嚴(yán)重不足。在搜救第一階段，信息發(fā)布口徑不一，導(dǎo)致搜救方向錯(cuò)誤，徒耗他國(guó)人力物力。當(dāng)事國(guó)一個(gè)部門發(fā)布某一消息后，另一個(gè)部門隨即予以否認(rèn)，這種前后矛盾、相互排斥的信息讓參與聯(lián)合搜救的各國(guó)力量無(wú)所適從。在搜救第二階段，數(shù)據(jù)分析不力，導(dǎo)致兩線同時(shí)推進(jìn)，分散聯(lián)合搜救力量。搜救第三階段，支持配合不足，導(dǎo)致所需信息缺失，增加現(xiàn)場(chǎng)搜救難度。當(dāng)事國(guó)既沒(méi)有提供該航班的貨運(yùn)清單，以便比對(duì)打撈到的可疑物件，也沒(méi)有著手建立遇難人員親屬DNA數(shù)據(jù)庫(kù)，以便在發(fā)現(xiàn)遺體時(shí)進(jìn)行比對(duì)鑒定。

3.搜救技術(shù)與裝備參差

海上人道搜救既是一場(chǎng)與時(shí)間賽跑的行動(dòng)，也是一次海陸空搜救技術(shù)的大比武。在史無(wú)前例的馬航370航班搜救行動(dòng)中，各個(gè)國(guó)家的搜救設(shè)備與搜救技術(shù)參差不齊。既有專業(yè)的海上救撈船舶，也有臨時(shí)征調(diào)的途經(jīng)事發(fā)海域的商用船只；既有衛(wèi)星監(jiān)測(cè)、聲納掃描，也有簡(jiǎn)單的低空飛行、目視搜索。國(guó)家間搜救設(shè)備和技術(shù)的差異直接影響力搜救效果的體現(xiàn)，并導(dǎo)致可能的搜救目標(biāo)錯(cuò)漏。馬航搜救行動(dòng)期間，不斷傳來(lái)的“喜訊”最終多被證實(shí)為“無(wú)關(guān)”就是一個(gè)例證明。

4.聯(lián)合搜救演練缺位

本次馬航搜救行動(dòng)屬于臨時(shí)合作，盡管各方均能盡心竭力，但由于平時(shí)缺乏相互配合，搜救效率和效果差強(qiáng)人意?，F(xiàn)場(chǎng)既無(wú)統(tǒng)一的行動(dòng)協(xié)調(diào)和指揮，也缺乏充分的信息溝通與分享，各國(guó)基本上是自行其是，只是把各自的搜救區(qū)、搜救力量、搜救計(jì)劃通報(bào)給馬方，馬方也把他的搜救力量、搜救計(jì)劃告訴參與搜救的各國(guó)，完全是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的溝通，至于面上的情況，比如其他國(guó)家的搜救力量在哪，搜集方式如何，參與搜救的某一國(guó)家無(wú)從知曉。直到澳方設(shè)立新的協(xié)調(diào)中心，接手搜救行動(dòng)，這一亂象才得以改觀。

四、建立海上搜救聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)障礙

海上人道救援行動(dòng)往往涉及到多方，非一國(guó)之力所能應(yīng)對(duì)。當(dāng)年法航447航班空難搜救時(shí)，法國(guó)就是通過(guò)與巴、塞內(nèi)加爾等國(guó)的密切合作，耗時(shí)2年才完成搜救工作。而本次搜救范圍達(dá)到了768萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于地球表面積1.5%，如此巨大的工作量，沒(méi)有分工合作，幾乎不可能完成。而要合作，則需協(xié)調(diào)。建立海上搜救聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制無(wú)疑能提高效率，改善效果，但一些現(xiàn)實(shí)因素仍在阻礙著該機(jī)制的形成，主要集中在以下三方面：一是搜救行動(dòng)往往涉及到各國(guó)領(lǐng)土主權(quán)及傳統(tǒng)安全等敏感問(wèn)題，如本次行動(dòng)中，印度就婉言拒絕了中方艦船進(jìn)入安達(dá)曼-尼科巴群島附近海域搜尋失聯(lián)航班的建議； 二是小國(guó)擔(dān)心在搜救聯(lián)合行動(dòng)中喪失主導(dǎo)權(quán)，被大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)，成為大國(guó)的附庸；三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后的國(guó)家擔(dān)心海上演練、聯(lián)合巡航會(huì)增加國(guó)家財(cái)政支出?；谏鲜鲈颍笠?guī)模、常態(tài)化、實(shí)質(zhì)性的海上搜救聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制相對(duì)而言難以在短時(shí)間內(nèi)迅速建立起來(lái)。endprint

五、破題之道

馬航事件讓世界各國(guó)政府、民間救援組織、社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)充分認(rèn)識(shí)到建立搜救聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制的重要性與緊迫性，“有必要行動(dòng)起來(lái)，盡快商討建立區(qū)域海上搜救聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)有關(guān)能力建設(shè)”。具體而言，可從以下方面努力：

1.建立由各國(guó)職能部門間的海上人道救援聯(lián)席工作會(huì)議制度以及由國(guó)際人

道救援組織、社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)參加的海上人道救援國(guó)際或地區(qū)論壇，定期召開(kāi)工作會(huì)、研討會(huì)，共商加強(qiáng)海上搜救合作，提升聯(lián)合搜救能力等相關(guān)議題。事實(shí)上，各國(guó)海事部門、民間救援組織之間是有溝通渠道的，但問(wèn)題是沒(méi)有建立一個(gè)專門化的海上人道救援磋商機(jī)制。因此將海上人道救援合作議題單列出來(lái)，建立由各國(guó)政府職能部門、民間搜救組織參加的聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)專題工作會(huì)議，共同協(xié)商、推動(dòng)海上人道救援合作機(jī)制建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。

2.在既有的國(guó)際海事組織框架內(nèi)設(shè)立海上搜救信息共享中心，交流信息，協(xié)調(diào)行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)

設(shè)立信息中心，不但能提升搜救效率，更可減少防范與猜忌，增強(qiáng)互信與合作。在這方面，可以借鑒亞洲地區(qū)打擊海盜和武裝劫船合作協(xié)定信息共享中心（ReCAAP ISC）的運(yùn)作模式，通過(guò)政府間的協(xié)議，各成員國(guó)指定各自國(guó)內(nèi)相應(yīng)的專職機(jī)構(gòu)作為信息聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，并向信息共享中心派駐協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)與本國(guó)的海上搜救部門聯(lián)系，共同擔(dān)負(fù)起該區(qū)域的海上人道救援責(zé)任。

3.開(kāi)展常態(tài)化、實(shí)質(zhì)性的海上人道救援演練，提升聯(lián)合搜救能力

只有通過(guò)多次、綜合的演練才獲得立體協(xié)調(diào)搜救能力。盡管亞太地區(qū)已有東盟地區(qū)論壇聯(lián)合救災(zāi)演練、西太平洋海軍論壇人道主義救援演練，金色眼鏡蛇人道主義救援演習(xí)，以及印尼“科摩多”多邊人道主義救援減災(zāi)演習(xí)等項(xiàng)目，但總體而言，內(nèi)容單一、科目偏少，其象征意義大于實(shí)質(zhì)效果，未能形成持續(xù)、有效的聯(lián)合搜救行動(dòng)能力。相比之下，波羅的海沿岸各國(guó)從2000年開(kāi)始每年都會(huì)舉行目標(biāo)明確、任務(wù)集中的海上聯(lián)合搜救演習(xí)，鍛煉周邊國(guó)家救援機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)聯(lián)合行動(dòng)能力。因此，世界各國(guó)宜突出海上搜救科目，強(qiáng)化聯(lián)合行動(dòng)訓(xùn)練，定期開(kāi)展具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的海上搜救行動(dòng)專項(xiàng)演習(xí)才能不斷提升搜救能力。

4.設(shè)立海上搜救合作基金

海上救援屬于“燒錢”行動(dòng)，2009年的法航447航班搜救工作歷時(shí)近3年，總共耗資超過(guò)3500萬(wàn)歐元， 而本次搜救行動(dòng)進(jìn)入到第30天時(shí)，各國(guó)飛機(jī)艦船費(fèi)用支出已經(jīng)高達(dá)5330萬(wàn)美元，而迄今仍在繼續(xù)執(zhí)行海底搜索任務(wù)的澳大利亞每日花費(fèi)則為百萬(wàn)澳元。由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，并非每個(gè)國(guó)家都能承受如此沉重的開(kāi)支。如一些國(guó)家資金保障不到位，必然會(huì)導(dǎo)致聯(lián)合搜救行動(dòng)整體效果的削弱，因此要建立聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制則必須保障資金儲(chǔ)備的充裕。在此可以借鑒西方國(guó)家的做法，設(shè)立一個(gè)地區(qū)性的搜救基金，資金主要來(lái)源于各成員國(guó)政府按比例出資，此外還可以吸收民間的慈善捐助等。

5.通過(guò)政府服務(wù)外包的形式，吸收社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)參與聯(lián)合行動(dòng)，改善搜救效果

治理理論認(rèn)為，公民社會(huì)的興起為公共事務(wù)管理從以政府為中心的單邊管理走向政府與公民共同參與的合作治理提供了基礎(chǔ)與可能， 海上人道搜救聯(lián)合行動(dòng)便是政府-民間合作治理的試驗(yàn)場(chǎng)。在當(dāng)年法航447航班的搜救行動(dòng)中，法國(guó)安全調(diào)查分析局（BEA） 正是借助與美國(guó)伍茲·霍爾海洋研究所的合作，利用后者提供的數(shù)學(xué)模型，對(duì)飛機(jī)可能的墜落位置進(jìn)行了重新計(jì)算，并據(jù)此重新繪制了更接近于飛機(jī)失蹤位置的搜索網(wǎng)格圖并最終成功找到失蹤的飛機(jī)殘骸。而本次馬航370航班的搜救行動(dòng)也正在汲取法航447的成功經(jīng)驗(yàn)，由澳大利亞運(yùn)輸安全局近日與輝固測(cè)繪公司合作，由后者負(fù)責(zé)海底測(cè)繪作業(yè)，為后續(xù)搜救提供關(guān)鍵信息。

六、結(jié)論

海上人道救援聯(lián)合行動(dòng)需要世界各國(guó)政府、民間救援組織、社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)的共同參與，才能提高搜救效率，改善搜救效果，各種救援力量都有自身的比較優(yōu)勢(shì)和相對(duì)劣勢(shì)。政府部門擅長(zhǎng)人道救援正面戰(zhàn)場(chǎng)的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，民家組織適合側(cè)翼戰(zhàn)場(chǎng)的輔助，而社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)則更適合相持階段的“破襲戰(zhàn)”。如果各方救援力量能夠取長(zhǎng)補(bǔ)短、分工協(xié)作，以更加積極、主動(dòng)、開(kāi)放的姿態(tài)，做好海上搜救的溝通、協(xié)調(diào)、配合（資金保障與技術(shù)支持），則必定能激發(fā)大家釋放更多的善意和資源。事實(shí)上，很多國(guó)家政府、民間救援組織、社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)正在朝著這個(gè)方形努力。只要各方本著求同存異、求真務(wù)實(shí)的精神，充分利用現(xiàn)有的合作框架，共同致力于海上搜救合作機(jī)制建設(shè)，必定能早日實(shí)現(xiàn)海上人道救援行動(dòng)的無(wú)縫鏈接、全面覆蓋。

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作者簡(jiǎn)介：楊凱，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師、博士，研究方向：全球化與國(guó)際公共事務(wù)管理endprint