張有坤+翟寶輝

導(dǎo)讀：構(gòu)建為城市綜合管理提供支持的標(biāo)準(zhǔn)化體系和保障機(jī)制，是開(kāi)展城市綜合管理工作的關(guān)鍵，也是構(gòu)建城市綜合管理體制的必要環(huán)節(jié)。應(yīng)通過(guò)職能部門的設(shè)置和職責(zé)劃分，科學(xué)制定城市管理各個(gè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)指引，落實(shí)規(guī)范化管理，構(gòu)建一套科學(xué)完整的城市管理標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)。業(yè)務(wù)主管部門需要建立規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制、作業(yè)制度、管理制度，制定履行城市管理職能的評(píng)價(jià)指標(biāo)和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，完善城市管理的相關(guān)法規(guī)或文件，引入數(shù)字技術(shù)等現(xiàn)代化手段和公眾參與機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)，這是提高城市綜合管理體制可行性和有效性的合理路徑。

城市，作為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要承載體，其安全運(yùn)行、和諧穩(wěn)定直接決定著國(guó)家的社會(huì)和諧、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展大局。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市管理的難度越來(lái)越高。要實(shí)現(xiàn)城市高效、有序運(yùn)轉(zhuǎn)，需要實(shí)施現(xiàn)代化的城市管理。“十二五”規(guī)劃綱要中提出要“加強(qiáng)城市綜合管理”，這是從國(guó)家層面首次提出加強(qiáng)城市綜合管理的要求，對(duì)保障城市的安全運(yùn)行、提高城市的運(yùn)行效率、方便市民的生產(chǎn)生活、構(gòu)建和諧城市與和諧社會(huì)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。十八屆三中全會(huì)提出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”。這可見(jiàn)，現(xiàn)代化城市治理就是克服個(gè)人經(jīng)驗(yàn)型管理，實(shí)現(xiàn)城市管理的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

城市綜合管理客觀上要求實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理。實(shí)施城市管理標(biāo)準(zhǔn)化，就要在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、政府服務(wù)、電子政務(wù)、城管執(zhí)法、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化等方面按標(biāo)準(zhǔn)化的原則、方法來(lái)實(shí)施。通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、量化目標(biāo)、明確責(zé)任，實(shí)現(xiàn)城市管理的全覆蓋，讓城市管理的每一個(gè)問(wèn)題，都有標(biāo)準(zhǔn)要求、責(zé)任規(guī)定和考核辦法，有助于更好解決城市管理的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，達(dá)到提高城市管理水平、塑造良好城市形象、打造和諧人居環(huán)境的目標(biāo)，確保廣大市民關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題得到解決，提升市民滿意度，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

一、確立城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)涵與意義

（一）城市綜合管理的內(nèi)容界定

對(duì)城市管理有廣義和狹義的理解。城市政府對(duì)城市行政轄區(qū)內(nèi)一切人、事、物的管理，是廣義上的城市管理。城市政府對(duì)城市行政轄區(qū)內(nèi)一切人、事、物的管理，宏觀上可以按事權(quán)范圍劃分成兩大類：一是對(duì)城市基礎(chǔ)功能和公共空間的管理，目的是維護(hù)城市的健康正常運(yùn)轉(zhuǎn)和良好秩序，特點(diǎn)是一個(gè)管理部門要涉及多個(gè)系統(tǒng)的專門事權(quán)，是城市的綜合管理，也就是所謂狹義的城市管理；二是對(duì)城市各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化活動(dòng)的管理，也就是對(duì)城市衍生功能的管理，目的是保障人的合法權(quán)益和活動(dòng)的正常進(jìn)行，促進(jìn)城市的政治文明和經(jīng)濟(jì)文化繁榮，特點(diǎn)是一個(gè)管理部門通常只涉及一個(gè)系統(tǒng)的專門事權(quán)，是城市的專門管理。[1]

對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)進(jìn)行細(xì)分可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代城市已經(jīng)離不開(kāi)道路交通運(yùn)輸、給水排水污水處理、能源動(dòng)力供應(yīng)、郵政電信、垃圾收運(yùn)處理、公園綠化等基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)，這些系統(tǒng)一旦得不到保障，城市局部或整體立刻陷入癱瘓，因此稱為城市基礎(chǔ)功能。而其上的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體育活動(dòng)稱為城市衍生功能。對(duì)城市空間的分析認(rèn)為，城市空間可以細(xì)分為專屬空間和公共空間，專屬空間是自然人和法人經(jīng)行政許可取得部分使用權(quán)的空間，其他城市空間屬于公共空間。城市居民的住宅空間、單位組織的辦公空間即為專屬空間，國(guó)家法律保護(hù)其空間使用權(quán)不受侵犯，道路廣場(chǎng)、公園綠地等即為公共空間。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合維護(hù)城市基礎(chǔ)功能和保障公共空間有序使用的工作是城市綜合管理的內(nèi)涵。對(duì)在基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)上進(jìn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體育活動(dòng)等衍生功能的維護(hù)則屬城市專門管理范疇。[2]

根據(jù)以上分析，城市綜合管理的完整定義為：城市政府或城市政府依法成立的城市綜合管理部門依照法律授權(quán)或行政授權(quán)，依法維護(hù)城市基礎(chǔ)功能，管理城市公共空間，保障城市健康運(yùn)行，促進(jìn)市民和諧相處的行政行為。城市綜合管理的目的是保障城市健康運(yùn)行、促進(jìn)市民和諧相處。本文所指的城市管理標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)質(zhì)上就是城市綜合管理的標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)化的概念

標(biāo)準(zhǔn)化是為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域中，凡具有多次重復(fù)使用和需要制定標(biāo)準(zhǔn)的具體產(chǎn)品以及各種定額、規(guī)劃、要求、方法、概念等，都可成為標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象。它可分為兩大類：一類是標(biāo)準(zhǔn)化的具體對(duì)象，即需要制定標(biāo)準(zhǔn)的具體事物；另一類是標(biāo)準(zhǔn)化總體對(duì)象，即各種具體對(duì)象的總和所構(gòu)成的整體，通過(guò)它可以研究各種具體對(duì)象的共同屬性、本質(zhì)和普遍規(guī)律。

管理標(biāo)準(zhǔn)化，是以獲得最佳秩序和社會(huì)效益為根本目的、以管理領(lǐng)域中的重復(fù)性事物為對(duì)象而開(kāi)展的有組織的制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的活動(dòng)，通過(guò)建立標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束執(zhí)行者的業(yè)務(wù)活動(dòng)。一般而言，標(biāo)準(zhǔn)的建立來(lái)源于大量同類業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的最佳實(shí)踐活動(dòng)的總結(jié)。

城市管理由于其自身特性，適合采取標(biāo)準(zhǔn)化管理。城市管理，指城市綜合管理，特性主要有公益性、綜合性、強(qiáng)制性、簡(jiǎn)單重復(fù)性和個(gè)體損益性。公益性指城市管理工作的受益者是廣大社會(huì)公眾，而不是某個(gè)部門或某個(gè)群體，具有普遍的公益性。綜合性指城市管理涉及的領(lǐng)域眾多，管理具有綜合性。強(qiáng)制性指城市管理部門在實(shí)施城市基礎(chǔ)功能和公共空間管理活動(dòng)時(shí)，體現(xiàn)的是國(guó)家強(qiáng)制力，管理對(duì)象必須配合或服從，要求有一支處罰隊(duì)伍保障城市管理活動(dòng)的正常進(jìn)行。簡(jiǎn)單重復(fù)性指城市管理面對(duì)大量日常的、瑣碎的、不斷重復(fù)出現(xiàn)的細(xì)小事件，這使得管理工作具有簡(jiǎn)單重復(fù)性。個(gè)體損益性指城市管理處罰環(huán)節(jié)是為了整個(gè)城市的正常運(yùn)行而采取必要的懲罰措施，同時(shí)又會(huì)使處罰對(duì)象個(gè)體利益受到損害。城市管理的這些特點(diǎn)，適合采取標(biāo)準(zhǔn)化的方式進(jìn)行規(guī)范和理順。

城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)化即是以獲得城市基礎(chǔ)功能的最佳發(fā)揮，達(dá)到城市公共空間最有序管理為根本目的，以城市中包括道路交通運(yùn)輸系統(tǒng)、供水排水和污水處理系統(tǒng)、電力燃?xì)獾饶茉垂?yīng)系統(tǒng)、垃圾收運(yùn)處置系統(tǒng)、信息通訊系統(tǒng)和園林綠化系統(tǒng)等六大功能和公共空間為對(duì)象，按標(biāo)準(zhǔn)化的原則、方法來(lái)實(shí)施管理的活動(dòng)。這包括對(duì)城市管理目標(biāo)的量化、管理標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化、管理流程的規(guī)范、管理責(zé)任的明確等，以此增強(qiáng)各級(jí)、各部門城市管理工作的責(zé)任感和緊迫感，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量管理城市的積極性，增強(qiáng)廣大市民的環(huán)境意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，全面提升城市管理水平，使城市管理工作進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、制度化長(zhǎng)效管理運(yùn)行軌道?？傊?，城市管理標(biāo)準(zhǔn)化是城市形象的主要載體，是城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。endprint